全球成人學(xué)習(xí)和教育“善治”之路的演進(jìn)、藩籬和突破
——基于《成人學(xué)習(xí)和教育全球報(bào)告》的分析

郭存 何愛(ài)霞

推動(dòng)成人學(xué)習(xí)和教育（Adult Learning and Education，ALE）發(fā)展是契合各國(guó)需求的時(shí)代命題，而ALE高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于“治理”效用的發(fā)揮。一方面，ALE本身具有復(fù)雜性；另一方面，新的時(shí)代背景下，各國(guó)社會(huì)變革發(fā)展對(duì)ALE治理領(lǐng)域提出了更高的要求。由此，如何從“外延式治理”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式治理”，更好地實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)越發(fā)重要。2009年，在第六屆國(guó)際成人教育大會(huì)上，聯(lián)合國(guó)教科文組織被授權(quán)監(jiān)測(cè)大會(huì)成果文件《貝倫行動(dòng)框架》（Belém Framework for Action），其中“治理”是重要監(jiān)測(cè)維度，并提出ALE治理的目標(biāo)——“善治”。此后12年間，聯(lián)合國(guó)教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所發(fā)布了五份《成人學(xué)習(xí)和教育全球報(bào)告》（1st/2nd/3rd/4th/5th Global Report on Adult Learning and Education，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告（一）》《報(bào)告（二）》《報(bào)告（三）》《報(bào)告（四）》《報(bào)告（五）》），基于全球視角對(duì)各國(guó)ALE治理情況全景式地進(jìn)行了監(jiān)測(cè)。2022年6月最新發(fā)布的《報(bào)告（五）》作為最終監(jiān)測(cè)報(bào)告，與前四份報(bào)告共同呈現(xiàn)了全球范圍內(nèi)ALE治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)、擘畫(huà)了ALE治理發(fā)展的全新圖景，成為探究“善治”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要載體。鑒于此，本研究以系列報(bào)告為依托，以“善治”為核心，從“演進(jìn)走向”“實(shí)踐藩籬”“突破路徑”三個(gè)向度展開(kāi)論述，探究ALE治理是否沿著善治的目標(biāo)軌跡前進(jìn)、能否強(qiáng)有力地支撐實(shí)踐發(fā)展，進(jìn)而探索高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)ALE善治目標(biāo)的優(yōu)化發(fā)展路徑。

一、ALE治理的演進(jìn)走向

秉承連續(xù)性與發(fā)展性原則，與先前的調(diào)查一脈相承，《報(bào)告（五）》收集了不同國(guó)家ALE治理是否使利益相關(guān)者更大程度參與，是否實(shí)現(xiàn)跨國(guó)合作與交流，以及治理的權(quán)力下放、能力建設(shè)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系是否得到改善等信息。將五份報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理與串聯(lián)，能夠多維動(dòng)態(tài)地透視出長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)ALE治理的進(jìn)展?fàn)顩r。與“外延式治理”為適應(yīng)外部需求而強(qiáng)調(diào)數(shù)量增長(zhǎng)、空間拓展、規(guī)模擴(kuò)大等外形上的發(fā)展不同，“內(nèi)涵式治理”聚焦于內(nèi)在需求，關(guān)注價(jià)值導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等可持續(xù)性增長(zhǎng)因素，體現(xiàn)了“善治”的本質(zhì)要素。整體而言，報(bào)告所呈現(xiàn)的治理分項(xiàng)進(jìn)展可劃分為以下維度：一是治理的價(jià)值導(dǎo)向，主要體現(xiàn)在學(xué)習(xí)領(lǐng)域、能力建設(shè)層面；二是治理的主體范圍，以利益相關(guān)者參與程度為表征；三是治理的結(jié)構(gòu)模式，由縱向的權(quán)力下放和橫向的協(xié)調(diào)合作進(jìn)行構(gòu)建；四是治理的工具方法，以有效的監(jiān)測(cè)和評(píng)估反饋體系為代表。12年間，ALE治理水平動(dòng)態(tài)提升，在治理的“價(jià)值、主體、模式、工具”方面由外延式治理向內(nèi)涵式治理轉(zhuǎn)變，不斷追尋“善治”目標(biāo)的達(dá)成。

