堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)涵與評價體系框架構(gòu)建

王 荊，岳瑜素，岳曉娟，陳 恬，汪自力

（1.黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003；2.水利部堤防安全與病害防治工程技術(shù)研究中心，河南 鄭州 450003；3.黃河水利出版社有限責(zé)任公司，河南 鄭州 450003）

1 引 言

新中國成立以來，我國堤防工程建設(shè)取得了豐碩成果，據(jù)《2020中國水利統(tǒng)計年鑒》，全國已建成5級以上堤防工程32.8萬km，保護(hù)耕地4 200萬hm2，保護(hù)人口6.5億人［1］。堤防工程作為防洪減災(zāi)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，為國民經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定提供了重要保障。但是，我國堤防工程類型繁雜、地域分布極不均勻，社會公益性強(qiáng)，各地運(yùn)行條件存在較大差異，堤身堤基隱患分布隨機(jī)性強(qiáng)，運(yùn)行管理水平參差不齊，整體管理基礎(chǔ)薄弱、管理方式粗放、管理經(jīng)費(fèi)不足［2－3］，工程效益的發(fā)揮得不到有效保障，已成為制約水利行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“短板”。

近年來，為響應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的時代主題，踐行新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施路徑，健全堤防運(yùn)行管理制度，確保工程安全，有效改變粗放的管理模式，中華人民共和國水利部（以下簡稱水利部）提出逐步推進(jìn)堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理。目前，堤防工程的標(biāo)準(zhǔn)化管理仍在探索階段，黃河水利委員會最早啟動標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)，目前已達(dá)標(biāo)1 371 km，提出了“三冊一表一臺賬”的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，形成了抵御黃河洪水的安全保障線［4－5］；浙江省政府辦公廳印發(fā)了關(guān)于全面推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的意見，堅持政府主導(dǎo)、社會參與的理念［6－7］；江蘇省推行堤防工程精細(xì)化管理，建立起涵蓋基本情況、管理任務(wù)、管理標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)指導(dǎo)書、管理制度、考核辦法等內(nèi)容的管理體系［8－9］；江西省以理清管理事項(xiàng)、明確管理目標(biāo)、規(guī)范管理程序、科學(xué)定崗定員、建立激勵機(jī)制、嚴(yán)格考核評價“六步法”為指導(dǎo)，推行“讓標(biāo)準(zhǔn)成為習(xí)慣，使習(xí)慣符合標(biāo)準(zhǔn)”的堤防標(biāo)準(zhǔn)化管理理念［10－11］。試點(diǎn)地區(qū)先行先試積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但是各地堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的實(shí)踐集中于某一地區(qū)、某一階段，具有明顯的地域局限性，全國性、完善的堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理理論體系尚未形成。

筆者按照歸納總結(jié)、探索創(chuàng)新、放眼全國的整體理念，闡述堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)涵，以四元結(jié)構(gòu)理論剖析堤防工程運(yùn)行管理全周期工作要素，基于層次分析法，以工程安全為底線、以提升能力為目標(biāo)初步構(gòu)建堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價體系，為新時期堤防工程運(yùn)行管理高質(zhì)量發(fā)展提供科學(xué)合理的理論依據(jù)和切實(shí)可行的對策建議。

2 堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)涵

2.1 標(biāo)準(zhǔn)化管理

標(biāo)準(zhǔn)，就是以維持特定工作范疇秩序?yàn)槟繕?biāo)，通過各個方面的科學(xué)技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，針對具體對象制定出各方認(rèn)同并可長期遵循、反復(fù)利用的準(zhǔn)則和依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)化，是為了維護(hù)特定范圍內(nèi)規(guī)則秩序，制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)并且不斷修訂完善標(biāo)準(zhǔn)的過程。標(biāo)準(zhǔn)化管理，是為實(shí)現(xiàn)規(guī)范并不斷優(yōu)化一項(xiàng)具體工作任務(wù)，提升工作能力和服務(wù)質(zhì)量，對制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和完善標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行全過程監(jiān)管，并形成一套系統(tǒng)的、完整的工作體系［12］。

標(biāo)準(zhǔn)化管理是一個行業(yè)針對一項(xiàng)長期性工作提高績效的重要抓手之一，一些國家甚至將標(biāo)準(zhǔn)化管理提升到國家戰(zhàn)略高度［13］。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，提出標(biāo)準(zhǔn)化工作是推進(jìn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，其在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著引領(lǐng)性作用。

2.2 堤防工程管理

堤防工程是一個廣義的概念，包括堤防本身以及堤岸防護(hù)工程、穿堤建筑物、生物防護(hù)工程、相關(guān)管理設(shè)施等。堤防斷面一般呈梯形，斷面尺寸應(yīng)達(dá)到設(shè)計或驗(yàn)收要求，堤頂、堤肩完整平順，堤坡無明顯裂縫、凹陷，草皮整齊，無高稈雜草，排水設(shè)施齊全，排水暢通。堤防道路應(yīng)完整、平坦，滿足防汛搶險通車要求，堤岸防護(hù)工程應(yīng)無明顯缺損、坍塌、松動，穿堤建筑物堤段應(yīng)無明顯沉降、裂縫、空隙。

