穩(wěn)定行動(dòng)的演變及其對聯(lián)合國維和行動(dòng)的影響*

何 星

穩(wěn)定行動(dòng)（stabilization operation）是當(dāng)代國際干預(yù)行動(dòng)的重要方式之一。1996年，美國、英國、法國等北約國家參加了在波黑的穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)，之后，穩(wěn)定行動(dòng)的概念開始成型并被廣泛接受。①Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.1997年，美國《國家軍事戰(zhàn)略》正式把穩(wěn)定行動(dòng)確立為美國政府的國際干預(yù)行動(dòng)方式，此后該行動(dòng)被應(yīng)用到阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭中。②Aditi Gorur,Defining the Boundaries of UN Stabilization Missions,Stimson Center,2016.2007年，英國成立了由國際發(fā)展部、外交部、國防部共同管理的穩(wěn)定行動(dòng)處。③Stabilisation Unit,The UK Government’s Approach to Stabilisation: A Guide for Policy Makers and Practitioners,2019,www.gov.uk/government/publications.1999年，北約在“新戰(zhàn)略構(gòu)想”中把穩(wěn)定行動(dòng)納入其安全行動(dòng)范疇。④Astri Suhrke,“A Contradictory Mission? NATO from Stabilization to Combat in Afghanistan,” International Peacekeeping,Vol.15,No.2,2008,pp.214-236.2015年，歐盟在“歐洲睦鄰政策”中把穩(wěn)定行動(dòng)確立為政治優(yōu)先政策。⑤Roberto Belloni and Irene Costantini,“From Liberal Statebuilding to Counter insurgency and Stabilization: The International Intervention inIraq,” Ethnopolitics,Vol.18,No.5,2019,pp.509-525.雖然穩(wěn)定行動(dòng)在不同國家的實(shí)踐中各有差異，但是理論界普遍認(rèn)為，穩(wěn)定行動(dòng)是指干預(yù)行為體使用軍事和非軍事手段在沖突中或者沖突后國家制止暴力，并通過安全、治理、發(fā)展等一系列綜合措施消除沖突的根源，以恢復(fù)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)和平。⑥Robert Muggah,“Stabilizing Fragile States and the Humanitarian Space,” in Mats Berdal and Achim Wennmann,eds.,Ending Wars,Consolidating Peace: Economic Perspectives,London:Routledge,2010,p.35.

穩(wěn)定行動(dòng)同樣也是聯(lián)合國維和行動(dòng)的重要組成部分。2004年，聯(lián)合國安理會(huì)1542 號決議授權(quán)秘書長成立聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團(tuán)（簡稱“聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)”），自此穩(wěn)定行動(dòng)正式成為聯(lián)合國維和行動(dòng)的行動(dòng)方式之一。2010年、2013年、2014年，聯(lián)合國剛果民主共和國穩(wěn)定特派團(tuán)（簡稱“聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)”）、聯(lián)合國馬里多層面綜合穩(wěn)定特派團(tuán)（簡稱“聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)”）、聯(lián)合國中非共和國多層面綜合穩(wěn)定特派團(tuán)（簡稱“聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)”）三個(gè)以穩(wěn)定行動(dòng)命名的維和特派團(tuán)先后成立并運(yùn)行至今。這三個(gè)穩(wěn)定特派團(tuán)的維和人員數(shù)量及年度經(jīng)費(fèi)總計(jì)分別占當(dāng)前正在運(yùn)行的全部12 個(gè)維和特派團(tuán)人員數(shù)量和年度經(jīng)費(fèi)的58.87%和60.70%。由此可見，這三個(gè)穩(wěn)定特派團(tuán)對當(dāng)今聯(lián)合國維和行動(dòng)的理論和實(shí)踐都具有重要影響。①根據(jù)聯(lián)合國網(wǎng)站https://peacekeeping.un.org/en/deploying-peacekeepers 2022年2月7日的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

在實(shí)踐中，上述四個(gè)穩(wěn)定特派團(tuán)實(shí)施穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)容和方式各不相同，維和人員對穩(wěn)定行動(dòng)的理解也存在很大差別，“（維和人員對）穩(wěn)定行動(dòng)意味著什么尚未形成共識(shí)”，而且“‘穩(wěn)定行動(dòng)’這個(gè)詞近年來已經(jīng)成為維和行動(dòng)利益攸關(guān)方之間分歧的根源”。②Aditi Gorur,Defining the Boundaries of UN Stabilization Missions,Stimson Center,2016,pp.3-6.2015年6月，和平行動(dòng)高級別獨(dú)立小組注意到相關(guān)問題，并在其報(bào)告中指出，“穩(wěn)定行動(dòng)意義寬泛，本小組認(rèn)為聯(lián)合國在使用該詞時(shí)有必要對此進(jìn)行解釋。”③United Nations,Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on Uniting Our Strengths for Peace: Politics,Partnership and People,New York: United Nations,2015,p.44.同年9月，聯(lián)合國秘書長在一份報(bào)告中對和平行動(dòng)高級別獨(dú)立小組提出的許多建議進(jìn)行了回應(yīng)，但是對有關(guān)穩(wěn)定行動(dòng)的建議卻置若罔聞。一直以來，聯(lián)合國為提高維和行動(dòng)效率，經(jīng)常通過各類專業(yè)報(bào)告對維和行動(dòng)中的各種概念進(jìn)行界定、解釋，以便維和行動(dòng)出兵國、出警國在人員訓(xùn)練、實(shí)施、評估等環(huán)節(jié)達(dá)到一致的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但迄今為止，聯(lián)合國和平行動(dòng)部卻未對穩(wěn)定行動(dòng)進(jìn)行任何解釋或界定。這一反常現(xiàn)象正是本文提出一系列學(xué)術(shù)思考的根源：穩(wěn)定行動(dòng)是如何進(jìn)入聯(lián)合國維和行動(dòng)話語體系的？聯(lián)合國維和行動(dòng)框架下的穩(wěn)定行動(dòng)的具體內(nèi)涵是什么？為什么和平行動(dòng)部在近二十年中沒有界定穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)涵或制定相關(guān)的指導(dǎo)政策？