1.ALE治理的價(jià)值導(dǎo)向：從工具性向人文性轉(zhuǎn)變。對(duì)系列報(bào)告進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，ALE治理的價(jià)值導(dǎo)向經(jīng)歷了從將“治理”作為工具到逐步認(rèn)識(shí)到“善治”作為目標(biāo)的過(guò)程。在早期，ALE治理的主要目標(biāo)是掃盲、提升職業(yè)技能，價(jià)值導(dǎo)向側(cè)重于工具性目的。隨著各國(guó)的發(fā)展與民眾意識(shí)的覺(jué)醒，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，良好的治理既是手段也是目標(biāo)。ALE治理的價(jià)值導(dǎo)向不斷更新，回歸公共價(jià)值和人文價(jià)值，拓展“改變?nèi)说纳骐H遇”的價(jià)值外延，思考“人的全面發(fā)展”，由保障生存權(quán)向保護(hù)發(fā)展權(quán)過(guò)渡，通過(guò)解放性、對(duì)話性、社會(huì)性的學(xué)習(xí)形式和多種教育措施賦予弱勢(shì)群體以主體價(jià)值和參與治理的可行能力。在治理方面，12年間各國(guó)開(kāi)展了大量活動(dòng)，但并非所有活動(dòng)都與《貝倫行動(dòng)框架》的終身學(xué)習(xí)理念相契合，有些成員國(guó)反而對(duì)ALE的理解越來(lái)越狹隘。這主要表現(xiàn)為，主要或完全側(cè)重于ALE的工具價(jià)值，特別是在提高就業(yè)能力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面。這一做法低估了ALE在增進(jìn)健康和福祉、提升社會(huì)凝聚力以及《報(bào)告（五）》特別強(qiáng)調(diào)的促進(jìn)成人變革方面的更廣泛和更深層次的益處，也在很大程度上忽略了ALE在減少社會(huì)不平等、性別不平等和社會(huì)排斥方面的巨大潛力?！秷?bào)告（一）》與《報(bào)告（二）》側(cè)重于對(duì)讀寫(xiě)能力和基本技能以及繼續(xù)教育和專(zhuān)業(yè)發(fā)展的政策承諾與治理，自《報(bào)告（三）》后對(duì)公民教育治理的關(guān)注逐步增加，在《報(bào)告（五）》中甚至將公民教育作為重要領(lǐng)域單獨(dú)論述。此外，人文性還體現(xiàn)在能力建設(shè)方面。《貝倫行動(dòng)框架》指出，能力建設(shè)是ALE治理的一個(gè)重要方面，對(duì)擴(kuò)大邊緣化群體參與治理尤其重要。在回應(yīng)《報(bào)告（五）》調(diào)查的成員國(guó)中，約四分之三的國(guó)家稱(chēng)他們加強(qiáng)了能力建設(shè)措施，與《報(bào)告（四）》相比，最新調(diào)查中加強(qiáng)能力建設(shè)的國(guó)家比例從70%增加到73%。

2.ALE治理的主體范圍：從單一性向多元性拓延。讓各級(jí)公共行政當(dāng)局、民間社會(huì)組織、成人學(xué)習(xí)者等參與治理是聯(lián)合國(guó)教科文組織成員國(guó)承諾實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。從貝倫到馬拉喀什，從第六屆到第七屆國(guó)際成人教育大會(huì)，各國(guó)努力向這一目標(biāo)靠近?！秷?bào)告（一）》雖明確指出教育治理原則上必須基于全民參與，但仍過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)這一單一治理主體；《報(bào)告（二）》顯示，59%的國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者和社區(qū)參與ALE治理；《報(bào)告（三）》顯示，68%的國(guó)家為確保ALE項(xiàng)目的設(shè)計(jì)能滿(mǎn)足學(xué)習(xí)者需求向利益相關(guān)者咨詢(xún)，這表明在實(shí)踐中ALE治理主體開(kāi)始由單一政府主體逐步向外拓延?！秷?bào)告（五）》的數(shù)據(jù)顯示，自《報(bào)告（四）》以來(lái)，提升利益相關(guān)者參與的國(guó)家比例略有增加，提升了4個(gè)百分點(diǎn)，占比達(dá)到83%；民間社會(huì)組織等非政府性的利益相關(guān)者參與度提升。ALE治理是復(fù)雜的，大多數(shù)改進(jìn)涉及不同利益相關(guān)者的參與。例如，為了給年輕人提供更好的非正規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，馬爾代夫在制定政策草案之前，征求了包括政府各部門(mén)和非政府組織在內(nèi)的各利益相關(guān)者的意見(jiàn)；為了讓社區(qū)參與ALE發(fā)展，哥倫比亞教育部制定了相關(guān)方案，通過(guò)靈活的模式和其他本土性措施使社區(qū)參與進(jìn)來(lái)；約旦通過(guò)參與性治理方法，即各利益相關(guān)者的代表組成一個(gè)政策機(jī)構(gòu)共同參與治理，推進(jìn)了ALE的發(fā)展?？傊?，通過(guò)治理主體范圍從單一性向多元性的拓延，能夠提供高質(zhì)量和包容性的ALE，更好地惠及弱勢(shì)群體、最需要它的人。

