美國《通脹削減法案》緣何激怒歐洲

馬偉

2022年12月1日，法國總統(tǒng)馬克龍訪美期間，與夫人共同出席拜登總統(tǒng)夫婦在白宮所設國宴。

2022年12月初，法國總統(tǒng)馬克龍對美國進行了為期三天的國事訪問。訪問期間，馬克龍重申了對美國《通脹削減法案》的不滿。近期，西班牙、意大利等多個國家也都要求歐盟委員會對該法案做出回應，歐洲議會國際貿(mào)易委員會主席朗格還呼吁歐盟向世貿(mào)組織提起申訴?？梢哉f，《通脹削減法案》激怒了歐洲多國。

歧視性補貼政策損害歐洲利益

2022年8月，美國總統(tǒng)拜登簽署《通脹削減法案》。法案的主要目的是“減少赤字，降低通脹”，涉及能源安全和氣候變化、醫(yī)療健康、稅制改革等多個議題。然而，法案私貨滿滿，名不副實，在控制通脹方面作用有限，主要支出項目都集中于能源和氣候變化方面。根據(jù)美國國會研究局的估計，法案將在未來數(shù)年投入3670億美元，用于氣候變化和清潔能源領域，目標是到2030年將美國的碳排放量在2005年基礎上減少42%。歐洲一直在推動美國加入全球碳減排行列，法案在應對氣候變化的目標上同歐洲顯然一致。

法案的歧視性補貼條款是引發(fā)歐洲不滿的主要原因。3670億美元的支出主要用于對于清潔能源的生產(chǎn)制造、投資和家庭消費補貼以及稅收抵免，另外還包含對美國消費者購買新能源汽車的巨額補貼。具體來看，購買一輛全新電動汽車將獲得7500美元的稅收抵免補貼，購買舊電動汽車可獲4000美元稅收抵免補貼。但是，補貼是歧視性的，必須滿足三個條件：一是整車必須在美國、加拿大、墨西哥這“北美三國”進行組裝；二是用于電池的關鍵原材料中至少有40%來自美國或與美國簽有自由貿(mào)易協(xié)定的國家，到2026年這一門檻將增加至80%；三是至少50%的電池組件是在“北美三國”制造或組裝，該門檻到2029年將提高到100%。

這樣歧視性補貼條款具有明顯的貿(mào)易保護主義色彩，是在加碼“美國制造”。拜登解釋說，法案主要目的不是損害歐洲生產(chǎn)商，而是加速美國經(jīng)濟向低碳轉型，并擺脫清潔能源供應鏈對中國的依賴。中國是全球新能源汽車生產(chǎn)的領導者，生產(chǎn)了全球超過70%的電動汽車電池，并掌握著生產(chǎn)電池所需的關鍵原材料。但歐洲同樣是電動汽車的重要產(chǎn)地，整車產(chǎn)量占全球四分之一以上，全流程供應鏈占全球20%。因此，法案也將向美國出口電動汽車或電池的歐洲公司置于不利地位，它們同樣被排除在稅收抵免之外。

歐洲面臨著綠色產(chǎn)業(yè)外遷和“去工業(yè)化”的風險。由于美國的巨額補貼，歐洲的工業(yè)巨頭特別是汽車巨頭，開始考慮在美國投資設廠。瑞典電池開發(fā)制造商Northvolt在大眾和寶馬公司的支持下正尋求在美國擴大生產(chǎn)，西班牙跨國電氣公司伊比德羅拉（Iberdrola）、法國科技巨頭賽峰集團（Safran）等歐洲企業(yè)同樣正在提高對美國的投資比例。除了《通脹削減法案》的沖擊，歐洲工業(yè)還面臨能源價格高企的窘境，這進一步增加了歐洲對美國的不滿。烏克蘭危機之后，歐洲跟隨美國共同對俄羅斯進行了全方位的制裁。作為反擊，俄羅斯限制了對歐洲的天然氣供應，使得歐洲的能源價格大幅攀升。即便最近價格有所回落，歐洲天然氣價格仍比美國高約五倍，美國在2022年還以極高的價格大幅增加了對歐洲的天然氣出口。短期來看，歐洲面臨著綠色產(chǎn)業(yè)轉移到美國以逃離歐洲高能源成本和低補貼的直接風險。如果無法針對法案做出適當調(diào)整，歐洲工業(yè)的長期競爭力也可能受到實質(zhì)損傷，面臨著“去工業(yè)化”的風險。

