2022：“一國兩制”的發(fā)展?fàn)顩r與前景

文|田飛龍

2022 年港澳“一國兩制”發(fā)展，我們可以從國家定位、民主法治、經(jīng)濟(jì)民生、融合發(fā)展、港澳新篇章等層面加以簡要回顧與分析。

2022年是“一國兩制”發(fā)展的關(guān)鍵時刻，是香港回歸祖國25周年，是“九二共識”提出30周年，也是橫琴粵澳深度合作區(qū)探索發(fā)展的重要年份?！耙粐鴥芍啤笔菄医鉀Q港澳臺和平統(tǒng)一與現(xiàn)代化發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策和憲制安排。中共二十大報(bào)告提出，“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創(chuàng)舉，是港澳回歸以來保持繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排，要長期堅(jiān)持?！伴L期堅(jiān)持”是中央對“一國兩制”內(nèi)在國家理性和制度效能的權(quán)威確認(rèn)，也是對港澳實(shí)踐“一國兩制”具體成效與全球化作用的高度肯定。

關(guān)于2022年港澳“一國兩制”發(fā)展，我們可以從國家定位、民主法治、經(jīng)濟(jì)民生、融合發(fā)展、港澳新篇章等層面加以簡要回顧與分析。我們認(rèn)為，“一國兩制”是國之大計(jì)，不因世界體系波動和斗爭性上升而改變，不因本土分離勢力和外部干預(yù)勢力破壞而改變，不因國家主體戰(zhàn)略調(diào)整與法治體系建設(shè)而改變，而是因應(yīng)新時代國家治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局進(jìn)行固本擴(kuò)容式的豐富發(fā)展。國家在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和“十四五規(guī)劃”中提出的港澳發(fā)展定位與目標(biāo)，就是國家對港澳地位與角色的新的、系統(tǒng)化的理解和塑造。“長期堅(jiān)持”而不止是“五十年”，是對“一國兩制”生命周期及其活力的前所未有的肯定與期待，是“一國兩制”新篇章的正式啟航。

2022 年1月3日，香港特區(qū)第七屆立法會議員宣誓儀式在立法會綜合大樓會議廳進(jìn)行。圖為議員進(jìn)行宣誓

“一國兩制”國家定位的再清晰化

“一國兩制”按其原初設(shè)計(jì)是“五十年不變”，其規(guī)范內(nèi)涵在于：其一，“一國兩制”是一個實(shí)驗(yàn)性的新事物，到底行不行，需要實(shí)踐檢驗(yàn)，五十年是一個合理期限，可以留下足夠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)作出研判和決定；其二，“一國兩制”處理的是資本主義與社會主義在同一主權(quán)秩序內(nèi)的共存競爭問題，五十年是一個合理評估周期；其三，中國現(xiàn)代化需要一個合理發(fā)展期，中國將在五十年內(nèi)完成基本的現(xiàn)代化。

對港澳社會而言，1997年/1999年回歸時刻對“五十年”是遙遠(yuǎn)的想象，但到了2022年則屬于迫切的命題。香港社會甚至在2014年“占中”運(yùn)動中就提出了“二次前途”問題，其背后正是對“五十年”之后到底怎么辦的深刻憂慮。從國際社會而言，外資的穩(wěn)定性預(yù)期也與“一國兩制”的連續(xù)性有關(guān)，否則中國香港和新加坡的競爭就會暴露出劣勢與短板。2022年是香港回歸祖國25周年，全香港最關(guān)心的問題就是中央如何定調(diào)“五十年”問題，為香港未來發(fā)展提供新愿景。