3.ALE治理的結(jié)構(gòu)模式：從中心化向去中心化提升。如果將治理主體比喻為一個(gè)一個(gè)的“點(diǎn)”，那么治理結(jié)構(gòu)便是“點(diǎn)”與“點(diǎn)”間相互串聯(lián)共治的形式。治理結(jié)構(gòu)是為了最大限度滿(mǎn)足利益相關(guān)者的多元化需求、合理分配決策權(quán)，所構(gòu)建的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，其核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)。綜覽五份報(bào)告可知，隨著多元治理主體嵌入，傳統(tǒng)以政府為中心的治理結(jié)構(gòu)逐步呈現(xiàn)去中心化治理局面，由縱向的權(quán)力下放和橫向的協(xié)調(diào)合作構(gòu)建起“多中心”治理模式。在早期，治理結(jié)構(gòu)在ALE實(shí)施過(guò)程中往往是“模糊”的，這是因?yàn)锳LE供給具有多樣性和跨領(lǐng)域的特點(diǎn)?！秷?bào)告（一）》指出，“命令和控制”的簡(jiǎn)單治理結(jié)構(gòu)模式在ALE領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，這一模式破壞了地方自治的靈活性，降低了多方主體的參與度。各國(guó)越來(lái)越意識(shí)到以政府為中心的簡(jiǎn)單集權(quán)治理模式難以應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，開(kāi)始有意識(shí)地下放權(quán)力。自2009年以來(lái)，各國(guó)報(bào)告ALE分權(quán)治理趨勢(shì)日漸明顯?；凇冻扇藢W(xué)習(xí)和教育建議書(shū)》（Recommendation on Adult Learning and Education），聯(lián)合國(guó)教科文組織呼吁成員國(guó)在ALE治理中加強(qiáng)或創(chuàng)建合作模式和參與程序，如在地方、國(guó)家、區(qū)域以及國(guó)際范圍內(nèi)建立利益相關(guān)者伙伴關(guān)系。此后的幾年中，各國(guó)不斷強(qiáng)調(diào)主體之間多向度的協(xié)商與合作、協(xié)同與互動(dòng)，逐步形成了一種相互協(xié)作、彼此互嵌的治理結(jié)構(gòu)模式?！秷?bào)告（五）》顯示，在最新的調(diào)查周期內(nèi)，權(quán)力進(jìn)一步下放的國(guó)家比例從53%上升到57%，這種“去中心化”的治理結(jié)構(gòu)具有更大的包容性，有利于形成聯(lián)動(dòng)循環(huán)結(jié)構(gòu)，以提升ALE的治理效率及質(zhì)量。

4.ALE治理的工具方法：從命令式向溝通式優(yōu)化。“善治”目標(biāo)的達(dá)成離不開(kāi)先進(jìn)的治理工具，治理工具是治理主體為解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)采取的行動(dòng)機(jī)制或策略。制度設(shè)計(jì)和政策干預(yù)是ALE治理常用的工具方法，然而，這種工具更多地強(qiáng)調(diào)治理的規(guī)范屬性，帶有一定的命令式色彩。事實(shí)上，治理不僅僅是按照規(guī)范程序?qū)嵤┑倪^(guò)程，不是簡(jiǎn)單地停留在命令執(zhí)行層面，而是存在于行動(dòng)者的集體建構(gòu)過(guò)程之中，是通過(guò)不斷的反饋以實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。政治溝通理論也強(qiáng)調(diào)正式或非正式的信息傳遞與反饋交流的重要作用，因此，要明確溝通式的監(jiān)測(cè)和評(píng)估工具在ALE治理中的重要價(jià)值?！秷?bào)告（五）》顯示，對(duì)ALE采用監(jiān)測(cè)和評(píng)估工具的國(guó)家已經(jīng)從2019年的30%快速增加到現(xiàn)在的64%。埃及將不同實(shí)體數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)系起來(lái)，以匯集不同來(lái)源的數(shù)據(jù)，并與績(jī)效指標(biāo)相聯(lián)系進(jìn)行治理評(píng)估；愛(ài)爾蘭以反映區(qū)域和當(dāng)?shù)丶寄苄枨蟮膭趧?dòng)力市場(chǎng)數(shù)據(jù)為依托，確保繼續(xù)教育和培訓(xùn)能夠提供企業(yè)所需技能。在過(guò)去12年間，全球進(jìn)入了由信息技術(shù)和人工智能的巨大飛躍所推動(dòng)形成的第四次工業(yè)革命，這一背景對(duì)ALE的各個(gè)方面產(chǎn)生了巨大影響，也要求并不斷推動(dòng)著治理工具的變革。以大數(shù)據(jù)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展，推動(dòng)了監(jiān)測(cè)和評(píng)估工具等數(shù)據(jù)集成方法的運(yùn)用，滿(mǎn)足國(guó)家監(jiān)測(cè)預(yù)警和服務(wù)決策需求，為治理主體提供信息支持；區(qū)塊鏈技術(shù)強(qiáng)化了數(shù)據(jù)的開(kāi)放整合機(jī)制，為政府治理提供開(kāi)放平臺(tái)，使得各國(guó)間可以相互借鑒優(yōu)秀案例，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與全球嵌入，以標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向進(jìn)行治理；新媒體的發(fā)展也使得地方各級(jí)、區(qū)域機(jī)構(gòu)、社區(qū)團(tuán)體乃至學(xué)習(xí)者個(gè)人的聲音能夠及時(shí)反映在ALE治理進(jìn)程中。當(dāng)前，ALE治理工具方法越來(lái)越注重溝通與互動(dòng)，能夠有效回答誰(shuí)參與學(xué)習(xí)、如何學(xué)習(xí)、誰(shuí)尚未從學(xué)習(xí)中完全受益等問(wèn)題，滿(mǎn)足多方學(xué)習(xí)者需求，提升ALE治理的有效性。