目前，國際學(xué)術(shù)界對聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)的研究主要分為三類。第一類以阿迪蒂·戈魯爾（Aditi Gorur）、大衛(wèi)·庫蘭（David Curran）、保羅·霍爾特姆（Paul Holtom）等學(xué)者的研究為代表，通過分析聯(lián)合國安理會(huì)決議文本、訪談、問卷調(diào)查等方式，研究聯(lián)合國和相關(guān)成員國、維和行動(dòng)相關(guān)各方對穩(wěn)定行動(dòng)的認(rèn)知和態(tài)度。④Aditi Gorur and Paul Holtom,“Resonating,Rejecting,Reinterpreting: Mapping the Stabilization Discourse in the United Nations Security Council,2000-14,” Stability: International Journal of Security & Development,Vol.4,No.1,2015,pp.1-18.第二類以德·康寧（De Coning）、查爾斯·亨特（Charles Hunt）、約翰·卡爾斯路德（John Karlsrud）等學(xué)者為代表，主要研究穩(wěn)定特派團(tuán)使用武力的情況，特別是安理會(huì)授權(quán)以及使用武力的特點(diǎn)及其法理依據(jù)。①Cedric de Coning,“Is Stabilisation the New Normal? Implications of Stabilisation Mandates for the Use of Force in UN Peace Operations,” in Peter Nadin,ed.,The Use of Force in UN Peacekeeping,New York: Routledge,2018,pp.85-95; Charles T.Hunt,“All Necessary Means to What Ends? The Unintended Consequences of the ‘Robust Turn’ in UN Peace Operations,”International Peacekeeping,Vol.24,No.1,2017,pp.108-131; John Karlsrud,“The UN at War:Examining the Consequences of Peace-Enforcement Mandates for the UN Peacekeeping Missions in the CAR,the DRC and Mali,” Third World Quarterly,Vol.36,No.1,2015,pp.40-54.第三類以亞歷山大·吉爾德（Alexander Gilder）、阿瑟·布特利斯（Arthur Boutellis）等學(xué)者為代表，分析穩(wěn)定行動(dòng)被納入聯(lián)合國維和行動(dòng)之后對特派團(tuán)、當(dāng)事國、人道主義活動(dòng)等各方面的影響。②Alexander Gilder,“The Effect of ‘Stabilization’ in the Mandates and Practice of UN Peace Operations,” Netherlands International Law Review,Vol.66,No.1,2019,pp.47-73; Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30; David Curran and Charles Hunt,“Stabilization at the Expense of Peacebuilding in UN Peacekeeping Operations,” Global Governance, Vol.26,No.1,2020,pp.46-68; Arthur Boutellis,“Can the UN Stabilize Mali? Towards a UN Stabilization Doctrine?”Stability: International Journal of Security & Development,Vol.4,No.1,2015,pp.1-16.這些研究有助于我們了解聯(lián)合國維和行動(dòng)背景下的穩(wěn)定行動(dòng)的特點(diǎn)以及穩(wěn)定行動(dòng)對聯(lián)合國維和行動(dòng)相關(guān)各方的影響。但是，這些研究都是“共時(shí)研究”，沒有研究穩(wěn)定行動(dòng)的歷史變化，無法解釋為什么聯(lián)合國維和行動(dòng)有不同的穩(wěn)定行動(dòng)模式。本文以穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)、阿富汗戰(zhàn)爭中的穩(wěn)定行動(dòng)為案例，通過“歷時(shí)研究”考察穩(wěn)定行動(dòng)在理念、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等方面的演變，然后從歷史的角度解釋聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)中穩(wěn)定行動(dòng)的模式變化，并回答上文提出的問題。

一、穩(wěn)定行動(dòng)的起源：穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)

20世紀(jì)80年代以來，自由和平理論廣泛且深刻地影響著國際安全治理。該理論最基本的觀點(diǎn)是自由主義，即每個(gè)自由的個(gè)人具有成為有自主意識(shí)的公民的潛能，與其他理性的維護(hù)自我利益的公民攜手，可以推動(dòng)國家或政治組織走向和平與經(jīng)濟(jì)成功。因此，國際干預(yù)行為體應(yīng)該在沖突后國家通過民主化、加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)等方式賦權(quán)給自由的公民，只有這樣，沖突后國家才能達(dá)到持久和平。③Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.自由和平理論不僅主張民主政治體制可以確保一個(gè)國家的政治和平和穩(wěn)定，而且認(rèn)為民主國家之間可以通過自由貿(mào)易的聯(lián)系降低國家之間的戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)，從而維持地區(qū)和國際和平秩序。因此，在自由和平的旗幟下，民主是“建立國際安全和繁榮的世界新秩序的唯一可靠基礎(chǔ)”①Edward Newman,Roland Paris,and Oliver P.Richmond,New Perspectives on Liberal Peacebuilding,Tokyo: United Nations University Press,2009,p.15.。

一般而言，在應(yīng)對國家內(nèi)部沖突時(shí)，維持和平、建設(shè)和平是國際干預(yù)行為體常用的沖突管理工具。兩者通常在沖突后實(shí)施，維持和平是干預(yù)者使用武力使沖突各方達(dá)成和平或?；饏f(xié)定，建設(shè)和平則在維持和平的基礎(chǔ)上使用各種綜合手段，包括通過建立政權(quán)、安全改革、法治建設(shè)、發(fā)展項(xiàng)目等消除沖突的根源，以實(shí)現(xiàn)沖突后國家的持久和平。

在面對沖突后國家的安全挑戰(zhàn)時(shí)，以美國為首的西方國家在使用建設(shè)和平管理沖突時(shí)，將安全議題與自由主義經(jīng)濟(jì)、民主、法治捆綁在一起，給建設(shè)和平涂上濃厚的自由主義色彩。自由主義建設(shè)和平以國家建構(gòu)為主要任務(wù)、以政權(quán)改造為主要目標(biāo)介入沖突后國家。其理論邏輯是：一個(gè)政權(quán)的合法性在于其是否能夠?yàn)槊癖娞峁┕卜?wù)和遵守洛克式社會(huì)契約，非自由、非民主的國家政權(quán)是無效的，需要被改造并提高治理水平，以使其具有善治（good governance）的能力。因此，自由主義建設(shè)和平成為西方國家在全球推行其自由民主價(jià)值觀的有力工具。

作為冷戰(zhàn)后的單極霸權(quán)，美國政府對國家安全利益的認(rèn)知引領(lǐng)了西方國家進(jìn)行國際干預(yù)的政策方向。1994年，美國克林頓政府提出“參與和擴(kuò)展戰(zhàn)略”，將經(jīng)濟(jì)安全、軍事優(yōu)勢、全球民主化作為新戰(zhàn)略的三大支柱。②薩本望、尚鴻：《美國克林頓政府外交政策評析》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期，第39—46 頁。該戰(zhàn)略以自由和平之名，強(qiáng)調(diào)要通過多種手段擴(kuò)展美國的利益和價(jià)值觀；以軍事優(yōu)勢為基礎(chǔ)，以民主價(jià)值觀為推手進(jìn)行國際干預(yù)，維護(hù)其安全利益，維護(hù)美國的單極霸權(quán)。克林頓政府傲慢地認(rèn)為美國有能力在沖突后國家催生民主和體制改變。正是帶著這種傲慢，在一些國家內(nèi)部沖突管理中，穩(wěn)定行動(dòng)成為以美國為代表的西方國家進(jìn)行維持和平與建設(shè)和平的行動(dòng)范式。

以穩(wěn)定行動(dòng)命名的國際干預(yù)行動(dòng)發(fā)端于波黑戰(zhàn)爭后的軍事安排。③Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.1995年12月，關(guān)于波黑戰(zhàn)后安排的《代頓和平協(xié)定》在巴黎簽訂。《代頓和平協(xié)定》的政治目標(biāo)是促使波黑各方團(tuán)結(jié)以形成一個(gè)多民族的政治、經(jīng)濟(jì)、司法體系統(tǒng)一的國家。1996年12月，在聯(lián)合國安理會(huì)1088 號決議授權(quán)下，美國主導(dǎo)北約在波黑組建穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)（Stabilization Force,SFOR）以維持波黑的戰(zhàn)后和平，通過建設(shè)和平消除沖突的根源。