根據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》等法規(guī)及行業(yè)政策要求，已建成運(yùn)行的堤防工程需要按規(guī)定開展網(wǎng)絡(luò)信息登記，排查險工險段并落實(shí)度汛措施和應(yīng)急處置方案。汛前汛期需準(zhǔn)備物資、巡查值守，出現(xiàn)險情組織應(yīng)急搶險，對于尚存隱患的險工險段及時排查治理，按要求劃定工程管理與保護(hù)范圍，對涉河建設(shè)項(xiàng)目與活動加強(qiáng)監(jiān)管，河道行洪受阻及時采取措施，做好隱患排查、安全生產(chǎn)等工作。

《堤防工程管理設(shè)計規(guī)范》《堤防工程養(yǎng)護(hù)修理規(guī)程》等規(guī)范規(guī)程中，要求堤防工程管理單位按規(guī)定開展經(jīng)常檢查、定期檢查和特別檢查工作，記錄規(guī)范，處理及時。按規(guī)定開展維修養(yǎng)護(hù)，制訂計劃，實(shí)施規(guī)范，記錄完整。對重要堤段、重點(diǎn)部位按規(guī)定開展河勢觀測與安全監(jiān)測，在害堤動物活動區(qū)有效開展防治措施，有供排水需求的堤段做好調(diào)度工作，應(yīng)用信息化平臺加強(qiáng)管理信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)工程信息、檢查監(jiān)測、應(yīng)急處置等動態(tài)管理。

《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》《加快推進(jìn)新時代水利現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見》等文件中提出，工程管理單位應(yīng)建立管理科學(xué)、經(jīng)營規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，建立市場化、專業(yè)化和社會化的維修養(yǎng)護(hù)體系，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，合理設(shè)置人員崗位。運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)及時到位，人員工資足額兌現(xiàn)，滿足工程管護(hù)需要，財務(wù)管理規(guī)范。

按照水利部《關(guān)于大力推進(jìn)智慧水利建設(shè)的指導(dǎo)意見》《智慧水利建設(shè)頂層設(shè)計》《“十四五”智慧水利建設(shè)規(guī)劃》等文件部署，應(yīng)基于已有相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)，建立工程信息管理平臺，實(shí)現(xiàn)信息融合共享、互聯(lián)互通。工程設(shè)施全面智能化改造，針對大江大河1級堤防及險工險段所在2級以上堤防，實(shí)現(xiàn)穿堤建筑物視頻監(jiān)測、險工險段滲流滲壓監(jiān)測及視頻監(jiān)測，全面提升安全運(yùn)行和預(yù)警預(yù)報水平。

2.3 堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)涵

堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，就是以保障堤防工程安全運(yùn)行為底線，以提升工程管理水平高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，結(jié)合堤防工程管理實(shí)際，加強(qiáng)頂層設(shè)計，針對堤防工程實(shí)體安全、行業(yè)法規(guī)要求、日常管護(hù)業(yè)務(wù)、機(jī)制體制保障等各項(xiàng)管理工作，制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，通過各級部門協(xié)調(diào)實(shí)施，規(guī)范運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)，以管理保障和信息化建設(shè)為手段，指導(dǎo)并監(jiān)管具體堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，明確績效評價辦法和獎懲機(jī)制，形成一套系統(tǒng)、完整的堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，促進(jìn)堤防工程綜合功能拓展和效益發(fā)揮。

3 堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價體系構(gòu)建

3.1 評價原則

堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價體系要堅持問題導(dǎo)向、安全底線、合法合規(guī)、系統(tǒng)科學(xué)、持續(xù)改進(jìn)五大原則，五位一體、協(xié)同推進(jìn)。

問題導(dǎo)向是前提，我國堤防工程管理基礎(chǔ)整體薄弱，部分險工險段尚未實(shí)施達(dá)標(biāo)加固，工程運(yùn)行管理手段落后，找準(zhǔn)問題所在才能“對癥下藥”；安全底線是根本，加強(qiáng)堤防工程建設(shè)、提高運(yùn)行管理水平、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理各項(xiàng)工作的初衷就是守住安全底線，保證工程安全才能保證人民群眾生命財產(chǎn)安全；合法合規(guī)是基礎(chǔ)，堤防工程現(xiàn)行行業(yè)法規(guī)和規(guī)程規(guī)范是標(biāo)準(zhǔn)化管理的制度基礎(chǔ)，制定各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)時要牢牢遵循法規(guī)政策要求；系統(tǒng)科學(xué)是核心，全行業(yè)堤防工程評價體系覆蓋范圍廣，涉及各地、各類堤防工程，運(yùn)行條件復(fù)雜，管理要素多樣，系統(tǒng)科學(xué)是全面推行評價體系的核心；持續(xù)改進(jìn)是保障，從辯證法的角度看，任何事物都是持續(xù)變化動態(tài)發(fā)展的，評價體系要根據(jù)國家形勢、行業(yè)規(guī)劃、工程任務(wù)等因素的發(fā)展變化持續(xù)改進(jìn)、長效推進(jìn)。