中央的回應(yīng)是充滿智慧和誠意的：其一，2022年全國兩會期間，國務(wù)院港澳辦主任夏寶龍?zhí)岢?，“五十年不變”是一個哲學(xué)問題，而不是數(shù)學(xué)問題，為“五十年”之后的制度延續(xù)性提供了解釋空間；其二，最高層的一錘定音，即習(xí)近平主席在香港回歸祖國25周年大會上提出“一國兩制”長期堅(jiān)持，這是“長期堅(jiān)持論”首次由最高領(lǐng)導(dǎo)人宣布，意義重大；其三，中共二十大報(bào)告再次確認(rèn)“一國兩制”長期堅(jiān)持?！伴L期堅(jiān)持論”是國家關(guān)于“一國兩制”的全新定位，反映了國家對“一國兩制”國家理性、實(shí)踐規(guī)律及生命周期的延續(xù)和自信，對港澳社會和全球資本是重大的利好信號。

民主法治體系的結(jié)構(gòu)鞏固

2022年是香港“一國兩制”制度體系建設(shè)的“沉淀”之年。香港國安法繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施，但遭遇來自不同層面的阻力和挑戰(zhàn)，新選制以“愛國者治港”為根本原則，在2022年完成了全部選舉環(huán)節(jié)，新立法會宣誓就職，新特首順利選舉產(chǎn)生。香港管治進(jìn)入新時代，但忠誠與賢能疊加的新管治體系仍需培育引導(dǎo)。

2022年12月7日，香港大公文匯傳媒集團(tuán)、中國和平統(tǒng)一促進(jìn)會香港總會在香港會議展覽中心聯(lián)合舉辦的“九二共識”30周年圖片展開幕，大批市民及學(xué)生到場觀看圖片展

香港國安法是“一國兩制”制度體系的最關(guān)鍵增量，是中央全面管治權(quán)與香港高度自治權(quán)相統(tǒng)一的典范立法。這部法律有諸多的制度創(chuàng)新，包括設(shè)立駐港國安公署、設(shè)立指定法官、設(shè)立新的保釋規(guī)則和陪審團(tuán)規(guī)則等。這些新規(guī)則對香港法治與司法獨(dú)立的固有傳統(tǒng)帶來一定的沖擊和適應(yīng)難題。香港法官對于理解和運(yùn)用國安法存在知識背景差異、裁判取向差異和基本價(jià)值觀差異等諸多不相適應(yīng)的問題。

這些問題在“黎智英案”相關(guān)的程序裁決中頻繁出現(xiàn)，如保釋裁決、辯護(hù)權(quán)裁決，前者通過香港終審法院的糾錯機(jī)制予以改正，澄清并遵從香港國安法的保釋條款的原意，但后者因香港國安法未作明確規(guī)定而未能在香港終審法院得到糾正，引發(fā)釋法動議。程序裁決的爭議反映出香港國安法與香港普通法的法理磨合仍需時日，而香港法院對立法原意的理解和適用還不夠自覺和熟練。香港法治在國安案件之外大體保持專業(yè)裁判水準(zhǔn)，國際認(rèn)可度得以維持。特區(qū)政府在法治建設(shè)方面也在吸取教訓(xùn)，及時改進(jìn)，比如防疫法規(guī)“免針紙案復(fù)核案”政府?dāng)≡V，源于有關(guān)法律授權(quán)不明確，政府接受判決并事后啟動修例彌補(bǔ)缺陷。國際調(diào)解院落戶香港，是香港法治地位提升和法律服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要契機(jī)。