根據(jù)安理會(huì)授權(quán)，穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)的主要任務(wù)包括四個(gè)方面。一是支持民事機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)選舉事務(wù)、建立各級政府機(jī)構(gòu)，主要包括為1998年10月的全國選舉和各政治實(shí)體的政府選舉，1997年的市政選舉和斯普斯卡共和國特別選舉，2000年普選的準(zhǔn)備和實(shí)施提供支持。二是協(xié)助民事機(jī)構(gòu)恢復(fù)法治和秩序，主要包括與聯(lián)合國警察任務(wù)部隊(duì)合作，解除原特別警察部隊(duì)武裝并把他們重組為民事警察，與聯(lián)合國警察部隊(duì)建立警察共同巡邏機(jī)制，支持促進(jìn)當(dāng)?shù)胤ㄖ魏徒⒅刃虻墓ぷ?；監(jiān)督并維持公共秩序；持續(xù)為前南斯拉夫問題國際刑事法庭提供支持。三是協(xié)助解決難民和流離失所者問題，主要包括協(xié)助聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員監(jiān)督難民及流離失所者回歸故土，防止難民和流離失所者回歸故土后與社區(qū)民眾發(fā)生沖突，彌合隔離區(qū)帶來的政治裂痕，為各方的政治統(tǒng)一做好準(zhǔn)備。四是為民事機(jī)構(gòu)提供安全保障。主要包括：為1999年在薩拉熱窩舉辦的巴爾干穩(wěn)定公約峰會(huì)提供安全保障，為1999年布爾奇科仲裁決議的執(zhí)行在布爾奇科周邊和區(qū)域內(nèi)提供安全保障，為布爾奇科監(jiān)督人、聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員等相關(guān)機(jī)構(gòu)提供安全護(hù)衛(wèi)。①United States General Accounting Office,Bosnia Peace Operation: Mission,Structure,and Transition Strategy of NATO’s Stabilization Force, Washington,D.C.,1998,pp.6-8.

2004年12月，隨著波黑安全形勢的改善和反恐戰(zhàn)爭的需要，美國逐步調(diào)整全球軍事部署，北約結(jié)束了穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)的使命，并把穩(wěn)定行動(dòng)任務(wù)移交給歐盟部隊(duì)，以確保各方遵守《代頓和平協(xié)定》，確保波黑最終融入歐洲并加入歐盟。②John Hillen,“After SFOR Planning a European-Led Force,” Joint Force Quarterly,Spring 1997,pp.75-79.

從行動(dòng)內(nèi)容和目的上可以看出，穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)綜合使用了維護(hù)和平與建設(shè)和平兩種工具。穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)以強(qiáng)勢的軍事存在維持波黑戰(zhàn)后的和平，同時(shí)和民事組織合作為波黑建立起相對完整的政治架構(gòu)，并從政治、安全、經(jīng)濟(jì)等方面支持政府機(jī)構(gòu)，以政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化為主，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、安全、法治各方面的建設(shè)，協(xié)助波黑政府機(jī)構(gòu)提高善治能力，以幫助波黑達(dá)到持久穩(wěn)定，并最終融入歐盟。

在行動(dòng)方式上，穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)在國家建構(gòu)過程中以自上而下、規(guī)定性的（prescriptive）方式壟斷建設(shè)和平的內(nèi)容、技術(shù)和規(guī)則。穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)壟斷了波黑戰(zhàn)后建設(shè)和平的內(nèi)容，如制定憲法、建構(gòu)政治體制、國家機(jī)構(gòu)、市場經(jīng)濟(jì)框架；壟斷建設(shè)和平的技術(shù)支持，如選舉技術(shù)支持、訓(xùn)練警察和司法力量；壟斷暴力使用權(quán)，如以強(qiáng)勢武力限制波黑各方的軍事和警察力量、監(jiān)督并維持公共秩序。

從穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)的內(nèi)容、目的、方式等方面可以看出，自由和平理論的本質(zhì)是以美國為代表的西方國家按照自己的標(biāo)準(zhǔn)把世界分為“自我”和“他者”，并把非自由、非民主的“他者”當(dāng)作是對民主自由的“自我”的威脅，他們通過穩(wěn)定行動(dòng)征服“他者”，并按照贏者通吃的原則把“他者”改造成“自我”，從而消除“他者”的威脅，保證“自我”的和平與安全。從這個(gè)意義上講，本文把這種穩(wěn)定行動(dòng)稱為“征服者穩(wěn)定行動(dòng)”。

二、穩(wěn)定行動(dòng)的演變：從征服者模式到殖民者模式

美國及其北約盟友在穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，確立了穩(wěn)定行動(dòng)的政策、戰(zhàn)略、指導(dǎo)思想，穩(wěn)定行動(dòng)部隊(duì)的成功讓以美國為代表的西方國家歡欣鼓舞，為它們繼續(xù)在沖突后國家通過實(shí)施穩(wěn)定行動(dòng)進(jìn)行國家建構(gòu)、推行西式自由民主價(jià)值觀提供了動(dòng)力。

（一）穩(wěn)定行動(dòng)在阿富汗戰(zhàn)爭中的建立和實(shí)施

2001年10月，小布什政府以反恐為由入侵阿富汗，在阿富汗戰(zhàn)爭初期的“持久自由行動(dòng)”中，以美國為首的國際部隊(duì)聯(lián)合阿富汗北方聯(lián)盟，很快擊潰“基地”組織并推翻塔利班政權(quán)，并于2001年12月建立了由哈米德·卡爾扎伊（Hamid Karzai）領(lǐng)導(dǎo)的阿富汗臨時(shí)政府。阿富汗戰(zhàn)爭很快促使美國國內(nèi)形成一個(gè)共識(shí)：失敗國家不僅給其不幸的國民帶來威脅，而且給地區(qū)和國際社會(huì)帶來安全威脅，幫助失敗國家政府提高治理能力是應(yīng)對失敗國家的現(xiàn)實(shí)和潛在威脅及其溢出效應(yīng)的有效方法。正如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所觀察到的那樣，“9·11”恐怖襲擊事件之后，從整體上支持或提高失敗國家政府的治理能力變成了全球安全治理的優(yōu)先議程。①Francis Fukuyama,State Building: Governance and the World Order in the Twenty First Century,New York: Cornell University Press,2004.因此，小布什政府同意其北約盟友提出的在阿富汗戰(zhàn)后實(shí)施穩(wěn)定行動(dòng)的建議。

根據(jù)2001年底在德國波恩召開的“阿富汗國際會(huì)議”達(dá)成的協(xié)議，經(jīng)由聯(lián)合國安理會(huì) 1383 號決議授權(quán)，由北約成立國際安全援助部隊(duì)（International Security Assistance Force,ISAF）在阿富汗實(shí)施穩(wěn)定行動(dòng)，初期主要任務(wù)是安全部門改革，即協(xié)助阿富汗臨時(shí)政府維持喀布爾及周邊地區(qū)的治安，負(fù)責(zé)組建、訓(xùn)練阿富汗政府軍和警察。2003年8月，聯(lián)合國安理會(huì)1510 號決議授權(quán)國際安全援助部隊(duì)把穩(wěn)定行動(dòng)擴(kuò)展到喀布爾之外的省份，以支持建立“一個(gè)有能力在阿富汗全境實(shí)施其權(quán)力的能夠自我維持、溫和、民主的阿富汗政府”②Mats Berdal,“NATO’s Landscape of the Mind: Stabilisation and Statebuilding in Afghanistan,” Ethnopolitics,Vol.18.No.5,2019,p.1.。