歐洲缺乏有效應對手段

歐洲一直在尋求對于歧視性補貼條款的豁免權，但美國并不打算做出實質(zhì)性改變。早在2022年10月，歐盟和美國就在美歐貿(mào)易和技術委員會（TTC）框架下成立了一個專門工作組，討論歐盟對通脹削減法案的的九項保留意見，但至今并未取得實質(zhì)性進展。在馬克龍訪美期間，拜登表示法案已經(jīng)對與美國有自由貿(mào)易協(xié)定的國家進行了豁免，應該更廣泛地擴展到“盟友”。拜登承諾嘗試對法案進行調(diào)整，以阻止其歧視歐洲公司。法案由美國財政部負責具體實施。盡管財政部在制定具體補貼細則時有一定的自由裁量權，但如果尋求將歐盟視為自由貿(mào)易伙伴，將會引發(fā)嚴重的法律沖突。而如果想要對立法進行修改，則需要得到國會的進一步批準。法案現(xiàn)有的歧視性補貼條款正是國會兩黨妥協(xié)的結果，再加上中期選舉之后，拜登政府失去了對眾議院的控制權，國會很難為了歐洲的訴求而做出立法更改。

歐洲希望通過主動采取措施來進行應對，但目前考慮的幾項措施都缺乏有效性，而且歐洲內(nèi)部也存在分歧。

一是向世貿(mào)組織提起申訴?！锻浵鳒p法案》的歧視性和扭曲性補貼條款違反了世貿(mào)組織的最惠國待遇、國民待遇等原則，歐洲完全有理由發(fā)起訴訟，并很可能最終獲勝。然而，世貿(mào)組織的爭端解決機制漫長而低效，很多申訴最終勝出時已沒有實際意義，歐洲對此深有體會。歐洲和美國多年來一直就空客和波音公司的飛機補貼問題在世貿(mào)組織展開平行訴訟，前后持續(xù)達17年之久。當2021年雙方最終握手言和時，已沒有贏家。而且，美國近年來通過阻撓世貿(mào)組織上訴機構的法官任命，使其處于事實停擺狀態(tài)，無法對貿(mào)易爭端進行正常裁決。即使歐洲在上訴中獲勝，也只能選擇通過提高關稅進行報復。這必將引發(fā)進一步的貿(mào)易爭端并沖擊全球化進程。在歐洲內(nèi)部，包括荷蘭、愛爾蘭等在內(nèi)的國家認為全球化對于本國繁榮至關重要，他們并不愿僅因《通脹削減法案》就影響與美國的貿(mào)易關系。

二是歐洲各國推出類似的產(chǎn)業(yè)補貼政策。諷刺的是，這項措施最早是由美國貿(mào)易代表戴琦提出的。戴琦在2022年10月份參加歐盟貿(mào)易部長會議時，沒有對《通脹削減法案》進行讓步，反而邀請歐盟各國推出自己的產(chǎn)業(yè)政策。與美國不同，歐洲是由財政能力和產(chǎn)業(yè)構成各異的多個國家組成的。較富裕國家會比財政弱國更容易支持本國產(chǎn)業(yè)，那些集中了綠色產(chǎn)業(yè)的國家則可能比其他國家需要更多幫助。而且，不同國家的差別性補貼政策將在歐盟內(nèi)部形成不公平競爭，會對歐洲統(tǒng)一市場形成沖擊，造成歐洲內(nèi)部的割裂。一個典型例子是，德國為了應對能源價格沖擊，在2022年10月推出了針對本國企業(yè)和家庭的總額2000億歐元的能源補貼，引起法國、意大利等多個歐洲國家不滿，被批評是“孤懸于歐洲之外”。如果歐洲各國各自推出新的產(chǎn)業(yè)補貼，引發(fā)的爭議將更大。