在民主政治層面，2022年是新選制落地之年。2022年初，新當(dāng)選的90名立法會議員宣誓就職，承擔(dān)起“愛國者治港”條件下立法會的新使命。對新一屆立法會而言，“惡意拉布”已成過去時，但如何確立新的代議民主規(guī)范，如何行使好監(jiān)督政府的職能，如何避免成為簡單擁護(hù)政府的“橡皮圖章”，這些問題并不容易解決。愛國者監(jiān)督愛國者，當(dāng)然不再是為反對而反對，但如何做到監(jiān)督的專業(yè)化、政策化及符合基本法規(guī)范，仍是對新一屆立法會的整體挑戰(zhàn)，也是新選制實(shí)現(xiàn)軟著陸與人心認(rèn)同的關(guān)鍵所在。新特首選舉在2022年5月9日完成，李家超當(dāng)選。特首是香港基本法確立的行政主導(dǎo)體制的關(guān)鍵元素，是香港管治與發(fā)展的關(guān)鍵責(zé)任人。新特首提出“以結(jié)果為目標(biāo)”的管治哲學(xué)，是對特區(qū)政府既往消極管治路線的糾偏，是直面香港社會深層次矛盾問題及融入國家發(fā)展大局戰(zhàn)略問題的新管治觀與施政倫理。整體上，“愛國者治港”要求的是賢能愛國者承擔(dān)治理責(zé)任，其中忠誠是底線要求，賢能是理想要求，這表明香港特區(qū)管治體系從制度預(yù)期到施政現(xiàn)實(shí)仍有很長的路要走。

香港民主法治體系的相應(yīng)變化對澳門制度也有影響：其一，在國安法治層面，澳門在中央批復(fù)設(shè)立國安顧問和技術(shù)顧問的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出修改澳門本地23條立法，以完善國安法律體系；其二，在選舉安全層面，澳門修訂有關(guān)選舉法加強(qiáng)了對候選人的資格審查，確保愛國者治澳。港澳在民主法治體系上根據(jù)中央決策進(jìn)行各自完善，有助于“一國兩制”制度體系的豐富發(fā)展及制度經(jīng)驗(yàn)的有效累積和分享。

經(jīng)濟(jì)民生與融合發(fā)展的進(jìn)展

經(jīng)濟(jì)民生是香港社會固有痛點(diǎn)，是回歸以來香港管治體系的政策欠賬，也是香港社會深層次矛盾所在。香港是國際化大都市，但香港的城市繁榮與貧富分化、青年人受壓抑、住房無法保障等社會問題并存，香港的官商利益勾結(jié)與決策執(zhí)行效率偏低又進(jìn)一步放大了固有矛盾，導(dǎo)致社會沖突由經(jīng)濟(jì)民生向政治領(lǐng)域蔓延。香港過去十年的社會運(yùn)動與經(jīng)濟(jì)民生的痼疾有關(guān)。中央深刻理解經(jīng)濟(jì)民生的根本重要性，習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話和中共二十大報(bào)告中均有關(guān)于經(jīng)濟(jì)民生的清晰判斷和指示。在“七一”香港講話中，習(xí)近平主席提出了“四點(diǎn)希望”，即著力提高治理水平，不斷增強(qiáng)發(fā)展動能，切實(shí)排解民生憂難，共同維護(hù)和諧穩(wěn)定，同時對青年人的成長和支持提出特別期望，這些都是關(guān)乎民生與社會正義的關(guān)鍵點(diǎn)。

2021年10月5日，香港，與深圳高樓大廈形成鮮明對比的香港新界北，未來這里將建成北部都會區(qū)

李家超特首在2022年首份施政報(bào)告中對經(jīng)濟(jì)民生議題非常重視：其一，對標(biāo)“十四五”規(guī)劃的“八大中心”目標(biāo)和習(xí)近平主席“四點(diǎn)希望”進(jìn)行分解并提出政府行動計(jì)劃；其二，延續(xù)“北部都會區(qū)”規(guī)劃，推進(jìn)融合發(fā)展；其三，提出民生保障計(jì)劃具體目標(biāo)，訂立KPI（關(guān)鍵績效指標(biāo)）考核機(jī)制；其四，重申有為政府理念與施政倫理。