國際安全援助部隊(duì)的穩(wěn)定行動(dòng)主要圍繞戰(zhàn)后重建、治理能力建設(shè)、安全部門改革、司法改革、經(jīng)濟(jì)重建等方面進(jìn)行。從2004年開始，國際安全援助部隊(duì)在安全形勢較好的阿富汗北部和西部地區(qū)部署省級穩(wěn)定行動(dòng)分隊(duì)，并取得一些效果，贏得了當(dāng)?shù)孛癖姷闹С?。更重要的是，穩(wěn)定行動(dòng)通過對阿富汗臨時(shí)政府的支持，把卡爾扎伊樹立為阿富汗唯一受到國際社會(huì)認(rèn)可的候選人，聲稱其當(dāng)選可使阿富汗得到國際社會(huì)持續(xù)不斷的重建和穩(wěn)定項(xiàng)目支持，最終助其贏得了2004年總統(tǒng)選舉。國際安全援助部隊(duì)還為2005年阿富汗議會(huì)下議院、省議會(huì)的選舉提供了安全支持。

（二）穩(wěn)定行動(dòng)在阿富汗戰(zhàn)爭中急劇演變

然而好景不長，由于《波恩協(xié)議》無視阿富汗國內(nèi)政治生態(tài)，一味把阿富汗塔利班排除在政治議程之外，美國和北約盟友的軍事行動(dòng)在2006年之后遭到更多的暴力對抗，阿富汗安全形勢急劇惡化。美國和北約不得不采取更強(qiáng)烈的軍事行動(dòng)來應(yīng)對迅速惡化的叛亂形勢。在此背景下，穩(wěn)定行動(dòng)之前所取得的成績很快變得無足輕重。

2008年11月，奧巴馬（Barack Obama）當(dāng)選美國總統(tǒng)。彼時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重金融危機(jī)，阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭嚴(yán)重消耗美國實(shí)力，美國民眾厭戰(zhàn)情緒蔓延。2009年1月，時(shí)任國務(wù)卿希拉里（Hillary Clinton）在提名確認(rèn)聽證會(huì)上談到，“（美國的）外交政策必須建立在原則與務(wù)實(shí)的基礎(chǔ)上，而不是頑固的意識(shí)形態(tài)；必須建立在事實(shí)和證據(jù)的基礎(chǔ)上，而不是情緒和偏見?！雹購埣邀悾骸?1世紀(jì)以來美國價(jià)值觀對其外交政策的影響》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2017年，第58 頁。雖然奧巴馬政府的外交政策重視推廣美國的自由民主價(jià)值觀，但是為了盡快結(jié)束阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭，奧巴馬政府不再拘泥于“頑固的意識(shí)形態(tài)”，在事實(shí)和證據(jù)的基礎(chǔ)上采取靈活的現(xiàn)實(shí)主義立場。

至此，撤出策略成為奧巴馬政府對阿富汗戰(zhàn)爭的工作重點(diǎn)。為了“負(fù)責(zé)任地”撤離，美國政府首先向阿富汗增兵3 萬，加強(qiáng)反恐行動(dòng)力度，同時(shí)制定明確時(shí)間表，計(jì)劃在2011年7月之前開始減少美軍數(shù)量，并把阿富汗的安全責(zé)任移交給阿富汗安全部隊(duì)。美國的撤出計(jì)劃在2010年11月的里斯本峰會(huì)上得到北約盟友的支持。峰會(huì)上各方達(dá)成一致意見，阿富汗安全部隊(duì)將在2014年底承擔(dān)起其境內(nèi)的全部安全責(zé)任，此后阿富汗政府將在國際社會(huì)監(jiān)督下自主推進(jìn)尚未完成的政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化等進(jìn)程。由于緊迫的撤離計(jì)劃和阿富汗國內(nèi)政治現(xiàn)實(shí)，美國及其北約盟友以“民主本土化”為借口，降低了對阿富汗政府進(jìn)行民主改造的標(biāo)準(zhǔn)，推行與阿富汗本土政治、經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民主治理，“善治”不再被視為政府治理能力的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，“過得去的治理”（good enough governance）被認(rèn)為是更現(xiàn)實(shí)、合理的選擇。②Astri Suhrke,“Statebuilding in Afghanistan: A Contradictory Engagement,” Central Asian Survey,Vol.32,No.3,2013,pp.271-286.同時(shí)，對阿富汗民主改造標(biāo)準(zhǔn)的降低很快擴(kuò)散到了其他領(lǐng)域。2010年，時(shí)任英國國防大臣利亞姆·?？怂梗↙iam Fox）坦承北約將在阿富汗建設(shè)“過得去的安全”（good enough security），美國國務(wù)院和國防部在其報(bào)告中頻繁使用“（各方面）過得去的阿富汗”（Afghan good enough）。③Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.除了現(xiàn)實(shí)原因，美國及其北約盟友還以“過得去的治理”為借口，“重新定義阿富汗的成功”，為它們的倉促撤離提供借口。①Henry Cooper and Taylor Shanker,“U.S.Redefines Afghan Success before Conference,”New York Times,May 17,2012.

隨著撤出策略成為優(yōu)先事項(xiàng)，國際安全援助部隊(duì)對穩(wěn)定行動(dòng)做出兩方面調(diào)整。一是大幅提升阿富汗政府軍和警察培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)和人員數(shù)量，加大培訓(xùn)力度，以便按期移交阿富汗的安全責(zé)任。安全穩(wěn)定成為撤出策略的唯一標(biāo)準(zhǔn)，安全部門改革被認(rèn)為等同于阿富汗國家建構(gòu)，穩(wěn)定行動(dòng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了安全部門改革，其他治理改革、經(jīng)濟(jì)改革、發(fā)展項(xiàng)目被擱置。二是大量的資金被注入短期、容易見到效果的修建道路、學(xué)校、衛(wèi)生所等“速效工程”（Quick Impact Projects,QIP）中。這些項(xiàng)目實(shí)際上成為美軍和北約部隊(duì)“花錢保平安”的重要手段，穩(wěn)定行動(dòng)分隊(duì)通過“速效工程”籠絡(luò)部分民眾以獲取相關(guān)情報(bào)和信息。②Stuart Gordon,“The United Kingdom’s Stabilisation Model and Afghanistan: The Impact on Humanitarian Actors,” Disasters,Vol.34,No.3,2010,pp.368-387.這兩方面的策略調(diào)整正式宣布穩(wěn)定行動(dòng)放棄了政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化的國家建構(gòu)模式，重點(diǎn)以“速效工程”創(chuàng)造短期的安全穩(wěn)定，為美國及其北約盟友的撤離創(chuàng)造條件。

2017年，國際安全援助部隊(duì)最終撤出阿富汗，穩(wěn)定行動(dòng)就此結(jié)束。不久后阿富汗暴力事件迅速增加，安全形勢不斷惡化。穩(wěn)定行動(dòng)的失敗被認(rèn)為是美國在阿富汗戰(zhàn)爭中最終大潰敗的主要原因之一。③2021年8月16日，阿富汗塔利班占領(lǐng)喀布爾，對此美國前駐阿富汗大使邁克爾·麥金利（Michael McKinley）在《外交事務(wù)》撰文指出，美國在阿富汗戰(zhàn)爭中失敗的原因之一是其在阿富汗的國家建構(gòu)活動(dòng)中犯了嚴(yán)重的戰(zhàn)略錯(cuò)誤。