三是以歐盟的名義進行整體補貼。該方案是歐盟委員會主席馮德萊恩在2022年9月咨文演講中提出的，通過創(chuàng)建一個新的歐洲主權基金，重新規(guī)劃政府補貼規(guī)則，鼓勵在綠色產(chǎn)業(yè)上的投資，來支持“歐洲制造”的歐盟創(chuàng)新和工業(yè)項目。這個方案存在三方面問題：第一是時效性。新主權基金的推出需要27個歐盟成員國的同意，這將耗費數(shù)月時間，而美國的補貼計劃在2023年初就將付諸實施。第二是規(guī)模和成本分擔。即使歐盟國家短期內(nèi)達成協(xié)議，補貼規(guī)模也很難和美國匹敵，因為大多數(shù)歐盟國家仍在為高昂的天然氣價格而痛苦掙扎。而且這還會在歐盟內(nèi)部引發(fā)關于成本分擔的討論。像德國、奧地利、瑞典這樣的“節(jié)儉型”國家并不愿承擔更多的共同債務，不想用本國財政來補貼“揮霍無度的南方國家”。第三是補貼額度分配。新冠疫情暴發(fā)后，歐盟推出了7500億歐元的疫情救助基金（Next Generation EU），但只有各國政府在改革方面取得足夠進展后，才會支付部分資金；歐盟委員會始終以“法治”“人權”“腐敗”等理由拒絕向匈牙利、波蘭等國發(fā)放救濟，引發(fā)共同資金分配問題。新歐洲主權基金中也存在同樣問題。而且，根據(jù)現(xiàn)有歐盟競爭規(guī)則，國家援助只能用于研發(fā)而不是補貼需求，這也是一些國家持反對意見的主要原因。

2022年12月14日，歐盟委員會主席馮德萊恩在歐洲議會發(fā)表講話時表示，美國的《通脹削減法案》將導致不公平競爭，歐盟需推出自己的“通脹削減法案”。

美國的戰(zhàn)略輕視加劇歐洲憤怒

美國的對外戰(zhàn)略只考慮本國利益，歐洲多次被忽視而成為犧牲品，這加劇了歐洲的憤怒。拜登政府上臺以來，美國從阿富汗倉惶撤軍，不顧法國利益向澳大利亞出售核潛艇，近期又出臺損害歐洲利益的《通脹削減法案》，一次次傷害著歐洲的感情。一方面，美國和歐洲雖然在政治和安全上是盟友關系，但彼此在經(jīng)濟上存在越來越多的競爭，特別是當貿(mào)易保護主義在美國國內(nèi)風起云涌之時。奧巴馬政府時期花了數(shù)年時間談判的“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關系協(xié)定”（TTIP）最終被束之高閣，拜登政府力推的“美歐貿(mào)易和技術委員會”（TTC）也缺乏實質(zhì)成果。美歐始終無法達成全面的自由貿(mào)易協(xié)定，這也是歐洲此次無法獲得補貼豁免權的直接因素。另一方面，盡管拜登執(zhí)政以后強調(diào)加強與盟友的合作，但拜登政府的行為體現(xiàn)出美國仍只關注自身戰(zhàn)略利益。烏克蘭危機爆發(fā)以來美國的一系列操作將這一理念體現(xiàn)得淋漓盡致。特朗普政府的“美國優(yōu)先”讓歐洲無比憤怒，拜登政府“禮貌的冷漠”則令歐洲有苦難言。所以，馬克龍反復強調(diào)歐洲必須追求“戰(zhàn)略自主”，不能成為美國的戰(zhàn)略附庸，這也是對美國自私行徑的直接回應。