高速公路收費(fèi)期限屆滿的政策探討

文 長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 周國光

伴隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策逐步向山區(qū)、丘陵及經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)沿伸，高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益不理想的局限性日益凸顯，30年的最長收費(fèi)年限看來并不現(xiàn)實(shí)。借鑒西方國家的做法，適當(dāng)將最長收費(fèi)年限延長至50年或70年的必要性在逐步形成。

包茂高速與永吉高速交匯的湖南湘西石家寨互通 田文國 攝

在解決了是否需要高速公路的爭議后，從20世紀(jì)80年代中期開始，中國大陸邁出了高速公路建設(shè)的步伐。截至2000年底，全國高速公路里程達(dá)到16285公里，取得了可喜的成績。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國進(jìn)一步加快了高速公路建設(shè)的步伐，越來越多的高速公路建成投入使用。按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）中對政府還貸公路（或政府收費(fèi)公路，下同）和經(jīng)營性公路收費(fèi)年限的規(guī)定，從2020年以后，我國逐步進(jìn)入了高速公路收費(fèi)期限屆滿的時(shí)期，產(chǎn)生了諸多需要解決的問題，如尚未償還完畢的政府還貸公路建設(shè)債務(wù)的償債責(zé)任主體有待明確；停止收費(fèi)后高速公路養(yǎng)護(hù)與管理所需資金有可能存在缺口；高速公路的養(yǎng)護(hù)管理有可能會缺乏必要的效率等。

國內(nèi)外的實(shí)務(wù)操作

國外的相關(guān)做法

西方不同國家針對不同的收費(fèi)公路項(xiàng)目采取了不同的做法。在美國，收費(fèi)公路的主要組成部分類似于中國的政府還貸公路，沒有法律明確規(guī)定的收費(fèi)年限，理論上可持續(xù)收費(fèi)；收取的車輛通行費(fèi)納入了州政府和地方政府的財(cái)政預(yù)算。美國的公路特許經(jīng)營制度是從20世紀(jì)90年代中期開始實(shí)施的，具有法律規(guī)定的特許經(jīng)營年限。例如，20世紀(jì)90年代采取BOT方式投資建設(shè)與運(yùn)營的杜勒斯綠色通道（Dulles Greenway）的特許經(jīng)營年限為55年；21世紀(jì)初轉(zhuǎn)讓政府收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的芝加哥高架公路（Chicago skyway）和印第安納收費(fèi)公路（Indiana Toll Road）的特許經(jīng)營年限分別為99年和75年等。特許經(jīng)營年限屆滿移交政府后，是停止收費(fèi)還是繼續(xù)由政府收費(fèi)，目前仍缺乏明確的規(guī)定和實(shí)務(wù)操作。

在意大利，一方面，一些經(jīng)營期限屆滿的特許經(jīng)營公路停止收費(fèi)，使得意大利的收費(fèi)高速公路總里程由2018年底的6003.4公里減少至2021年底的4837.4公里。另一方面，一些高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營期限屆滿后政府繼續(xù)選擇經(jīng)營方來經(jīng)營這些高速公路，相應(yīng)地延長了收費(fèi)年限。例如意大利高速公路股份有限公司（Autostrade per l'italia SpA）在2021年底由擁有58.98%股權(quán)的子公司Autostrade Meridionali SpA經(jīng)營的全長51.6公里的高速公路（A3-Napoli-Pompei-Salerno），其收費(fèi)期限截至2012年為止。但按照有關(guān)法律的規(guī)定和特許經(jīng)營合同的安排，在等待移交給新的運(yùn)營商的過程中，項(xiàng)目公司仍須繼續(xù)經(jīng)營高速公路。2021年底該高速公路仍屬于收費(fèi)公路，由項(xiàng)目公司運(yùn)營。

與其他國家通常按照具體的收費(fèi)公路項(xiàng)目確定收費(fèi)年限或特許經(jīng)營年限不同，法國采取的是區(qū)分不同的公路經(jīng)營企業(yè)來確定收費(fèi)公路特許經(jīng)營年限的做法。當(dāng)公路經(jīng)營企業(yè)增加新的高速公路建設(shè)項(xiàng)目或者對現(xiàn)有高速公路進(jìn)行擴(kuò)建改造投資，可相應(yīng)延長企業(yè)的特許經(jīng)營年限。例如，按照2015年與法國政府簽署的協(xié)議，法國北方與東方高速公路公司（SANEF）通過投資3.3億歐元對現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營期限延長了2年；SANEF的子公司法國巴黎諾曼底高速公路公司（SAPN）通過投資2.6億歐元對現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營期限延長了3年8個(gè)月。這樣，SANEF和SAPN的特許經(jīng)營合同的到期日分別由2029年12月31日和2030年12月31日延長至2031年12月31日和2033年8月31日。

