設(shè)立并實施《香港國安法》的正當(dāng)性分析

鄧霄霄

（中共中央黨校，北京 100091）

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》）是根據(jù)憲法、香港特區(qū)基本法并經(jīng)由全國人大常委會根據(jù)十三屆全國人大三次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》 而制定的在香港特區(qū)適用的全國性法律。經(jīng)征詢香港特區(qū)基本法委員會和特區(qū)政府的意見，該法被明確列入《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）附件三，由國家主席習(xí)近平同志簽署主席令予以公布，由香港特別行政區(qū)政府于2020 年6月30 日在香港刊憲公布實施。根據(jù)《香港國安法》第1 條規(guī)定，《香港國安法》 是全國人大授權(quán)全國人大常委會根據(jù)《中華人民共和國憲法》《香港基本法》和“全國人大決定”而制定的在香港特區(qū)適用的全國性法律?！断愀蹏卜ā返脑O(shè)定和實施以《憲法》《香港基本法》和“全國人大決定”為立法依據(jù)和法理正當(dāng)性來源，在立法程序上采取先由全國人大做出立法決定，明確立法原則并組織搭建好立法目標(biāo)和內(nèi)容框架，再經(jīng)由全國人大常委會依據(jù)立法程序和立法體例完成全面立法，這是中央從立法源頭就國家安全事務(wù)在地方行政區(qū)域開展國家安全法律立法的先例，旨在明確香港特區(qū)履行維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任?；跉v史原因，受制于《香港基本法》第23 條“維護(hù)國家安全條款”長期拖延立法的現(xiàn)實情況，香港特區(qū)的防范危害國家安全行為及打擊境內(nèi)外威脅國家安全活動存有法制缺口，對香港特區(qū)政府履行憲制責(zé)任，維護(hù)政治、民主、法治秩序造成持續(xù)性威脅。本文擬從《香港基本法》 的憲政責(zé)任及其23 條立法目的的角度出發(fā)，論證憲法、《香港基本法》和“全國人大決定”的內(nèi)在邏輯，從而試圖證成中央在香港特區(qū)設(shè)立和實施《香港國安法》具有法理正當(dāng)性。

一、《香港基本法》的憲制責(zé)任和第23 條的立法目的

準(zhǔn)確把握《香港基本法》的憲制責(zé)任是解釋第23 條“國家安全條款”立法的正當(dāng)性前提，全國人大依據(jù)《憲法》授權(quán)全國人大常委會制定《香港國安法》維護(hù)了香港法治、政治秩序和憲政穩(wěn)定，因此本文有必要先從《香港基本法》 的憲制責(zé)任出發(fā)，梳理香港特區(qū)的憲制規(guī)則、出臺全國性國家安全法律的必要性和全國人大決定并授權(quán)全國人大常委會實施《香港國安法》立法之間的聯(lián)系。