二、ALE治理的實(shí)踐藩籬

系列報(bào)告表明，作為一項(xiàng)重要的公共治理事務(wù)，ALE治理在過(guò)去12年的“內(nèi)涵式”發(fā)展進(jìn)程中開(kāi)展了大量卓有成效的探索，在“價(jià)值、主體、模式、工具”方面取得了重要進(jìn)展。但對(duì)比“有效、公平、負(fù)責(zé)、透明”的善治要素，以及當(dāng)前變革ALE的需要，ALE治理仍然存在一些實(shí)踐困境和亟待突破的藩籬。

1.能力建設(shè)不夠全面，治理“有效”有待提升。治理能力是一種靜態(tài)制度潛能與動(dòng)態(tài)主體能力。盡管各國(guó)對(duì)治理能力建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的討論，但相關(guān)論述并不全面。以動(dòng)靜結(jié)合的視角來(lái)看，ALE治理能力可概括為三方面：治理主體能力、治理客體能力以及治理主客體間的相互嵌套能力。只有三方面協(xié)同建設(shè)，才能更好地實(shí)現(xiàn)治理有效性。

從各國(guó)報(bào)告來(lái)看，ALE能力建設(shè)還有所欠缺。第一，在治理主體能力建設(shè)方面，存在時(shí)限與覆蓋面不足的問(wèn)題。各國(guó)雖較早認(rèn)識(shí)到治理主體能力建設(shè)的重要作用，并開(kāi)展相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)，但主體能力建設(shè)的實(shí)施往往是“短期”或“碎片化”的，這就引致能力建設(shè)行動(dòng)為ALE治理中的個(gè)人和組織賦能效果并不理想。此外，由于ALE的復(fù)雜性，其具有廣泛的責(zé)任歸屬和治理主體，但能力培訓(xùn)的覆蓋面主要偏重于政府機(jī)構(gòu)管理人員。事實(shí)上，基層人員對(duì)于政策的實(shí)施和落地至關(guān)重要，而主體能力培訓(xùn)“越往基層，越減少”的趨勢(shì)，導(dǎo)致基層人員的素質(zhì)和能力水平較低，政策實(shí)施往往達(dá)不到要求。第二，忽視了治理客體能力建設(shè)，即法律規(guī)范和制度支持。一方面，ALE治理法律體系建設(shè)滯后。在社會(huì)治理“中心—邊緣”的框架結(jié)構(gòu)中，ALE相對(duì)處于邊緣地位，治理實(shí)踐的開(kāi)展缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)，驅(qū)動(dòng)力不足；另一方面，對(duì)ALE治理主體進(jìn)行長(zhǎng)期的能力培訓(xùn)離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)制度保障和激勵(lì)政策的支持。這兩方面治理客體能力的不足，影響著ALE治理的開(kāi)展。第三，治理主客體間存在脫節(jié)與斷層。治理主體只有將獲得的能力運(yùn)用到實(shí)踐中才能產(chǎn)生實(shí)際效果，這一過(guò)程離不開(kāi)治理客體所營(yíng)造的良好的交互性環(huán)境。著眼于系列報(bào)告可知，各國(guó)在主客體相互嵌套能力方面的建設(shè)仍有欠缺，或是治理主體，尤其是基層治理主體對(duì)上層建筑理解偏頗，或是相關(guān)法律與制度困囿于“象牙塔”內(nèi)，難以提供治理主體所需的現(xiàn)實(shí)條件。

2.參與主體范圍局限，治理“公平”有待拓展?！敦悅愋袆?dòng)框架》提出“善治”的關(guān)鍵原則之一就是應(yīng)擴(kuò)大利益相關(guān)者的參與，以保證學(xué)習(xí)者，尤其是那些處在劣勢(shì)環(huán)境下的學(xué)習(xí)者的需求得到滿(mǎn)足?！度蚀ㄐ浴罚↖ncheon Declaration）中也反對(duì)在參與方面一切形式的排斥和邊緣化現(xiàn)象。對(duì)五份報(bào)告梳理可知，盡管各國(guó)都秉持如上主張，并努力推進(jìn)ALE治理的主體參與向惠及全體利益相關(guān)者的方向發(fā)展，但這一進(jìn)程較為緩慢。尤其對(duì)于婦女、少數(shù)族裔、移民、老年人、低技能人群、殘疾人以及生活在偏遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)的人群而言，這些相對(duì)弱勢(shì)群體在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中仍被不同程度地排斥于ALE治理主體之外。第一，參與治理的機(jī)會(huì)不平等。與政府及影響力較大的非政府機(jī)構(gòu)相比，弱勢(shì)群體參與治理的機(jī)會(huì)不足，政府機(jī)構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，民間利益主體并未真正參與到相關(guān)治理活動(dòng)中。第二，參與治理的程序不平等。由于缺乏具體的治理參與規(guī)范，非政府組織機(jī)構(gòu)，尤其是弱勢(shì)群體在參與治理的過(guò)程中沒(méi)有明確的引導(dǎo)性程序，阻礙了弱勢(shì)群體治理參與的進(jìn)程。第三，參與治理的互動(dòng)不平等。與治理多元中心的交流溝通以及信息獲取是參與治理的重要方式，但是基層組織與弱勢(shì)群體受制于地理格局與層級(jí)疊加，話語(yǔ)傳遞過(guò)程往往受阻，其個(gè)人意愿很難被重視。在信息獲取上也存在信息不對(duì)稱(chēng)，信息公平是互動(dòng)公平的基礎(chǔ)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)字化和移動(dòng)技術(shù)正被廣泛應(yīng)用于ALE治理，信息傳遞更加靈活。但在信息技術(shù)發(fā)展不均衡的情況下，“數(shù)字鴻溝”的存在使得弱勢(shì)群體難以把握準(zhǔn)確、全面的信息，阻礙了與組織積極有效的互動(dòng)，成為一種新的社會(huì)排斥，困囿了弱勢(shì)群體參與治理的進(jìn)程，加劇了ALE治理的不平等。