（三）穩(wěn)定行動(dòng)模式演變分析

2001年至2017年，國際安全援助部隊(duì)穩(wěn)定行動(dòng)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法、效果發(fā)生了較大的變化。最初，穩(wěn)定行動(dòng)從政治議程拓展到戰(zhàn)后重建、治理能力建設(shè)、安全部門改革、司法改革等項(xiàng)目，以確立阿富汗政府的合法性并將其權(quán)力拓展到阿富汗全境為目標(biāo)。通過2004年的總統(tǒng)選舉、2005年的全國議會(huì)選舉，穩(wěn)定行動(dòng)初步完成《波恩協(xié)議》的政治議程，取得一定效果。但是，隨著阿富汗安全局勢不斷惡化，同時(shí)受到2008年國際金融危機(jī)的影響和奧巴馬政府外交政策的務(wù)實(shí)調(diào)整，穩(wěn)定行動(dòng)的軍事性質(zhì)增加，行動(dòng)目標(biāo)從理想化提高民主政府的善治能力降低為更現(xiàn)實(shí)的建設(shè)“過得去的治理”能力，日益聚焦安全議題，更多服務(wù)于軍事行動(dòng)，配合占領(lǐng)者的撤離策略。

如果我們把美國及其北約盟友的軍事行動(dòng)以及國際安全援助部隊(duì)在2009年后的穩(wěn)定行動(dòng)看作一個(gè)連續(xù)性的過程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定行動(dòng)是美軍反叛亂行動(dòng)“清除—占領(lǐng)—移交”（clear-hold-transfer）策略的一部分，穩(wěn)定行動(dòng)的重點(diǎn)在“移交”環(huán)節(jié)。其時(shí)穩(wěn)定行動(dòng)以安全部門改革和“速效工程”為主，重點(diǎn)加強(qiáng)阿富汗政府軍和警察的能力，美化占領(lǐng)者撤離后的“道義責(zé)任”。這個(gè)策略中被“清除”的對象是阿富汗塔利班政權(quán)，如果我們把塔利班看作反抗者，2009年后的穩(wěn)定行動(dòng)服務(wù)于占領(lǐng)者（美國及其北約盟友）以本土化的方式通過扶持順從者（阿富汗新政府），加強(qiáng)順從者的統(tǒng)治并和其一起懲罰反抗者，最終鞏固占領(lǐng)者的統(tǒng)治和安全，其本質(zhì)是一種殖民統(tǒng)治。

具有諷刺意味的是，2022年8月，面對公眾對美軍在阿富汗大潰敗的批評，美國總統(tǒng)拜登（Joe Biden）在講話中辯解道，“我想提醒每一個(gè)人……我們在阿富汗的任務(wù)從來都不應(yīng)該是（阿富汗的）國家建構(gòu)，從來都不應(yīng)該是建立一個(gè)統(tǒng)一、集中的民主國家?！雹賲⒁?https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/16/remarksby-president-biden-on-afghanistan/。由此可見，2003年美國及其北約盟友宣稱的通過穩(wěn)定行動(dòng)建立一個(gè)“能夠自我維持、溫和、民主的阿富汗政府”，完全是殖民者用于維持其殖民統(tǒng)治的借口。因此，本文把這種為反叛亂行動(dòng)服務(wù)的穩(wěn)定行動(dòng)稱為“殖民者穩(wěn)定行動(dòng)”。

可以看出，殖民者穩(wěn)定行動(dòng)同樣也源于以美國為代表的西方國家把“他者”視為“自我”的安全威脅并對其進(jìn)行改造的安全需求。在殖民者穩(wěn)定行動(dòng)中，以美國為代表的西方國家把“他者”（“失敗國家”）的存在當(dāng)作“自我”的安全威脅，在因能力不濟(jì)而無法征服“他者”的情況下，通過穩(wěn)定行動(dòng)控制并部分改造這些國家，以消除或降低“他者”的威脅。在二十多年的時(shí)間里，穩(wěn)定行動(dòng)從征服者模式演變?yōu)橹趁裾吣Ｊ剑谛袨轶w的安全利益認(rèn)知、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)方式、建設(shè)目標(biāo)等方面發(fā)生了顯著變化，兩種模式的比較如下（見表1）。

表1 征服者模式與殖民者模式比對分析

在國際金融危機(jī)、美國國內(nèi)政治、阿富汗局勢等因素共同影響下，國際安全援助部隊(duì)的穩(wěn)定行動(dòng)在2009年后迅速演變并最終在2017年以失敗告終，對熱衷于國際干預(yù)的行為體產(chǎn)生了較大影響。在阿富汗經(jīng)濟(jì)重建方面具有重要作用的世界銀行在其2011年的一份報(bào)告中承認(rèn)，“不能讓完美主義（即建構(gòu)以具有善治能力的西方標(biāo)準(zhǔn)的民主政府）成為進(jìn)步的敵人，擁抱務(wù)實(shí)的、最適合的選項(xiàng)來應(yīng)對眼前的挑戰(zhàn)?！雹賅orld Bank,Human Development Report: Conflict,Security and Development,2011,p.193.在同一時(shí)期，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署放棄了其苛刻、自上而下、規(guī)定性的發(fā)展援助條件，強(qiáng)調(diào)“本地化的治理”（local governance）更有助于為沖突后國家?guī)砗推?。①UNDP,Governance for Peace: Securing the social contract,2011,p.12.穩(wěn)定行動(dòng)的國家建構(gòu)任務(wù)的失敗，對美國及國際組織在中東地區(qū)為打擊“伊斯蘭國”而實(shí)施的穩(wěn)定行動(dòng)也產(chǎn)生影響，國家建構(gòu)的作用和可行性受到質(zhì)疑，從而被從穩(wěn)定行動(dòng)中剝離，穩(wěn)定行動(dòng)被簡化為單純的安全行動(dòng)。2017年，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)打擊“伊斯蘭國”聯(lián)合行動(dòng)的時(shí)任美國總統(tǒng)特使布雷特·麥格克（Brett McGurk）向美國國務(wù)院匯報(bào)時(shí)表示，“穩(wěn)定行動(dòng)不是戰(zhàn)后重建，也不是國家建構(gòu)。穩(wěn)定行動(dòng)是‘掃雷行動(dòng)’（demining）（即排除安全威脅），這意味著為人們返回家園創(chuàng)造條件?！雹赗oberto Belloni and Irene Costantini,“From Liberal Statebuilding to Counter Insurgency and Stabilization: The International Intervention in Iraq,” Ethnopolitics,Vol.18,No.5,2019,p.520.至此，在美國政府一些高級官員的理念中，穩(wěn)定行動(dòng)基本已經(jīng)萎縮為安全行動(dòng)。