（一）《香港基本法》的憲制責(zé)任

作為香港特區(qū)的憲制性文件，《香港基本法》的設(shè)立及實施以憲法權(quán)利的有效保障為基本前提。其主要目的是，在民主政治中，保護(hù)由《香港基本法》所確立的整體憲制秩序，以及基本法上所蘊含的幾種極為重要的、復(fù)合型的核心價值，其中包括法治、香港居民的基本權(quán)利保障、香港社會的繁榮穩(wěn)定、香港資本主義制度的長期不可變更性、對中國主體政治制度以及國家利益的尊重等，當(dāng)然也包括要保護(hù)民主本身。[1]《香港基本法》的出臺背景以1984 年中英兩國政府簽署的《中英聯(lián)合聲明》為依據(jù)，根據(jù)后者的內(nèi)容，決定通過由全國人大根據(jù)憲法制定《香港基本法》的方式來實施中央對香港的“一國兩制”方針政策，用以維護(hù)回歸之后香港特區(qū)的社會長治久安、居民權(quán)益保障和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等制度。但是受英國侵占香港這一特殊的殖民歷史背景影響，對于香港應(yīng)履行維護(hù)國家安全義務(wù)立法方面的內(nèi)容尚未納入制度設(shè)計之中。[2]隨后中央在廣泛征求社會各界意見并同香港地區(qū)有關(guān)方面充分磋商之后，決定在《香港基本法（草案）》 中增設(shè)打擊危害國家安全的犯罪行為規(guī)定，同時決定授予香港政府特殊的立法權(quán)力，《香港基本法》第23 條將采取“應(yīng)自行立法”的法律制度設(shè)計維護(hù)國家安全，這充分體現(xiàn)了中央對香港特區(qū)高度自治的信任①參見《香港基本法（草案）》第23 條規(guī)定：香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國家機(jī)密的行為。。由此可見，自香港特區(qū)進(jìn)入回歸祖國的歷史進(jìn)程以來，為了避免重蹈落入殖民社會的覆轍，也為了避免新生的香港特區(qū)政府被內(nèi)外反中勢力所顛覆政權(quán)，《香港基本法》在草案的制定階段及后續(xù)真正出臺公布實施過程中均融入了“保障國家安全”的憲法性規(guī)范內(nèi)容。從憲法性規(guī)范到規(guī)范性憲法，《香港基本法》第23 條不僅是“授權(quán)性規(guī)定”，同時也是“義務(wù)性規(guī)定”，即基本法不僅附加給香港特區(qū)維護(hù)“國家安全”的憲制責(zé)任，同時也表明了其自身維護(hù)國家安全和立足香港社會長治久安的政治立場，在中央事權(quán)的主導(dǎo)下?lián)碛幸欢ㄏ薅鹊牡胤搅⒎?quán)。

（二）《香港基本法》第23 條的立法目的

作為《香港基本法》的“國家安全條款”，第23條立法規(guī)定的直接目的是依據(jù)憲制規(guī)定制定保障國家安全的具體規(guī)范。目前，學(xué)界對第23 條規(guī)定的性質(zhì)存有兩種觀點，即“授權(quán)性規(guī)定說”和“義務(wù)性規(guī)定說”?！笆跈?quán)性規(guī)定說”認(rèn)為其維護(hù)國家安全的立法權(quán)是全國人大根據(jù)憲法及《香港基本法》第23 條授予特區(qū)政府的一項特殊立法權(quán)力，體現(xiàn)了香港特區(qū)高度自治權(quán)和“港人治港”的理念，表達(dá)了中央對香港特區(qū)政府的高度信任。但是該學(xué)說忽視了“一國兩制”的基礎(chǔ)和前提是“一國”，維護(hù)國家領(lǐng)土完整、安全的立法權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，只有中央政府才有權(quán)力授權(quán)地方進(jìn)行立法，故國家安全事務(wù)應(yīng)屬于中央相對保留事項，其授予香港特區(qū)第23 條的立法權(quán)也是限制性授權(quán)，中央授予香港特區(qū)自治權(quán)的同時應(yīng)有監(jiān)督其行使的規(guī)范權(quán)力?！傲x務(wù)性規(guī)定說”認(rèn)為維護(hù)國家安全屬于香港特區(qū)的憲制責(zé)任，該條立法的法理來源是憲法中有關(guān)維護(hù)國家安全的規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定基本法”構(gòu)成了《香港基本法》的合憲性基礎(chǔ)，片面強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)國家安全自治權(quán)論否定了中央事權(quán)的權(quán)威性和合法性，因此應(yīng)加強(qiáng)第23 條的義務(wù)屬性以維護(hù)中央憲制的主權(quán)地位。筆者贊同“義務(wù)性規(guī)定說”的內(nèi)容，一是承認(rèn)國家安全立法權(quán)屬于中央事權(quán)，中央對國家安全立法承擔(dān)直接責(zé)任，中央有權(quán)授予地方政府根據(jù)憲法制定維護(hù)國家安全的法律規(guī)定；二是鑒于“一國兩制”的方針政策和具體實踐情況，“一國”是“兩制”的根本前提，維護(hù)國家安全事務(wù)是中央和地方政府均應(yīng)承擔(dān)的憲制義務(wù)，只有尊重并承認(rèn)國家主權(quán)、國家安全、國防外交等事權(quán)掌握在中央手里，地方才能更好地實現(xiàn)憲制穩(wěn)定、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的大局；三是香港政府雖有權(quán)對國家安全事務(wù)做出立法規(guī)定，但是若香港特區(qū)政府在立法和執(zhí)行過程中存有偏差、延遲或履行不能，或未完全達(dá)到制定第23 條的憲制性規(guī)范目的，中央有權(quán)對此進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對香港特區(qū)政府維護(hù)國家安全及憲制秩序不力進(jìn)行問責(zé)，有權(quán)將立法權(quán)收回中央；四是中央對香港特區(qū)國家安全立法的授權(quán)具有合憲性和正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)，是中央對香港特區(qū)政府的信任構(gòu)成了立法來源，我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了中央享有對地方的絕對控制權(quán)力，中央人民政府對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。片面強(qiáng)調(diào)賦予香港特別行政區(qū)對第23 條的立法授權(quán)，弱化乃至忽視其背后的憲制責(zé)任，是拒絕承認(rèn)中央事權(quán)統(tǒng)一監(jiān)督和規(guī)范治理的表現(xiàn)，與《香港基本法》第23 條的立法目的背道而馳。