在大灣區(qū)融合發(fā)展層面，中央于2022年6月推出了“南沙方案”作為第三個發(fā)展引擎，連同2021年推出的“橫琴方案”“前海方案”，構(gòu)成大灣區(qū)融合發(fā)展的“三駕馬車”。香港在大灣區(qū)融合發(fā)展中具有顯著特色，其先進(jìn)服務(wù)業(yè)可作為引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)，而創(chuàng)新科技合作潛力與空間也非常巨大。多所香港高校已陸續(xù)進(jìn)駐大灣區(qū)內(nèi)地城市開辦分校，培養(yǎng)尖端科技人才，開展前沿科技合作。澳門在橫琴粵澳深度合作區(qū)框架內(nèi)獲得重大發(fā)展機(jī)遇與便利，其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展、澳門特色“一國兩制”制度創(chuàng)新及澳門國際地位與優(yōu)勢的進(jìn)一步發(fā)揮，呈現(xiàn)出越來越明朗的趨勢和路徑。

當(dāng)然，客觀而言，新冠疫情流行三年，港澳與內(nèi)地通關(guān)及融合發(fā)展均受到較大影響。在疫情日益受控的條件下，內(nèi)地與香港有序?qū)崿F(xiàn)全面通關(guān)，有關(guān)規(guī)劃和政策項(xiàng)目如何順利推進(jìn)及取得可觀成效，成為大灣區(qū)融合發(fā)展的聚焦目標(biāo)。

“一國兩制”新篇章與港澳未來角色

中共二十大標(biāo)志著中國進(jìn)入民族復(fù)興與人類命運(yùn)共同體建構(gòu)的嶄新階段，“中國式現(xiàn)代化”成為團(tuán)結(jié)凝聚全體中國人的思想名片。“一國兩制”已經(jīng)并將繼續(xù)對“中國式現(xiàn)代化”作出獨(dú)特貢獻(xiàn)。中央給足了港澳發(fā)展的制度與政策空間，承擔(dān)了保障港澳繁榮穩(wěn)定的國家安全與管治權(quán)安全的制度責(zé)任，并在國家主體戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展中賦予港澳優(yōu)先參與者角色，期待港澳書寫“一國兩制”新篇章。

港澳未來角色需要恰當(dāng)定位和塑造：其一，堅(jiān)持“一國兩制”定位，港澳作為聯(lián)系祖國內(nèi)地與世界市場的獨(dú)特橋梁紐帶繼續(xù)發(fā)揮作用；其二，融合發(fā)展與全球化發(fā)展相結(jié)合，港澳更緊密與國家互動，也更緊密與世界互動，深化全球化內(nèi)涵，激活發(fā)展動能；其三，良政善治體系的規(guī)范建構(gòu)，即統(tǒng)籌安全與發(fā)展，完善“一國兩制”制度體系，準(zhǔn)確落實(shí)“愛國者治港”“愛國者治澳”，提升特區(qū)政府賢能管治水平與為民服務(wù)的責(zé)任感，著力破解社會深層次矛盾問題，促進(jìn)社會正義的實(shí)現(xiàn)；其四，在涉外斗爭與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方面，充分認(rèn)識到美西方“長臂管轄”與非法制裁的危害性與現(xiàn)實(shí)性，依靠國家并健全自身反制性的法律基礎(chǔ)，善用國際法維權(quán)武器，維護(hù)港澳國際地位與合法權(quán)益。

總之，2022年的港澳社會與國家共同經(jīng)歷疫情肆虐與國際格局風(fēng)云變幻，保持了基本的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會有序發(fā)展，但也面臨民主法治、經(jīng)濟(jì)民生、融合發(fā)展、涉外關(guān)系等多個層面累積問題的困擾和挑戰(zhàn)。中央宣布“一國兩制”長期堅(jiān)持，并在制度政策上給予港澳大力支持，這就為港澳“一國兩制”制度體系豐富發(fā)展及國際地位與角色的鞏固準(zhǔn)備了優(yōu)良基礎(chǔ)。我們確信，在“一國兩制”的保障下，港澳一定能夠在民族復(fù)興過程中更好發(fā)揮作用，一定能夠激發(fā)并塑造更完整和更有競爭力的制度體系和產(chǎn)業(yè)體系，書寫“一國兩制”的華麗新篇章。