三、從穩(wěn)定行動(dòng)到聯(lián)合國維和行動(dòng)：路徑及影響

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國一直以自由世界的領(lǐng)導(dǎo)者自居，在向全球推廣自由民主時(shí)總是借助盟友、國際組織、地區(qū)組織分擔(dān)其充當(dāng)“世界警察”的安全壓力。作為建立在集體安全機(jī)制上的多邊國際干預(yù)工具之一，聯(lián)合國維和行動(dòng)常常被以美國以首的西方國家當(dāng)作為其分擔(dān)安全壓力，特別是在低強(qiáng)度沖突地區(qū)分擔(dān)安全壓力的有用工具。美國、法國利用對聯(lián)合國維和行動(dòng)話語權(quán)的控制，特別是利用“執(zhí)筆方”（pen-holder）制度，向聯(lián)合國維和行動(dòng)輸出它們的穩(wěn)定行動(dòng)的理念和價(jià)值，并對聯(lián)合國維和行動(dòng)產(chǎn)生重要影響。

（一）穩(wěn)定行動(dòng)進(jìn)入聯(lián)合國維和行動(dòng)話語體系的路徑

“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國領(lǐng)導(dǎo)西方盟友發(fā)起“全球反恐戰(zhàn)爭”，但由于其高強(qiáng)度的戰(zhàn)爭屬性，聯(lián)合國只能置身事外。2005年，小布什政府從全球反恐戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向“打擊暴力極端主義的斗爭”，這一策略轉(zhuǎn)變使得聯(lián)合國能夠以“預(yù)防和反對暴力極端主義”等低強(qiáng)度行動(dòng)在反恐戰(zhàn)爭中發(fā)揮作用。

聯(lián)合國的直接參與增強(qiáng)了以美國為代表的西方國家反恐戰(zhàn)爭的合法性，同時(shí)作為重要的國際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)制定者，聯(lián)合國制定的相關(guān)預(yù)防和反對暴力極端主義的指導(dǎo)意見對聯(lián)合國維和行動(dòng)實(shí)施打擊恐怖主義和極端主義等任務(wù)打開了方便之門，也為世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)向打擊恐怖主義和極端主義項(xiàng)目注入資金提供了法理依據(jù)和行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。以預(yù)防和反暴力極端主義為切入點(diǎn)，穩(wěn)定行動(dòng)的部分國家建構(gòu)任務(wù)被嵌入聯(lián)合國維和行動(dòng)。例如，安理會(huì)2295 號決議授權(quán)聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)執(zhí)行預(yù)防和反對暴力極端主義行動(dòng)和相關(guān)任務(wù)，包括支持馬里政府權(quán)威的延伸、協(xié)助馬里安全部隊(duì)向其中部和北部地區(qū)部署等，這樣穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)容在預(yù)防和反對極端暴力主義的名義下成為聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)的授權(quán)內(nèi)容。聯(lián)合國維和行動(dòng)順理成章地成為以美國為代表的西方國家開展全球反恐戰(zhàn)爭的工具之一。

另外，聯(lián)合國維和行動(dòng)受到聯(lián)合國成員國、出兵國、出資國、東道國等各方面的影響。首先，維和行動(dòng)?xùn)|道國出于各種利益考慮，在聯(lián)合國宣傳穩(wěn)定行動(dòng)的效果。例如，在2004年的一次聯(lián)合國安理會(huì)關(guān)于波黑形勢的公開會(huì)議上，波黑代表稱，“波黑（目前的形勢）是一個(gè)很好的例證，可以證明國際社會(huì)的干預(yù)如何積極有效，可以證明沖突后國家如何能夠成為區(qū)域穩(wěn)定進(jìn)程的積極參與者?！雹貲avid Curran and Paul Holtom,“Resonating,Rejecting,Reinterpreting: Mapping the Stabilization Discourse in the United Nations Security Council,2000-14,” Stability: International Journal of Security & Development,Vol.4,No.1,2015,p.12.美國、英國、法國、荷蘭等國家是聯(lián)合國維和行動(dòng)的重要參與者，對聯(lián)合國維和行動(dòng)的理念和實(shí)踐具有重要影響。2007年，根據(jù)荷蘭參加國際安全援助部隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)，荷蘭代表在聯(lián)合國安理會(huì)關(guān)于阿富汗問題的公開辯論中宣稱，國際安全援助部隊(duì)的行動(dòng)是“最先進(jìn)的穩(wěn)定行動(dòng)任務(wù)，它的寶貴經(jīng)驗(yàn)可以應(yīng)用到其他脆弱國家或失敗國家。國際安全援助部隊(duì)通過提供安全和穩(wěn)定，使合法的阿富汗政府與國際組織和其他民事發(fā)展組織合作，并最終取得成功?！雹贗bid.,p.12.聯(lián)合國維和行動(dòng)?xùn)|道國、出兵國對穩(wěn)定行動(dòng)的介紹、宣傳、肯定，有助于穩(wěn)定行動(dòng)進(jìn)入聯(lián)合國維和行動(dòng)并得到推廣。

此外，美國、英國、法國掌握著聯(lián)合國安理會(huì)的話語權(quán)優(yōu)勢，是聯(lián)合國維和行動(dòng)相關(guān)安理會(huì)決議文本的執(zhí)筆方。例如，美國是聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)安理會(huì)決議的執(zhí)筆方，法國是聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)、聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)、聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)安理會(huì)決議的執(zhí)筆方。①Aditi Gorur,Defining the Boundaries of UN Stabilization Missions,Stimson Center,2016.美、法兩國通過對聯(lián)合國安理會(huì)決議文本的控制，使穩(wěn)定行動(dòng)直接列入維和特派團(tuán)的授權(quán)范圍。而且美、法通過控制聯(lián)合國維和行動(dòng)話語權(quán)，將其在穩(wěn)定行動(dòng)方面的理念輸出給了聯(lián)合國維和行動(dòng)。

（二）聯(lián)合國維和行動(dòng)中的穩(wěn)定行動(dòng)模式演變

作為全球性政府間國際組織，聯(lián)合國是自由和平理論的重要傳播者，聯(lián)合國嘗試通過維和行動(dòng)中的建設(shè)和平工具參與一些沖突后國家內(nèi)部的安全治理，將幫助當(dāng)事國建設(shè)西方標(biāo)準(zhǔn)的自由民主的國家制度作為和平行動(dòng)的核心任務(wù)。②參見何銀，《發(fā)展和平：全球安全治理中的規(guī)范競爭與共生》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2020年版。自由和平理論對維和行動(dòng)的影響在聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)得到了完全體現(xiàn)。