二、《香港國安法》的出臺背景和實施意義

（一）《香港國安法》的出臺背景

《香港國安法》主要針對香港特區(qū)基于各種政治歷史等原因長時間無法完成基本法第23 條立法的實際情況，以中央親自出手的鐵腕力度主動完成國家安全法律體系的制度構(gòu)建、組織搭建和執(zhí)行管轄體系等一系列立法程序，嚴(yán)格遵照中央統(tǒng)管國家主權(quán)、國家安全事務(wù)的事權(quán)屬性并結(jié)合“一國兩制” 方針政策在香港社會的實踐情況，為健全香港法治體系、穩(wěn)定憲政秩序，最終出臺的一部保護(hù)性的全國性法律文件。

《香港國安法》是由中央出臺的并在香港實施的維護(hù)香港特區(qū)國家安全的中央專屬性立法?；凇耙粐鴥芍啤?框架下中央的全面管治權(quán)制度基礎(chǔ)，中央政府嚴(yán)格按照憲法和基本法的規(guī)定行使權(quán)力、履行職責(zé)，中央全面管治權(quán)的法理正當(dāng)性源自國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法律授權(quán)，其內(nèi)涵不僅限于國家外交、國防和國家安全事務(wù)，同時還擁有其他一系列保障國家主權(quán)及實施“一國兩制”基本國策所必需的憲政權(quán)力。中央全面管治權(quán)具有統(tǒng)管國家安全事務(wù)、制裁一切反華分離勢力和外部干預(yù)勢力的制度執(zhí)行能力，因此中央直接出手制定出臺《香港國安法》既立足于實現(xiàn)“一國兩制”方針政策下的中央全面管治權(quán)和香港社會的高度自治權(quán)的平衡運行，[3]又穩(wěn)定了香港社會的政治秩序和法治秩序，實現(xiàn)了憲制穩(wěn)定的政治功能，具有充分的法政治學(xué)正當(dāng)性與合理性根基。