盡管日本高速公路在2005年進(jìn)行了市場化和公司化改革，但總體來看，日本的收費(fèi)高速公路仍具有政府還貸的性質(zhì)。東日本、西日本、中日本、首都、阪神和本州-四國大橋6家高速公路公司仍屬于中央政府和地方政府投資設(shè)立的國有企業(yè)。6家高速公路公司收費(fèi)通行費(fèi)的主要目的，仍是為了償還高速公路建設(shè)債務(wù)本息。故收費(fèi)公路的收費(fèi)期限取決于日本全部高速公路建設(shè)債務(wù)本息償還所需的年限，具有在全國范圍內(nèi)實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本特征。從目前的情況來看，高速公路收費(fèi)需要延續(xù)至2065年左右。還清建設(shè)債務(wù)本息后是否繼續(xù)收費(fèi)，取決于屆時(shí)相關(guān)法律的規(guī)定。

國內(nèi)的實(shí)務(wù)操作

2011年6月10日，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號）中明確了“實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費(fèi)公路，其收費(fèi)年限按照償還完貸款即停止收費(fèi)的原則執(zhí)行”的政策要求。這意味著，納入“統(tǒng)貸統(tǒng)還”范疇的政府還貸公路，其收費(fèi)年限也或不受東部地區(qū)最長15年、中西部地區(qū)最長20年的限制。

但由于該政策的表述比較原則，并不具體，故在實(shí)務(wù)中存在理解和認(rèn)識上的偏差。實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的各政府還貸公路項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)不具有明確的收費(fèi)年限。這意味著，還清建設(shè)債務(wù)本息的政府還貸公路項(xiàng)目還可以繼續(xù)收費(fèi)，實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”，幫助其他尚未還清建設(shè)債務(wù)本息的政府還貸公路項(xiàng)目償還債務(wù)。待還清全部建設(shè)債務(wù)本息后，納入“統(tǒng)貸統(tǒng)還”范疇的所有政府還貸公路項(xiàng)目統(tǒng)一停止收費(fèi)。對此，筆者同意此前業(yè)內(nèi)人士提出的“政府還貸公路到期問題可暫時(shí)通過‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’方式解決”的觀點(diǎn)。

但在實(shí)務(wù)中，各省市區(qū)的大多數(shù)政府收費(fèi)公路仍具有省級人民政府審批的收費(fèi)年限，這意味著這些政府收費(fèi)公路尚未實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策或者缺乏對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的正確理解。例如，2014年12月31日山東省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善我省政府還貸高速公路有關(guān)收費(fèi)政策的批復(fù)》（魯政字〔2014〕235號）中僅提出對《條例》施行前通車及在建的政府還貸高速公路繼續(xù)實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策和收費(fèi)管理；山東高速公路集團(tuán)有限公司2021年底管理的2004年11月1日以后投資建設(shè)的政府收費(fèi)高速公路仍明確了15年的收費(fèi)年限?！蛾兾魇∪嗣裾P(guān)于我省部分高速公路收費(fèi)期限的批復(fù)》（陜政函〔2021〕61號）中提出，原批準(zhǔn)的政府還貸高速公路收費(fèi)期限到期后，統(tǒng)一延長至新修訂的《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》實(shí)施之日，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。修訂后的《條例》是否實(shí)施了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策仍不明確，故陜西省的政府收費(fèi)高速公路明確了各自的收費(fèi)年限。

相關(guān)問題分析討論

未償還的建設(shè)債務(wù)

針對尚未償還完畢的政府還貸公路的建設(shè)債務(wù)的償債責(zé)任主體有待明確的問題，筆者認(rèn)為，如果能夠嚴(yán)格執(zhí)行《條例》和《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號）的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合各地區(qū)的具體情況細(xì)化這些規(guī)定，使之具有較強(qiáng)的可操作性，則這一問題將得到有效解決。

養(yǎng)護(hù)管理資金缺口

在第一個(gè)問題得到有效解決的基礎(chǔ)上，針對停止收費(fèi)后高速公路養(yǎng)護(hù)與管理所需資金有可能存在缺口的問題，或許主要針對的是經(jīng)營性公路。筆者認(rèn)為，這一問題值得關(guān)注，但并不非常嚴(yán)峻和急迫。

首先，2000年底以前建成的16285公里的高速公路，按照交通運(yùn)輸部公布的資料，大約80%屬于政府還貸公路。由于該時(shí)期建成的高速公路，主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者交通量較大的區(qū)域，大多數(shù)隨后都逐步進(jìn)行了擴(kuò)建改造，并相應(yīng)地延長了收費(fèi)年限。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》規(guī)定的最長收費(fèi)年限，針對的是2004年11月1日以后開工建設(shè)的高速公路。之前的高速公路，基本參照了《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》（原交通部令1996年第9號）等相關(guān)規(guī)定，確定了30年的收費(fèi)年限。這意味著，2025年底以前收費(fèi)期限屆滿的經(jīng)營性高速公路，有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外界估計(jì)的10000公里。針對特定的項(xiàng)目而言，也許形勢很急迫，但站在全國層面上，似乎仍存在較大的政策協(xié)調(diào)時(shí)間和空間。