3.協(xié)商共治深度不夠，治理“負(fù)責(zé)”有待明晰。治理是開(kāi)放、多元主體行為，其相互間的關(guān)系具有復(fù)雜性。權(quán)力的下放會(huì)導(dǎo)致不同主體的職責(zé)具有較大的分散性，因此對(duì)協(xié)作能力的要求比較高。如何實(shí)現(xiàn)多元主體之間協(xié)同，是善治的關(guān)鍵，也是系列報(bào)告一直關(guān)注的問(wèn)題。最新數(shù)據(jù)表明，加強(qiáng)與民間社會(huì)組織合作和改善部門(mén)間協(xié)調(diào)關(guān)系的國(guó)家比例雖有增加，但提升幅度較小。在報(bào)告跨部門(mén)合作改善的國(guó)家比例中，《報(bào)告（五）》與先前《報(bào)告（四）》的數(shù)據(jù)大致相同，體現(xiàn)出ALE領(lǐng)域協(xié)同治理的保守性。

對(duì)比五份報(bào)告可知，ALE各治理主體間協(xié)商共治深度不夠。第一，權(quán)責(zé)機(jī)制不完善，治理結(jié)構(gòu)失衡。目前，大多數(shù)國(guó)家的ALE協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍主要位于政府內(nèi)部，具有自上而下的單向協(xié)調(diào)特征。權(quán)責(zé)劃分不明晰、部門(mén)職能邊界不清晰，多部門(mén)協(xié)同機(jī)制下存在扯皮與推諉，尚未形成有效互動(dòng)格局；相應(yīng)協(xié)調(diào)制度的缺失使得ALE的各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏政府部門(mén)之間的通力協(xié)調(diào)，各類(lèi)治理主體在結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行環(huán)境等方面難以實(shí)現(xiàn)良性互補(bǔ)和配置優(yōu)化；社會(huì)力量作用的發(fā)揮被限制，政府公權(quán)力全面干預(yù)ALE治理，擠占社會(huì)自治空間。第二，價(jià)值立場(chǎng)有所差異，協(xié)作治理愿景不強(qiáng)。ALE治理需要對(duì)接教育、財(cái)政、人社等不同部門(mén)，而不同部門(mén)的規(guī)章制度、行事規(guī)則有所差異，價(jià)值追求和利益訴求也存在不同。因此，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，需要價(jià)值立場(chǎng)的同一，在異質(zhì)性基礎(chǔ)上找到最大公約數(shù)。然而著眼于《報(bào)告（五）》，各國(guó)對(duì)深層的價(jià)值認(rèn)同問(wèn)題涉及較淺，各治理主體協(xié)同治理愿景不強(qiáng)，缺乏合作與創(chuàng)新的動(dòng)力與活力，協(xié)作廣度和深度有限。

4.數(shù)據(jù)集成監(jiān)管質(zhì)量不高，治理“透明”有待加強(qiáng)。建立監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系對(duì)于ALE治理具有重要意義，能夠在衡量和改進(jìn)ALE治理方面促進(jìn)反思、對(duì)話和相互學(xué)習(xí)，科學(xué)、高效地處理ALE事務(wù)。但整體來(lái)看，其進(jìn)展比較緩慢，在《報(bào)告（四）》至《報(bào)告（五）》這一周期內(nèi)僅提升1個(gè)百分點(diǎn)，在整個(gè)ALE治理維度中也處于較低值。作為一種循證、可靠、精準(zhǔn)的治理方法，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的ALE治理有賴(lài)于數(shù)據(jù)集成的透明度，這里的“透明”，不單單指信息的獲取、公開(kāi)，也指向數(shù)據(jù)背后所蘊(yùn)含本質(zhì)的透析、透視。