本部法律的立法背景有以下兩點原因：一是當(dāng)前香港特別行政區(qū)國家安全風(fēng)險問題日益突出，香港社會的自治能力不足以應(yīng)對內(nèi)外反動勢力勾結(jié)聯(lián)合所引發(fā)的國家安全問題、政治秩序風(fēng)險和憲政危機(jī)。2020 年5 月22 日，在十三屆全國人大三次會議上，全國人大常委會副委員長王晨作關(guān)于“全國人大決定（草案）”的說明時曾提到反中亂港勢力對香港社會的公然踐踏和蓄意破壞。[4]事實上，自香港1997 年回歸以來，香港法律體系中的國家安全問題一直存有制度漏洞，且伴隨著香港內(nèi)外各種反華勢力擾亂香港社會秩序及破壞法治建設(shè)行動的不斷升級，從2014 年非法“占中”開始到2019 年的反修例運動等，均反映了香港反對派與外部敵對勢力串謀勾結(jié)的陰謀，企圖顛覆中央對香港的全面管治權(quán)，造成香港社會出現(xiàn)嚴(yán)重的憲政危機(jī)。為全面貫徹落實黨中央決策部署，在香港目前國家安全防線遭遇瓦解、政治秩序出現(xiàn)危機(jī)、社會穩(wěn)定性受到?jīng)_擊的嚴(yán)峻形勢下，必須從中央立法層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)在香港特區(qū)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。[4]二是依據(jù)《香港基本法》第23 條“應(yīng)自行立法”的制度規(guī)定，香港特區(qū)應(yīng)趁早主動實施立法以規(guī)制涉及國家安全方面的刑事罪行，但至今仍無法看到香港立法對此做出的有效規(guī)定和突破性進(jìn)展。實踐證明，僅僅依賴并相信香港立法、司法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)來應(yīng)對日益凸顯的國家安全問題是不現(xiàn)實的，香港特區(qū)政府也難以依賴法治迎接一系列企圖顛覆政權(quán)的國家安全風(fēng)險挑戰(zhàn)。鑒于國家安全法律漏洞的持續(xù)存在和不斷受到?jīng)_擊的香港憲政體系地動山搖，為維護(hù)我國的總體國家安全觀、維護(hù)香港社會長治久安以及“一國兩制”制度的貫徹落實，中央從源頭著手推進(jìn)香港社會國家安全法律體系構(gòu)建具有示范、監(jiān)督和促進(jìn)的作用。

綜合上述原因，香港社會面臨的安全問題日益嚴(yán)重，內(nèi)外敵對勢力的違法亂紀(jì)行為嚴(yán)重?fù)p害了我國主權(quán)完整與國家安全，香港內(nèi)政被肆意干涉，香港法治秩序被顛覆性挑戰(zhàn)，香港同胞的自由權(quán)利和人權(quán)保障被迫壓榨破壞。香港特區(qū)憲政秩序是以“一國兩制”基本國策為憲制基礎(chǔ)，以憲法和基本法為規(guī)范憲法，以基本法附件三及本地立法為完善機(jī)制，以人大釋法、決定以及本地普通法判例為有效補(bǔ)充，充分保障了香港社會的法律制度建設(shè)，有效體現(xiàn)了“港人治港”的高度自治權(quán)。[5]反修例暴亂運動激發(fā)了香港社會愛國人士的斗志，中央出臺國家安全法的決定反映了人民追求安全穩(wěn)定生活的美好訴求。面臨支離破碎的香港憲政紊亂危機(jī)，中央擔(dān)負(fù)起維護(hù)香港國家安全、促進(jìn)社會穩(wěn)定、保障人民生活幸福的根本性重任，這既是主權(quán)國家享有獨立治理國家事務(wù)的權(quán)力，也是主權(quán)國家應(yīng)擔(dān)負(fù)的保障國家安全不受威脅和侵犯的責(zé)任。

（二）《香港國安法》的實施意義

《香港國安法》的公布施行將有效維護(hù)國家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的危害國家安全的犯罪，堵塞香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全方面存在的制度漏洞，筑牢了在香港特別行政區(qū)防控國家安全風(fēng)險的制度屏障?！断愀蹏卜ā分攸c旨在維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保障香港社會政治安全、制度安全、社會安全，尤其注重尊重和保障人權(quán)，堅定不移并全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”制度體系，堅持和完善“港人治港”、高度自治的大政方針，將維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的大局觀及中國特色社會主義國家安全制度注入香港憲政秩序之中。該法傳達(dá)了中央政府依法治理香港特區(qū)政治問題和法律問題的決心，也體現(xiàn)了中央事權(quán)和地方事權(quán)之間的博弈平衡機(jī)制，為中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)提供有力支撐。

三、設(shè)立并實施《香港國安法》的正當(dāng)性

（一）立法依據(jù)