其次，需要重視經(jīng)營性公路收費(fèi)期限屆滿停止收費(fèi)后涉及的養(yǎng)護(hù)與管理資金短缺問題，但缺口資金似乎沒有外界此前估計(jì)的1000億元那么多。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的全國2020年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)中披露的相關(guān)數(shù)據(jù)，全國高速公路、政府還貸高速公路和經(jīng)營性高速公路發(fā)生的養(yǎng)護(hù)支出、公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建支出和運(yùn)營管理支出合計(jì)數(shù)分別為1713.5307億元、665.0753億元和1048.4453億元；平均每公里支出分別為112.06萬元、100.67萬元和120.82萬元。這樣，即使2025年底以前收費(fèi)期限屆滿的高速公路達(dá)到10000公里，并且全部為經(jīng)營性高速公路，按照經(jīng)營性高速公路平均每公里養(yǎng)護(hù)與管理支出120.82萬元測算，所需資金僅為120.82億元。據(jù)上分析，2025年底以前經(jīng)營性高速公路收費(fèi)期限屆滿所產(chǎn)生的養(yǎng)護(hù)與管理資金缺口壓力有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于120.82億元。

養(yǎng)護(hù)管理效率可能受制

停止收費(fèi)后高速公路的養(yǎng)護(hù)管理有可能會缺乏必要的效率，是基于缺乏利益激勵(lì)機(jī)制的事業(yè)化養(yǎng)護(hù)效率低于市場化養(yǎng)護(hù)效率的考量。盡管事實(shí)也許并非如此，但一定的制度安排有可能會導(dǎo)致這樣的結(jié)果。例如，上海市人民政府為上海城投公路投資（集團(tuán)）有限公司投資建設(shè)的4條全長197.44公里的政府還貸高速公路還清全部貸款本息后，雖然這4條政府還貸高速公路仍被公司確認(rèn)為一項(xiàng)固定資產(chǎn)，但收取的通行費(fèi)收入不計(jì)入公司營業(yè)收入，通行費(fèi)仍通過上海市高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)結(jié)算中心直接上繳財(cái)政，貸款還本付息及日常養(yǎng)護(hù)支出款項(xiàng)均由市財(cái)政直接支付給相關(guān)方。

包茂高速公路湖南懷化江市特大橋 田文國 攝

收費(fèi)期限屆滿于2022年3月3日零時(shí)起停止收費(fèi)的廣佛高速公路繼續(xù)由廣佛高速公路有限公司履行管理和養(yǎng)護(hù)的職責(zé)，但如果按照委托代理合同的約定——政府按照實(shí)際發(fā)生的支出支付委托養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)，則廣佛高速公路有可能會喪失努力降低養(yǎng)護(hù)與管理成本的積極性。

解決問題的初步設(shè)想

進(jìn)一步完善政府還貸公路的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策

有必要利用修訂《條例》的有利契機(jī)，進(jìn)一步充實(shí)和完善有關(guān)政府還貸公路施行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的法律法規(guī)和政策導(dǎo)向，徹底解決政府還貸公路收費(fèi)期間屆滿后尚未償還建設(shè)債務(wù)本息的償還問題。

實(shí)際上修訂中的《條例》（以下簡稱《新條例》）針對實(shí)施“統(tǒng)借統(tǒng)還”（即《條例》中的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”）政策已有明確的表述，缺乏的是尚未將其通過正式公布轉(zhuǎn)變?yōu)檎揭?guī)定。日本收費(fèi)高速公路的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，是將全國作為一個(gè)完整的區(qū)域統(tǒng)一實(shí)施的。與其不同，我國國土面積遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，加上實(shí)施的是地方政府管理高速公路的體制，故在省級區(qū)域內(nèi)實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策總體來看是科學(xué)合理的。但是，仍有必要結(jié)合不同省份的實(shí)際情況，具體明確實(shí)施“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的責(zé)任主體，努力提高“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的可操作性。

探索實(shí)施持續(xù)性政府收費(fèi)制度

按照《新條例》中的表述，既然收費(fèi)期限屆滿的高速公路（含政府收費(fèi)公路和經(jīng)營性公路）還可由政府收回繼續(xù)實(shí)施養(yǎng)護(hù)收費(fèi)，意味著收費(fèi)高速公路將處于持續(xù)收費(fèi)或永續(xù)收費(fèi)的狀態(tài)。