當(dāng)前，高質(zhì)量ALE監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系的建立尚存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。第一，數(shù)據(jù)來(lái)源較為單一，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在質(zhì)和量上難以支撐科學(xué)決策。ALE的復(fù)雜性要求從整體角度分析數(shù)據(jù)，由于國(guó)家、區(qū)域之間的差異性和ALE供給的多元性，在監(jiān)測(cè)評(píng)估中應(yīng)顛覆以往“以小見(jiàn)大”、由部分推測(cè)整體的思維邏輯，要考慮到事物之間多元開(kāi)放的相關(guān)關(guān)系。ALE治理涉及體制機(jī)制、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、文化建設(shè)等方方面面，信息的傳遞并不是完全暢通的，信息的選擇性公開(kāi)、共享的不及時(shí)使得組織內(nèi)部信息的透明度、公開(kāi)度不足。雖然使用結(jié)構(gòu)化問(wèn)卷來(lái)收集成員國(guó)的數(shù)據(jù)，并以此確保一定程度的可比性，但各國(guó)家的答復(fù)都是基于自我評(píng)估，標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，導(dǎo)致信息壁壘、數(shù)據(jù)失效等問(wèn)題。第二，數(shù)據(jù)研究能力薄弱，難以轉(zhuǎn)化為治理效能。在運(yùn)用數(shù)據(jù)實(shí)施治理的過(guò)程中，更多依賴(lài)傳統(tǒng)方式和主觀經(jīng)驗(yàn)，未能充分發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)證效用。監(jiān)測(cè)評(píng)估部門(mén)往往只是充當(dāng)發(fā)布者，而缺乏對(duì)所傳遞信息與工作執(zhí)行結(jié)果的解釋?zhuān)@就導(dǎo)致治理人員難以把握數(shù)據(jù)代表的本質(zhì)性信息，使得評(píng)估和監(jiān)督流于形式，難以發(fā)揮實(shí)際作用。第三，監(jiān)測(cè)和評(píng)估的價(jià)值理性偏移，產(chǎn)生技治主義至上的偏頗。監(jiān)測(cè)和評(píng)估不僅是一項(xiàng)技術(shù)工程，更是人文精神事業(yè)，技術(shù)在教育領(lǐng)域中價(jià)值的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是人的全面發(fā)展程度。而在ALE治理過(guò)程中，監(jiān)測(cè)和評(píng)估的固化程序忽視了不同利益主體的訴求，影響著數(shù)據(jù)集成監(jiān)管的質(zhì)量和對(duì)數(shù)據(jù)背后本質(zhì)問(wèn)題的透析、透視。

三、ALE治理的突破路徑

《報(bào)告（五）》的發(fā)布，標(biāo)志著對(duì)《貝倫行動(dòng)框架》12年監(jiān)測(cè)的完成。ALE治理在“善治”目標(biāo)的追尋過(guò)程中，逐步從“外延式”向“內(nèi)涵式”發(fā)展，取得了系列進(jìn)展，但這并不意味著應(yīng)將目光移除，相反，正如第七屆國(guó)際成人教育大會(huì)及其成果文件《馬拉喀什行動(dòng)框架》（Marrakech Framework for Action）所強(qiáng)調(diào)的，變革ALE應(yīng)進(jìn)行框架制定和治理安排，ALE治理仍需作為未來(lái)行動(dòng)重點(diǎn)，通過(guò)路徑優(yōu)化不斷臻于完善。

1.提升治理效能：以能力建設(shè)為依托，確保行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行。系列報(bào)告表明，ALE治理的有效性依賴(lài)于強(qiáng)有力的治理能力，這一能力構(gòu)成是復(fù)雜的，包含治理主體能力、治理客體能力以及治理主客體間的相互嵌套能力。行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為應(yīng)將空間變化中的人類(lèi)因素和非人類(lèi)因素結(jié)合起來(lái)，研究其相互作用形成的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)。因此，提升治理效能，研究ALE治理整體系統(tǒng)，應(yīng)以能力建設(shè)為依托，確保行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行。第一，加強(qiáng)ALE治理主體培訓(xùn)，提升利益相關(guān)者參與治理的能力素質(zhì)。利益相關(guān)者廣泛參與治理的有效性離不開(kāi)能力培訓(xùn)。當(dāng)前，ALE主體能力培訓(xùn)存在短期、碎片化以及覆蓋面不足的問(wèn)題，使得對(duì)治理主體的賦能效果并不理想。因此，應(yīng)提供長(zhǎng)期性、接續(xù)性的培訓(xùn)活動(dòng)，通過(guò)講習(xí)班、研討會(huì)以及多種實(shí)踐活動(dòng)提升治理主體的能力素質(zhì)。此外，治理主體培訓(xùn)內(nèi)容和形式還應(yīng)具有多樣性和針對(duì)性?？紤]到成人學(xué)習(xí)者以及弱勢(shì)群體參與治理的能力需求，應(yīng)著重提升政策執(zhí)行能力、服務(wù)能力和技術(shù)應(yīng)用能力，并將治理能力提升融入公民教育之中，成為一種基準(zhǔn)性、長(zhǎng)期性任務(wù)。著重提升弱勢(shì)群體參與治理的知識(shí)稟賦和實(shí)踐能力，使其具備主動(dòng)參與治理議程的責(zé)任意識(shí)和意愿激勵(lì)。第二，重視治理客體能力建設(shè)，完善制度保障。一方面，提升法治建設(shè)能力。由于對(duì)ALE認(rèn)知廣度和深度的變化，現(xiàn)有的ALE治理法律體系存在滯后性，難以解決治理實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題，因此，應(yīng)明確ALE內(nèi)涵要義，從國(guó)計(jì)民生需求和服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等多方需求出發(fā)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)。另一方面，弱勢(shì)群體由于忙于生計(jì)，缺乏充裕的學(xué)習(xí)時(shí)間和資源，因此，應(yīng)建立健全經(jīng)費(fèi)保障制度和創(chuàng)新激勵(lì)政策，破解處境障礙。借助可量化、可操作性法律規(guī)范和制度保障，使多方主體不僅受制于制度，更受益于制度。第三，提升治理主客體間的嵌套度，即提升主體對(duì)政策的理解性和執(zhí)行能力，解決意向障礙；加大客體對(duì)利益相關(guān)者參與治理需求的支持性，破解“象牙塔”。善治的實(shí)現(xiàn)既需發(fā)揮主體能動(dòng)性，也需客體給予合法化支持。因此，應(yīng)注重法治文化建設(shè)，使治理主體對(duì)政策形成正確認(rèn)知；暢通信息反饋渠道，使治理客體滿(mǎn)足主體利益訴求，從而推動(dòng)ALE治理向預(yù)期方向發(fā)展。