立法依據(jù)即立法機(jī)關(guān)表明其立法權(quán)力及其內(nèi)容正當(dāng)性的依據(jù)。[6]依法治國從內(nèi)涵上要求國家機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)于法有據(jù)、有法可依，明確的法律依據(jù)構(gòu)成其行為的正當(dāng)性與合法性，這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中央依法治理香港國家安全問題的有力抓手。立法依據(jù)不僅是一個事實性陳述，更是立法者的規(guī)范判斷。[7]根據(jù)《中華人民共和國立法法》第3 條、第4條之規(guī)定①參見《中華人民共和國立法法》第3 條：立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。第4 條：立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。，我國法律的立法依據(jù)可分為實體性立法原則和程序性立法原則，即各基本法、部門法、行政法規(guī)等法律制度的設(shè)定均應(yīng)符合憲法的實體性立法原則，同時也應(yīng)符合法律制定的權(quán)限和程序。一方面，實體性立法原則具體是指，制定某一具體法律法規(guī)時應(yīng)依據(jù)憲法及其上位法的規(guī)定，“根據(jù)憲法……，制定本法”的立法依據(jù)條款即隱含了一種“政治教義憲法學(xué)”式的幽思。[8]在尊重實體性原則的前提下，保證了立法依據(jù)有統(tǒng)一的憲法根源、指導(dǎo)思想、價值體系、法律邏輯及其內(nèi)容的正當(dāng)性，為相關(guān)主體的立法權(quán)限提供正當(dāng)性與合法性依據(jù)。另一方面，程序性立法原則確立了立法主體依據(jù)何種程序、何種權(quán)限進(jìn)行立法。通常情況下，同一法律制定主體的立法程序和立法權(quán)限是相似的，立法主體應(yīng)依據(jù)程序規(guī)則履行一定的手續(xù)、時限、組織等要求完成立法。

（二）《香港國安法》的立法依據(jù)

通過上文的實體性立法依據(jù)原則可知，一部法律的制定不僅可依據(jù)憲法而制定，同時還可依據(jù)其上位法的指導(dǎo)思想、立法原則和具體內(nèi)容等而制定本法。全國人大及其常委會的立法原則為根據(jù)憲法進(jìn)行本法的制定，但這并不代表立法依據(jù)是單一的，相反，立法依據(jù)是復(fù)合多元化的。在實踐中，除僅列憲法作為立法依據(jù)的法律之外，其他立法依據(jù)還包含本法的上位法、其他有關(guān)法律、具體實踐情況等情形。根據(jù)《香港國安法》的規(guī)定，其立法依據(jù)和法理基礎(chǔ)由憲法、基本法和“全國人大決定” 組成，三者合并構(gòu)成了該法的正當(dāng)性來源。其中憲法是國家的根本大法，憲法規(guī)定的國家安全法律制度是憲法的核心價值之一，因此憲法所倡導(dǎo)的防范與懲處危害國家安全的價值觀念為《香港國安法》 提供了立法依據(jù)；《香港基本法》是香港特區(qū)的憲制性基礎(chǔ)法律，其當(dāng)然地構(gòu)成了《香港國安法》的立法依據(jù)；“全國人大決定”直接授權(quán)了全國人大常委會進(jìn)行立法，并將《香港國安法》直接納入《香港基本法》附件三，也符合我國憲法及“一國兩制”制度的內(nèi)容規(guī)定?！断愀蹏卜ā肥俏覈鴩野踩审w系中的重要組成部分，其與國家安全法構(gòu)成了一般法和特別法的關(guān)系，周佑勇教授認(rèn)為其“無論在立法模式還是立法體例上都具有創(chuàng)造性，是以解決實際問題進(jìn)行針對性立法的范例，豐富了我國的國家安全法律體系”。[9]