3.2 評價要素

堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理對象既包括堤防工程本身，也包括工程管理單位的管理行為。因此，評價要素一方面要體現(xiàn)工程實(shí)體運(yùn)行情況，另一方面體現(xiàn)管理主體各項(xiàng)管理行為的規(guī)范程度。以保障工程安全為底線，實(shí)現(xiàn)工程狀況良好、運(yùn)行正常，需要工程管理單位做到安全管理全面到位、運(yùn)行管護(hù)有序規(guī)范、管理保障及時有力和信息化建設(shè)功能完善，據(jù)此建立以安全管理、運(yùn)行管護(hù)、管理保障、信息化建設(shè)4個管理行為維度和1個工程狀況維度組成的五元結(jié)構(gòu)模型，如圖1所示。確保工程狀況良好、實(shí)體安全是首要任務(wù)，也是最終目標(biāo)，加強(qiáng)安全管理是重點(diǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)范運(yùn)行管護(hù)是主要途徑，落實(shí)管理保障是根本保證，提升信息化建設(shè)是重要手段，五元結(jié)構(gòu)彼此依存、交叉又相互制約，只有當(dāng)每個元素都達(dá)標(biāo)時才能保證結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

圖1 堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理五元結(jié)構(gòu)模型

3.3 評價指標(biāo)

開展評價的關(guān)鍵在于選取科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，即將抽象的評價對象按其結(jié)構(gòu)分布、管理要求、業(yè)務(wù)類型、保障要素等屬性進(jìn)行分解，形成可操作的具體指標(biāo)，并賦予相應(yīng)權(quán)重?；诘谭拦こ虡?biāo)準(zhǔn)化管理評價要素的五元結(jié)構(gòu)，采用層次分析法，將評價指標(biāo)構(gòu)成要素分為工程狀況、安全管理、運(yùn)行管護(hù)、管理保障和信息化建設(shè)5個一級評價指標(biāo)。根據(jù)工程實(shí)體部位及建筑物組成、法律法規(guī)要求的安全管理項(xiàng)目、規(guī)程規(guī)范明確的運(yùn)行管護(hù)行為、執(zhí)行政策所需的相關(guān)保障措施、高質(zhì)量發(fā)展提出的信息化建設(shè)內(nèi)容，將5個一級評價指標(biāo)細(xì)分為34個二級評價指標(biāo)，如圖2所示。

圖2 堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價指標(biāo)體系

3.4 評價方法

由于評價指標(biāo)數(shù)量較多，分類較細(xì)，因此評價時采用千分制評分法。為體現(xiàn)工程的綜合管理水平，防止工程存在明顯薄弱環(huán)節(jié)，一級評價指標(biāo)中的工程狀況、安全管理、運(yùn)行管護(hù)、管理保障4項(xiàng)的單項(xiàng)總分不得低于其滿分的85%。因此，堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價是通過設(shè)置千分制總分?jǐn)?shù)線和一級評價指標(biāo)分?jǐn)?shù)線，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理的綜合評價。

評價體系的核心是評價指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置，堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價指標(biāo)體系的權(quán)重研究采用科學(xué)實(shí)用的德爾菲法。項(xiàng)目組多次組織業(yè)內(nèi)專家就評價指標(biāo)的權(quán)重分配進(jìn)行研討，建立了德爾菲法模型。經(jīng)過權(quán)重研究，賦予安全管理340分、占比最高，工程狀況240分、占比次之，體現(xiàn)了安全管理底線，突顯了工程實(shí)體的重要性。二級評價指標(biāo)平均分值29.4分，最高分50分，最低分15分，標(biāo)準(zhǔn)差為11.6，變異系數(shù)為37.6%。整體看，評價指標(biāo)的選取與分值分配（見表1）較為合理，堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價指標(biāo)體系具有科學(xué)性和可操作性。

表1 堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價指標(biāo)的選取及分值分配

續(xù)表1

4 建議與展望

今后一段時間，高質(zhì)量發(fā)展成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題，水利部將新階段水利工作的主題定為推動高質(zhì)量發(fā)展，明確了新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和實(shí)施路徑，提出健全水利工程安全保護(hù)制度的要求，確保水利工程運(yùn)行安全。對于堤防工程，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，科學(xué)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理評價，有效改變粗放的管理模式，是保障堤防工程安全的必然要求，在防洪功能基礎(chǔ)上兼顧交通、生態(tài)、環(huán)保、景觀等功能的擴(kuò)展與提升，對推動新階段堤防工程運(yùn)行管理高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

建議做好頂層設(shè)計，細(xì)化堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理相關(guān)要求，在“十四五”期間，通過全面推進(jìn)堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，切實(shí)提高堤防工程運(yùn)行管理水平，牢牢守住工程安全底線，及時消除重大安全隱患，力爭3級以上堤防全面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。