2.加大治理公平力度：以民主理念為導(dǎo)向，持續(xù)拓展治理參與者。《報(bào)告（五）》指出，各國(guó)在ALE治理中取得的進(jìn)展源于對(duì)所有利益相關(guān)者參與治理的重視，讓每個(gè)人都能夠參與ALE治理對(duì)實(shí)現(xiàn)ALE可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，當(dāng)前各國(guó)ALE治理仍存在著參與治理機(jī)會(huì)不公平、形式公平怪圈以及社會(huì)弱勢(shì)群體失聲等問(wèn)題。借鑒羅爾斯（Rawls J）的“公平三原則”，即追求平等、尊重差異、補(bǔ)償差距，各國(guó)推進(jìn)ALE治理公平應(yīng)從以下幾方面著手。第一，遵循自由平等原則，在整體上保障多元主體參與ALE治理。盡管過(guò)去12年各國(guó)在擴(kuò)大多元主體參與ALE治理機(jī)會(huì)方面取得了顯著進(jìn)展，但治理機(jī)會(huì)不均等和治理資源不均衡現(xiàn)象依然突出。因此，一方面，應(yīng)加大立法支撐，使利益相關(guān)者參與ALE治理有法可依，避免單一部門(mén)開(kāi)展治理引致的形式單一或內(nèi)容重復(fù)等問(wèn)題。另一方面，擴(kuò)大開(kāi)放式治理渠道，以信息公開(kāi)為基礎(chǔ)，借助技術(shù)治理手段建立交流平臺(tái)，打破治理參與的行動(dòng)邊界。第二，遵循差異原則，實(shí)現(xiàn)差異性公平。治理主體的先天稟賦或缺陷是進(jìn)行治理權(quán)力分配時(shí)必須考慮的前提。公平不是簡(jiǎn)單的“一刀切”，而應(yīng)不同情況不同對(duì)待，既主張人人都能參與ALE治理（自由平等原則），又主張人人都有適切的ALE治理權(quán)責(zé)（差異原則）。政策制定與實(shí)施必須正視不同主體能力和需求的差異性，同時(shí)也應(yīng)考慮到區(qū)域化差異，放棄對(duì)同質(zhì)性和普適性教育治理模式的追求。第三，注重補(bǔ)償原則，關(guān)注弱勢(shì)群體治理參與問(wèn)題。與差異原則關(guān)注個(gè)體的差異不同，補(bǔ)償原則關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差距，主張對(duì)處境不利者在資源配置上予以補(bǔ)償。邊緣和處境不利的弱勢(shì)群體參與ALE治理的機(jī)會(huì)也最少，這會(huì)加深不平等。因此，應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)公共福利向弱勢(shì)群體傾斜，建立健全弱勢(shì)群體ALE治理的援助機(jī)制，著力將惠及弱勢(shì)群體作為重要優(yōu)先事項(xiàng)，更加重視最邊緣化和處境最不利群體的需要，破解由處境、體制和意向障礙所引致的累積劣勢(shì)。