1.《香港國安法》的憲法基礎(chǔ)。憲法作為我國的根本大法，具有規(guī)范屬性，是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和常設(shè)機(jī)關(guān)的立法依據(jù)和基礎(chǔ)，是各基本法、部門法的重要的法律淵源之一。[10]憲法構(gòu)成了《香港國安法》的立法依據(jù)來源之一，其主要理由如下：首先，憲法確立了維護(hù)國家安全的基本準(zhǔn)則，對打擊危害國家安全的犯罪活動提出了總要求①《憲法》第28 條：國家維護(hù)社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。?！断愀蹏卜ā返牧⒎康臑椤熬S護(hù)國家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實施恐怖活動和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪”，[3]這一點與憲法的精神相符合。其次，根據(jù)憲法第31 條之規(guī)定，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)并授權(quán)全國人大以法律加以規(guī)定”，該規(guī)定明確了中央政府有權(quán)依據(jù)法律法規(guī)、具體實踐情況和其他合法的理由在特區(qū)進(jìn)行制度構(gòu)建，當(dāng)特區(qū)政府無法正常履行維護(hù)國家安全等重要義務(wù)時，全國人大可自行立法或授權(quán)全國人大常委會進(jìn)行立法進(jìn)行建制規(guī)定，這是中央事權(quán)的集中體現(xiàn)。最后，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)享有監(jiān)督憲法實施并決定特別行政區(qū)制度設(shè)立的權(quán)力，在香港特區(qū)設(shè)立并執(zhí)行《香港國安法》 是全國人大及其常委會正常履行憲法實施職能的表現(xiàn)，全國人大有權(quán)對關(guān)乎國家安全等重大利益事項做出全權(quán)性規(guī)定。

2.《香港國安法》的《香港基本法》基礎(chǔ)?！断愀刍痉ā肥翘貐^(qū)的憲制規(guī)定，是香港社會的憲政基礎(chǔ)和法律淵源?！断愀刍痉ā肥侨珖舜蟾鶕?jù)憲法而制定的規(guī)定香港特區(qū)實行法律、政治和經(jīng)濟(jì)等制度的法律，以保障國家對香港地區(qū)的全面管治和政策支持。一方面，中央基于“一國兩制”原則對香港特區(qū)賦予了高度自治權(quán)。根據(jù)《香港基本法》第23 條之規(guī)定，香港特區(qū)可“自行設(shè)立”禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。[11]雖然香港政府具有可針對危害國家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整的行為自行立法建制規(guī)章的權(quán)力，但是若沒有依法履行該職責(zé)或履行的效果未達(dá)到本法條所保護(hù)的法益不受侵害的狀態(tài)，全國人大可依據(jù)憲法第31 條履行對香港特區(qū)的立法職責(zé)，并授權(quán)全國人大常委會在香港特區(qū)開展國安立法。危害國家安全的行為可以規(guī)范化為哪些具體的罪名由全國人大常委會做出決定，因為全國人大對基本法享有最終解釋權(quán)。[12]另一方面，根據(jù)《香港基本法》第18 條之規(guī)定，“全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實施”②《香港基本法》第18 條：在香港特別行政區(qū)實行的法律為本法以及本法第八條規(guī)定的香港原有法律和香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實施。凡列于本法附件三之法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽嵤?。全國人民代表大會常?wù)委員會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會和香港特別行政區(qū)政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在香港特別行政區(qū)實施。，可列入《香港基本法》附件三的法律事項限于有關(guān)國防、外交等事宜。因《香港國安法》規(guī)定了危害國家安全具體行為的罪刑，是對國家安全、國防、領(lǐng)土等事項做出的具體化和規(guī)范化的規(guī)定，故應(yīng)列入基本法附件三的全國性法律，這同時在立法程序和形式上確立了《香港基本法》作為《香港國安法》立法依據(jù)的正當(dāng)性來源。