在海地，聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)通過建設(shè)和平，以自上而下、規(guī)定性的方式壟斷了海地的國家建構(gòu)內(nèi)容、技術(shù)和規(guī)則。根據(jù)安理會(huì)1542 號決議，2004年成立的聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)主要任務(wù)包括三部分。一是在確保安全、穩(wěn)定的環(huán)境方面，協(xié)助過渡政府確保安全、穩(wěn)定的環(huán)境以促進(jìn)憲法和政治進(jìn)程，幫助過渡政府監(jiān)測、整頓和改革海地國家警察并進(jìn)行相關(guān)訓(xùn)練以達(dá)到民主警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；協(xié)助過渡政府實(shí)施全面、持久的解除武裝、復(fù)員和重返社會(huì)方案；協(xié)助恢復(fù)和維持法治、公共安全和公共秩序，強(qiáng)化司法體制。二是在政治進(jìn)程方面，支持憲政和政治進(jìn)程，促進(jìn)民主治理和體制建設(shè)，促進(jìn)全國對話與和解進(jìn)程；通過提供技術(shù)、后勤和行政援助以及持續(xù)的安全保障以協(xié)助組織、監(jiān)測和舉行自由、公正的地方、議會(huì)和總統(tǒng)選舉；協(xié)助過渡政府將國家權(quán)力拓展到海地全境，并支持建設(shè)地方政府的善治能力。三是在保護(hù)人權(quán)方面，支持過渡政府以及海地人權(quán)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)、監(jiān)督和報(bào)告人權(quán)狀況。③United Nations,United Nations Security Council Resolution 1542,New York: United Nations,2004,pp.2-4；以美國為代表的西方國家掌握著聯(lián)合國維和行動(dòng)的話語權(quán)，包括在安理會(huì)決議、專業(yè)報(bào)告、指導(dǎo)政策等方面的控制權(quán)。從更廣泛的視角分析，以美國為代表的西方國家對國際政治話語權(quán)的掌控，包括對民主、自由、人權(quán)等概念的排他性解釋，使得聯(lián)合國維和行動(dòng)在實(shí)施與這些概念相關(guān)的授權(quán)時(shí)，只能按照西方國家的定義和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。譬如，安理會(huì)1542 號決議授權(quán)聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)實(shí)施“促進(jìn)民主治理和體制建設(shè)”，按照西方國家的“民主”定義和標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)把重點(diǎn)放在建立民主選舉制度上，而忽視民主決策、民主管理等制度建設(shè)。

安理會(huì)1542 號決議的措辭深受自由和平理念的影響。聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)以安全改革為基礎(chǔ)，推動(dòng)以政治民主、法治建設(shè)、政府善治能力等項(xiàng)目為內(nèi)容的國家建構(gòu)，其行動(dòng)目標(biāo)、內(nèi)容、方式具有征服者穩(wěn)定行動(dòng)模式的特點(diǎn)。

如前文所述，2009年之后，穩(wěn)定行動(dòng)在阿富汗戰(zhàn)爭中的演化以及后來的失敗，迫使熱衷于國際干預(yù)的行為體采取現(xiàn)實(shí)的態(tài)度和目標(biāo)，把部分甚至全部的國家建構(gòu)任務(wù)從穩(wěn)定行動(dòng)中剝離出來，把安全行動(dòng)作為穩(wěn)定行動(dòng)的主要內(nèi)容。這種改變清楚地體現(xiàn)在聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)、聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)、聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)的安理會(huì)授權(quán)中。

聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)成立于2010年。在安理會(huì)1925 號決議中，聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)的授權(quán)有兩個(gè)大項(xiàng)：一是保護(hù)平民，二是穩(wěn)定行動(dòng)和鞏固和平。①United Nations,United Nations Security Council Resolution 1925,New York: United Nations,2010,p.6.其中，第二個(gè)大項(xiàng)的具體任務(wù)包括協(xié)助剛果（金）政府加強(qiáng)安全部門改革和司法機(jī)構(gòu)改革、為全國和地方選舉提供技術(shù)和后勤支持等。從授權(quán)可以看出，聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是穩(wěn)定行動(dòng)是與保護(hù)平民一樣的具體任務(wù)，而不是像聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)授權(quán)中那樣的綜合性戰(zhàn)略任務(wù)；二是穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)容是安全部門和司法改革，相當(dāng)于建設(shè)“過得去的治理能力”，而不是像聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)授權(quán)的那樣以建設(shè)善治能力為標(biāo)準(zhǔn)的全面的國家建構(gòu)。另外，第二項(xiàng)任務(wù)中的“加強(qiáng)安全部門改革”與2009年后穩(wěn)定行動(dòng)在阿富汗聚焦于安全部門改革非常相似。同時(shí)，聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)授權(quán)也是聯(lián)合國退出戰(zhàn)略的一部分。2009年4月，筆者曾在聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)的前身——聯(lián)合國剛果民主共和國特派團(tuán)（簡稱“聯(lián)剛團(tuán)”）參與制定了“國際安全和穩(wěn)定行動(dòng)支援戰(zhàn)略”，為特派團(tuán)一年后的更名做準(zhǔn)備。彼時(shí)，卡比拉政府認(rèn)為其國家不再需要聯(lián)剛團(tuán)，多次要求聯(lián)剛團(tuán)撤離并以各種方式限制其行動(dòng)，聯(lián)剛團(tuán)處境十分尷尬。在成立聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)的安理會(huì)1925 號決議中，穩(wěn)定行動(dòng)重點(diǎn)聚焦于安全部門改革，即改編并訓(xùn)練剛果（金）政府軍和警察，確保剛果（金）政府在聯(lián)合國維和行動(dòng)組織撤出后能夠自主維持安全，以展示聯(lián)合國負(fù)責(zé)任撤離的形象。這一授權(quán)讓人們聯(lián)想到2009年后國際安全援助部隊(duì)通過穩(wěn)定行動(dòng)為美國及其北約盟國從阿富汗撤離策略服務(wù)的歷史。

聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)成立于2013年，在安理會(huì)2100 號決議中，安理會(huì)“授權(quán)聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)使用一切必要方式支持馬里過渡當(dāng)局，以穩(wěn)定主要人口中心，特別是在馬里北部應(yīng)對威脅，并積極采取措施防止武裝分子重返這些地區(qū)?！雹賃nited Nations,United Nations Security Council Resolution 2100,2013,p.7.隨后，在2164 號決議中，安理會(huì)決定“特派團(tuán)應(yīng)該專注以下三項(xiàng)優(yōu)先任務(wù)：一是安全、穩(wěn)定行動(dòng)和保護(hù)平民；二是支持國家政治對話和和解；三是協(xié)助在全國重新建立國家權(quán)力，重建馬里安全部門，促進(jìn)并保護(hù)人權(quán)?！雹赨nited Nations,United Nations Security Council Resolution 2164,2014,p.6.從兩個(gè)決議可以看出，在聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)，穩(wěn)定行動(dòng)主要是以軍事行動(dòng)來消除特定區(qū)域的安全威脅，以保護(hù)平民或保護(hù)人權(quán)。聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)與聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)相比較，其內(nèi)容進(jìn)一步縮小為以軍事行動(dòng)創(chuàng)造安全環(huán)境，成為與安全部門改革一樣的具體任務(wù)，這與穩(wěn)定行動(dòng)在阿富汗演變?yōu)榧兇獾陌踩袆?dòng)非常相似。同時(shí)，從時(shí)間線分析，聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)中的北約軍人及部隊(duì)，把他們在阿富汗的穩(wěn)定行動(dòng)后期的經(jīng)驗(yàn)，尤其是他們的反叛亂經(jīng)驗(yàn)帶到了聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)。例如，為了應(yīng)對情報(bào)能力不足問題，聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)仿照國際安全援助部隊(duì)的“特種部隊(duì)情報(bào)融合室”設(shè)立“全源信息融合分析部隊(duì)”，并主要由北約國家的情報(bào)單位提供人員、數(shù)據(jù)、裝備支持。這些反叛亂經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)情報(bào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，把聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)逐漸打造成為“聯(lián)合國維和行動(dòng)的試驗(yàn)田”③John Karlsrud,“From Liberal Peacebuilding to Stabilization and Counterterrorism,”International Peacekeeping,Vol.26,No.1,2019,pp.1-21.。這個(gè)“試驗(yàn)田”強(qiáng)調(diào)以強(qiáng)勢軍事行動(dòng)介入沖突，執(zhí)行保護(hù)平民等任務(wù)，極大突破了聯(lián)合國維和行動(dòng)“非武力”的基本原則，引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注和爭議。

聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)成立于2014年，在安理會(huì)2149 號決議中沒有直接的關(guān)于穩(wěn)定行動(dòng)明確內(nèi)容的授權(quán)，但該決議在對聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)提出的促進(jìn)性別平等的要求中，明確指出“在穩(wěn)定行動(dòng)、安全部門改革、解武復(fù)員和重返社會(huì)等任務(wù)中，（特派團(tuán)）需要確保女性充分、有效地參與各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面的活動(dòng)，女性被充分代表”④“解武復(fù)員”（Desarmament Demobilization and Reintegration,DDR）指“解除前戰(zhàn)斗人員武裝、恢復(fù)平民身份并幫助其重返社會(huì)”，是聯(lián)合國維和行動(dòng)中建設(shè)和平活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，簡稱“解武復(fù)員和重返社會(huì)”或“解武復(fù)員”。United Nations,United Nation Security Council Resolution 2149,2014,p.12.。另外，在安理會(huì)2217 號決議中，安理會(huì)“注意到……特派團(tuán)執(zhí)行其授權(quán)的初步工作進(jìn)展，以及組建班吉特遣部隊(duì)以確保首都的穩(wěn)定等工作進(jìn)展”①United Nations,United Nation Security Council Resolution 2217,2015,p.8.。從這兩個(gè)決議可以看出，聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)是安全部門改革、解武復(fù)員等任務(wù)的平行任務(wù)，主要是以軍事行動(dòng)消除特定區(qū)域的安全威脅，以促進(jìn)保護(hù)平民、安全部門改革等任務(wù)的實(shí)施。也就是說，在聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)和聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)，穩(wěn)定行動(dòng)基本上是單純的安全行動(dòng)。

根據(jù)以上分析，我們可以對四個(gè)聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)模式與美國和北約穩(wěn)定行動(dòng)模式進(jìn)行比較（見表2）。

表2 聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)模式及特征

基于上述對比，可以得出這樣的結(jié)論：穩(wěn)定行動(dòng)進(jìn)入聯(lián)合國維和行動(dòng)話語的路徑說明以美國為首的西方大國擁有極強(qiáng)的話語控制與操縱能力；四個(gè)聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)的穩(wěn)定行動(dòng)模式變化基本上是隨著美國和北約二十多年的穩(wěn)定行動(dòng)模式的演變而變化，體現(xiàn)了西方大國對聯(lián)合國維和行動(dòng)的深刻影響和利用。

關(guān)于聯(lián)合國和平行動(dòng)部對穩(wěn)定行動(dòng)的態(tài)度，可以從兩個(gè)方面分析其原因。一方面，穩(wěn)定行動(dòng)的模式不斷演變，美國和法國作為聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)的安理會(huì)決議執(zhí)筆方，通過不同的安理會(huì)決議調(diào)整穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)容和作用，利用聯(lián)合國維和行動(dòng)分擔(dān)其安全壓力。另一方面，西方大國的穩(wěn)定行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)以及對聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)關(guān)鍵軍事部門或崗位的控制，影響著穩(wěn)定行動(dòng)的具體實(shí)施，其他維和行動(dòng)出兵國只能被動(dòng)接受。①雖然無法查到確切的聯(lián)合國官方數(shù)據(jù)，但是根據(jù)作者的訪談，聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)、聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)、聯(lián)非穩(wěn)定團(tuán)軍事部門的關(guān)鍵崗位像參謀長、作戰(zhàn)處處長、計(jì)劃處處長等職務(wù)多由美國、法國、英國等北約國家軍人擔(dān)任。例如，聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)自2010年成立以來、聯(lián)馬穩(wěn)定團(tuán)自2013年成立以來長期由法國人擔(dān)任參謀長，而作戰(zhàn)處、計(jì)劃處等部門的重要領(lǐng)導(dǎo)崗位也多由北約國家軍人擔(dān)任。由于這兩方面的原因，和平行動(dòng)部難以界定穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)涵或者制定相關(guān)指導(dǎo)政策。另外，和平行動(dòng)部有可能有意保持概念模糊，以便執(zhí)筆方能夠在不同的安理會(huì)決議中靈活地對穩(wěn)定行動(dòng)的內(nèi)涵進(jìn)行較寬泛的界定以達(dá)到相應(yīng)的目的。因此，和平行動(dòng)部是否可以界定以及如何界定穩(wěn)定行動(dòng)或制定相關(guān)指導(dǎo)政策不是一個(gè)純粹的技術(shù)問題，而是一個(gè)涉及以美國為代表的西方國家安全利益和維和行動(dòng)話語控制權(quán)的政治問題。②關(guān)于聯(lián)合國和平行動(dòng)部的態(tài)度和行為，還有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象，即主管維和行動(dòng)的副秘書長長期由法國人擔(dān)任。

結(jié)束語

雖然聯(lián)海穩(wěn)定團(tuán)幫助海地實(shí)現(xiàn)了脆弱的和平，但是這種通過對海地政權(quán)改造而來的和平更多是為以美國為代表的西方國家安全利益服務(wù)的，是西方大國利用聯(lián)合國維和行動(dòng)消除“他者”的安全威脅的方式之一。從全球安全治理的角度看，在以美國為代表的西方國家的控制和影響下，穩(wěn)定行動(dòng)在聯(lián)合國維和行動(dòng)的框架內(nèi)只是形式上的共同治理，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有在行動(dòng)內(nèi)容上形成共商、共建，也沒有真正形成治理成果的共享。聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)在形式上由東道國、出資國、出兵國以共同建設(shè)的方式進(jìn)行安全治理，但是建設(shè)和平的內(nèi)容卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成各方共同商量、共同建設(shè)的局面，也沒有形成真實(shí)的和平共享。這正是聯(lián)合國穩(wěn)定特派團(tuán)的利益攸關(guān)方分歧重重、特派團(tuán)步履維艱的根本原因所在。

人類是不可分割的安全共同體，中國作為聯(lián)合國創(chuàng)始會(huì)員國、安理會(huì)常任理事國、維和行動(dòng)的關(guān)鍵力量，對聯(lián)合國維和行動(dòng)的發(fā)展和改革負(fù)有重要的道義責(zé)任。我們倡導(dǎo)國際社會(huì)堅(jiān)持維護(hù)聯(lián)合國的權(quán)威性和有效性，在聯(lián)合國維和行動(dòng)中堅(jiān)持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，反對人為地將國家分為“自我”和“他者”，反對通過把“他者”“安全化”而追求“自我”的絕對安全，主張以共商、共建、共享的全球治理觀動(dòng)員全球資源，應(yīng)對全球挑戰(zhàn)，把聯(lián)合國維和行動(dòng)建設(shè)成有效維護(hù)世界和平的多邊安全治理機(jī)制，在維和行動(dòng)中尊重并維護(hù)沖突后國家本土的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生態(tài)，維護(hù)以人為中心的和平，促進(jìn)以人為本的發(fā)展，攜手推動(dòng)構(gòu)建人類安全共同體。