3.明晰治理權(quán)責(zé)：以協(xié)商共治為主線，形成縱橫交錯(cuò)治理形態(tài)。ALE是一個(gè)價(jià)值多元、職能多樣、管理復(fù)雜的社會(huì)子系統(tǒng)，由垂直與平行方向的治理主體構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜的縱橫關(guān)系，形成“矩陣結(jié)構(gòu)”。作為一種跨界教育，ALE治理要求突破傳統(tǒng)邊界，以更客觀、包容的視角實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治，這對(duì)縱向權(quán)力下放與橫向部門(mén)合作提出了更高要求，應(yīng)以制度約束為保障，以目標(biāo)共識(shí)為基礎(chǔ)。第一，合理劃分職責(zé)權(quán)限，完善合作協(xié)調(diào)機(jī)制。“善治”要求各治理主體在ALE治理模式的結(jié)構(gòu)中定好位，使系統(tǒng)張力處于均衡，避免結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)前，大多數(shù)國(guó)家的協(xié)同治理中心主要位于教育部?jī)?nèi)部，治理工作普遍存在自上而下的管理模式，這種由一元部門(mén)主導(dǎo)的局面缺乏彈性。為此，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出了多中心自主治理理論，主張構(gòu)建一種多主體參與制定并相互制衡的秩序，向社會(huì)放權(quán)，在各級(jí)形成多中心的協(xié)調(diào)統(tǒng)整部門(mén)，以更有效率地提供服務(wù)與公共產(chǎn)品。在宏觀層面，國(guó)家要成為“守夜人”，做好頂層設(shè)計(jì)，除明確各主體權(quán)責(zé)邊界外，還應(yīng)頒布相關(guān)法律法規(guī)保障、約束和激勵(lì)多方治理主體。在中觀層面，地方要理順區(qū)域?qū)用娴膭?dòng)態(tài)變化和本土政社關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理本土化。在微觀層面，形成傳授者、學(xué)習(xí)者等教學(xué)過(guò)程中的雙向互動(dòng)，靈活進(jìn)行調(diào)整。各中心都應(yīng)利用好清單機(jī)制，通過(guò)推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，努力實(shí)現(xiàn)ALE治理各級(jí)主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接、各類(lèi)部門(mén)的深度融通。第二，加大橫向部門(mén)聯(lián)動(dòng)與縱向?qū)蛹?jí)協(xié)同的治理意愿。協(xié)同治理不同于管理，其本質(zhì)是治理主體自發(fā)性的合作與博弈。在ALE治理實(shí)踐中，各部門(mén)由于利益訴求不同，容易產(chǎn)生“沖突性”，協(xié)同治理意愿不高。不同部門(mén)之間應(yīng)互通、互動(dòng)、互信，跨越各自的利益邊界，尋找最大公約數(shù)，提升協(xié)同治理意愿，形成“一張網(wǎng)、一盤(pán)棋、同一方向”的治理格局，從而更充分地發(fā)揮各部門(mén)力量、利用各部門(mén)資源，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”效果。

4.加強(qiáng)信息透明度：以監(jiān)管反饋為工具，集成治理數(shù)據(jù)信息。大數(shù)據(jù)時(shí)代，以監(jiān)管反饋為工具，集成治理數(shù)據(jù)信息，能夠在紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)中具化教育現(xiàn)象、探尋數(shù)據(jù)背后的教育問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)治理思維從預(yù)防到預(yù)測(cè)、從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，應(yīng)不斷完善ALE治理的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，進(jìn)一步收集多元可比數(shù)據(jù)、深度解讀數(shù)據(jù)、實(shí)施數(shù)據(jù)治理，推進(jìn)大數(shù)據(jù)賦能ALE。第一，多來(lái)源收集數(shù)據(jù)，制定一整套可比的數(shù)據(jù)指標(biāo)。監(jiān)測(cè)評(píng)估體系在優(yōu)化資源配置、滿(mǎn)足不同主體需求、提高質(zhì)量和水平等治理方面公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)于數(shù)據(jù)來(lái)源的多樣性與可比性。因此，應(yīng)匯集多元利益相關(guān)者，尤其是弱勢(shì)群體ALE治理參與數(shù)據(jù)及相關(guān)治理建議。通過(guò)數(shù)據(jù)集成交流平臺(tái)的建成，打破信息孤島、跨越數(shù)據(jù)鴻溝，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的信息共享、數(shù)據(jù)共建。全球化趨勢(shì)下，為更好地利用數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨國(guó)間的數(shù)據(jù)可比與經(jīng)驗(yàn)交互，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與全球嵌入的ALE治理數(shù)據(jù)框架。以標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向規(guī)范數(shù)據(jù)建設(shè)，可將國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)（ISCED）與ALE數(shù)據(jù)指標(biāo)深度融合。作為一個(gè)用于比較世界各國(guó)教育系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的框架，ISCED涵蓋了在生活的任何階段提供的所有正規(guī)和非正規(guī)的教育項(xiàng)目，是用來(lái)促進(jìn)國(guó)際比較和對(duì)國(guó)際教育目標(biāo)進(jìn)行基準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)進(jìn)展的重要工具。ISCED在ALE領(lǐng)域的應(yīng)用，能夠滿(mǎn)足國(guó)家監(jiān)測(cè)預(yù)警和治理需求。第二，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。從多維度、多角度對(duì)紛繁龐雜的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，才能挖掘數(shù)據(jù)背后的應(yīng)有之義。監(jiān)測(cè)評(píng)估的本質(zhì)不是數(shù)據(jù)本身，而是數(shù)字化形式的自我揭示。因此，要提升數(shù)據(jù)分析能力，對(duì)數(shù)據(jù)背后的治理問(wèn)題做出解釋和預(yù)測(cè)，以“ALE數(shù)據(jù)流”驅(qū)動(dòng)“ALE工作流”，提升治理質(zhì)量。第三，破解數(shù)據(jù)依賴(lài)，堅(jiān)持以人為本的治理邏輯。技術(shù)治理會(huì)產(chǎn)生社會(huì)極化現(xiàn)象，從而排斥社會(huì)參與。因此，亟須以人文價(jià)值重構(gòu)工具理性，明確ALE治理監(jiān)測(cè)評(píng)估體系的最終旨向是服務(wù)社會(huì)大眾。在評(píng)估反饋過(guò)程中要規(guī)避數(shù)據(jù)至上的思維模式，不能僅局限于數(shù)據(jù)的收集和處理，還要充分發(fā)揮治理主體的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和治理價(jià)值的互構(gòu)統(tǒng)一。