3.《香港國安法》的“全國人大決定”基礎(chǔ)。憲法第31 條明確規(guī)定了全國人大有在特區(qū)實施憲法并監(jiān)督憲法的實施情況等權(quán)力，第62 條規(guī)定了全國人大常委會有權(quán)決定特區(qū)制度安排，這表明關(guān)乎特區(qū)制度的設(shè)立安排權(quán)限歸屬于全國人大及其常委會，其具有重大事項的概括性兜底權(quán)力。受制于全國人大會期制度安排規(guī)定，在法定情況下可授權(quán)全國人大常委會針對具體情況作實體、組織、程序等方面的詳細(xì)規(guī)定?！断愀蹏卜ā返闹贫ê统雠_采取了“全國人大決定+授權(quán)具體立法”的“兩步走”方式，符合我國的法律規(guī)定，也符合全國人大的職權(quán)范圍，具有充分的法理基礎(chǔ)。全國人大的法律授權(quán)是總體的、綱領(lǐng)的、指導(dǎo)性的，全國人大常委會的具體立法應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)做到立法具體化、規(guī)范化、細(xì)致化，基于此全國人大常委會對《香港國安法》作出了實體性、程序性、組織性的制度安排。“全國人大決定”是基于《香港基本法》的憲制責(zé)任和第23 條立法長期擱淺的實際狀況而制定的，該決定不是臨時性的決定，而是長期并穩(wěn)定實施的決定，既是我國憲法的維護(hù)國家主權(quán)原則在香港特區(qū)實施的具體表現(xiàn)，也是對香港特區(qū)實施《香港基本法》第23 條“國家安全條款”的監(jiān)督和管制，構(gòu)成對憲法實施、《香港基本法》的憲制責(zé)任和第23 條立法規(guī)則的制度補(bǔ)強(qiáng)。

（三）《香港國安法》設(shè)立并實施的法正當(dāng)性

中央有關(guān)部門在做出“全國人大決定”之時曾明確指出，鑒于我國憲法、《香港基本法》 及第23條實施的具體情況并結(jié)合“一國兩制”在香港特區(qū)的實施情況，從中央最高層面推進(jìn)維護(hù)國家安全的制度機(jī)制建設(shè)可采用多種方式，包括全國人大及其常委會作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律、將全國性法律列入基本法附件三，中央人民政府發(fā)出指令等多種可用方式。從憲法、《香港基本法》和“全國人大決定”的內(nèi)在邏輯來看，前兩者構(gòu)成了“全國人大決定”的正當(dāng)性來源，全國人大有權(quán)在香港特區(qū)國家安全法律規(guī)范不明確、香港政府執(zhí)行不力的情況下授權(quán)立法，這符合實體法和程序發(fā)的有關(guān)規(guī)定，具有充分的法正當(dāng)性。從現(xiàn)實意義來看，《香港國安法》 的設(shè)立和實施補(bǔ)缺了國家安全立法，通過依法治國、依法治港有力打擊了中外反動勢力的破壞干擾和對香港政黨的政治滲透，有力維護(hù)了國家安全和特區(qū)政治穩(wěn)定，彰顯《香港基本法》的核心憲制價值。

四、結(jié)語

憲法、《香港基本法》 和全國人大決定三者構(gòu)成了《香港國安法》的立法依據(jù)，是《香港國安法》得以在香港特區(qū)順利出臺和運行的法理基礎(chǔ)，其價值邏輯明確了《香港國安法》的法理正當(dāng)性和合法性來源，從而能使后者更好地適用于香港特區(qū)，為香港社會的法治秩序、憲制秩序和社會秩序奠定立法基礎(chǔ)，為“一國兩制”制度填補(bǔ)國家安全法律方面的制度空白。面對紛繁復(fù)雜的全球安全形勢，中國以合作謀安全、謀穩(wěn)定，積極參與全球安全治理，《香港國安法》 的出臺為世界安全提供科學(xué)理念和可行方案，堅持與各國共同建設(shè)一個持久和平、共同繁榮的和諧世界。[13]憲法為《香港國安法》提供了綱領(lǐng)性的立法依據(jù)，基本法為《香港國安法》提供了立法原則和理念，“全國人大決定”為《香港國安法》設(shè)定了具體內(nèi)容和制度安排，三者合力為《香港國安法》的制定和執(zhí)行提供充足的法理基礎(chǔ)。法律的生命在于實施，《香港國安法》的設(shè)定和實施能夠強(qiáng)有力地保障“一國兩制”制度在香港特區(qū)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。