在這種狀況下，筆者認(rèn)為有必要借鑒美國相關(guān)州政府對政府收費(fèi)公路的管理，取消對收費(fèi)年限的限定；不再區(qū)分償還建設(shè)債務(wù)本息收費(fèi)和公路養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)；將收取的車輛通行費(fèi)統(tǒng)一納入省市級人民政府財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌用于本地區(qū)政府收費(fèi)公路的建設(shè)、債務(wù)償還和養(yǎng)護(hù)管理及普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理。這意味著，政府收費(fèi)公路收取的車輛通行費(fèi)，可作為地方政府財(cái)政的一項(xiàng)持續(xù)性資金來源。但是，有必要保證車輛通行費(fèi)的專項(xiàng)財(cái)政資金性質(zhì)，防范將該專項(xiàng)資金挪作他用。

積極探索特許經(jīng)營收費(fèi)公路收費(fèi)期限管理的有效機(jī)制

客觀地說，伴隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策逐步向山區(qū)、丘陵及經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)沿伸，高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益不理想的局限性日益凸顯，30年的最長收費(fèi)年限看來并不現(xiàn)實(shí)。借鑒西方國家的做法，適當(dāng)延長最長收費(fèi)年限至50年或70年的必要性在逐步形成。

筆者建議，針對特許經(jīng)營高速公路的收費(fèi)年限，可借鑒意大利和法國的做法。

對于財(cái)務(wù)效益理想的高速公路項(xiàng)目，仍可采取按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定收費(fèi)年限。但允許地方人民政府將期限屆滿的高速公路以TOT的方式再次通過招投標(biāo)選擇新的經(jīng)營者繼續(xù)實(shí)行特許經(jīng)營收費(fèi)?；I措的轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)資金和用于財(cái)務(wù)效益不理想的高速公路項(xiàng)目的補(bǔ)助，或用于普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)?？稍O(shè)定收費(fèi)權(quán)的最長轉(zhuǎn)讓年限，也可根據(jù)籌措公路建設(shè)資金的需要靈活地界定50年、70年甚至更長的轉(zhuǎn)讓期限。

同時(shí)，可借鑒法國的做法，不針對具體高速公路項(xiàng)目、而是針對投資建設(shè)與運(yùn)營管理高速公路項(xiàng)目的企業(yè)設(shè)定特許經(jīng)營收費(fèi)年限?？砂凑展方?jīng)營企業(yè)所承擔(dān)的全部經(jīng)營性收費(fèi)公路項(xiàng)目來測算綜合收費(fèi)年限。伴隨著企業(yè)投資建設(shè)新的收費(fèi)公路項(xiàng)目，或者為現(xiàn)有收費(fèi)公路項(xiàng)目進(jìn)行擴(kuò)建改造，則可按照追加投資回收并獲取合理回報(bào)所需的時(shí)間，適當(dāng)延長企業(yè)特許經(jīng)營收費(fèi)年限。

這意味著公司經(jīng)營的各高速公路項(xiàng)目之間，可通過組合實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”“以盈補(bǔ)虧”。這就為利用市場機(jī)制和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制投資建設(shè)社會效益好，但財(cái)務(wù)效益不理想的經(jīng)營性收費(fèi)公路項(xiàng)目帶來了契機(jī)。

如果某中西部地區(qū)的某財(cái)務(wù)效益理想的高速公路項(xiàng)目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，則按照《公路法》和《條例》的原則規(guī)定，該高速公路項(xiàng)目的收費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)按照20年的期限進(jìn)行確定。但另一條社會效益好、但財(cái)務(wù)效益不理想的高速公路項(xiàng)目無法在《條例》規(guī)定的30年最長收費(fèi)年限內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，則無法產(chǎn)生對社會資本的吸引力。如果可將這兩個(gè)項(xiàng)目捆綁在一起計(jì)算收回投資并有合理回報(bào)所需的收費(fèi)年限，也許在《條例》規(guī)定的30年最長收費(fèi)年限內(nèi)，可滿足這兩條高速公路收回投資并獲得合理回報(bào)的要求從而產(chǎn)生對社會資本的吸引力。

如果某中西部地區(qū)的某財(cái)務(wù)效益理想的高速公路項(xiàng)目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，也可按照將收費(fèi)高速公路建設(shè)項(xiàng)目與普通公路建設(shè)項(xiàng)目捆綁的思路，通過適當(dāng)延長高速公路的收費(fèi)年限（例如25年），使得高速公路建設(shè)項(xiàng)目為普通公路建設(shè)項(xiàng)目提供資金，進(jìn)一步利用政府和社會資本合作模式和使用者付費(fèi)機(jī)制來發(fā)展普通公路建設(shè)事業(yè)。