環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對策建議

辛璐 ，王志凱 ，盧靜 ，徐志杰，趙云皓

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD 創(chuàng)新中心，北京 100012；2.中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會政策與集聚區(qū)專委會，北京 100045）

伴隨著社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)不斷發(fā)展，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)體系不斷完善、產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、技術(shù)水平顯著提升、服務(wù)模式不斷創(chuàng)新。2021 年全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入約為2.18 萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重為1.9%。環(huán)保產(chǎn)業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為建設(shè)美麗中國、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、助力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供著重要的物質(zhì)和技術(shù)支撐。《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》提出要壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。由此可以看出，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

1 大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)是統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

1.1 支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)

我國環(huán)保技術(shù)裝備水平不斷提升，脫硫脫硝除塵、垃圾焚燒等領(lǐng)域已達(dá)到國際領(lǐng)先或先進(jìn)水平；超低排放等技術(shù)取得重要突破，工業(yè)煙氣多污染物協(xié)同深度治理、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）治理技術(shù)取得進(jìn)展，難處理工業(yè)廢水深度凈化技術(shù)快速發(fā)展；城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合治理、“無廢城市”建設(shè)等系統(tǒng)解決方案不斷完善，為全面完成“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)提供了技術(shù)、裝備、服務(wù)支撐。

1.2 助力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)

《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)。在推動綠色低碳發(fā)展中解決生態(tài)環(huán)境問題，要求環(huán)境治理從注重末端治理向更加注重源頭預(yù)防和源頭治理進(jìn)行有效轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作成為美麗中國建設(shè)的重要內(nèi)容。在此背景下，環(huán)保產(chǎn)業(yè)與清潔能源、清潔生產(chǎn)、能源資源節(jié)約利用等產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步融合，將向綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系升級發(fā)展。

1.3 打造經(jīng)濟(jì)社會新增長極

據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間全社會環(huán)境污染治理投資累計近4.8 萬億元，帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長，年均復(fù)合增長率為14.1%，投資拉動系數(shù)為1.85。2020年全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入為1.95 萬億元，對GDP 增長的貢獻(xiàn)率為4.5%，總體呈逐步加大的趨勢。環(huán)保產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)由2011 年的183 萬人增加到2020 年的322 萬人，帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)超過1000 萬人，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會效益顯著。

2 “十四五”期間，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)處于重要的發(fā)展機(jī)遇期

2.1 新時代推動生態(tài)文明建設(shè)將不斷凸顯環(huán)保產(chǎn)業(yè)的價值屬性

生態(tài)文明體制改革頂層設(shè)計總體完成，“四梁八柱”正逐步構(gòu)建并不斷完善，綠水青山就是金山銀山理念已經(jīng)成為全社會的共識。環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)的骨干力量，也是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要舉措。

2.2 減污降碳協(xié)同并進(jìn)，環(huán)保市場空間持續(xù)釋放

“十四五”期間，生態(tài)環(huán)境保護(hù)將按照“提氣、降碳、強(qiáng)生態(tài)，增水、固土、防風(fēng)險”的思路，推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，基本消除重污染天氣，基本消除城市黑臭水體，主要污染物排放總量持續(xù)減少，碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降。深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)意味著觸及的矛盾和問題層次更深、領(lǐng)域更寬，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的要求更高。隨著中央生態(tài)環(huán)保督察的持續(xù)推進(jìn)，環(huán)境管理制度的不斷完善，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場空間將被進(jìn)一步釋放，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將更好更快地提升服務(wù)能力和服務(wù)水平，延伸服務(wù)內(nèi)容，為污染防治攻堅戰(zhàn)提供全方位的服務(wù)。經(jīng)測算，實現(xiàn)我國“十四五”環(huán)境治理目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境投資需求為6.8 萬億—8 萬億元，年投資需求1.4 萬億—1.6 萬億元；要實現(xiàn)2030 年前碳排放達(dá)峰目標(biāo)，年資金投入需求約為2.1 萬億元；預(yù)計2025 年環(huán)保產(chǎn)業(yè)營收有望突破3 萬億元。

2.3 促進(jìn)政策不斷完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境持續(xù)改善

隨著生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制建立健全，生態(tài)環(huán)保重大項目落地實施，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場空間將被不斷釋放。綠色金融支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度不斷強(qiáng)化，國家綠色發(fā)展基金投資加速推進(jìn)，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境治理等外部性強(qiáng)的綠色發(fā)展領(lǐng)域。國家開發(fā)銀行等政策性金融對環(huán)保支持力度不斷加強(qiáng)，推動實施生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD 模式）、“百縣千億”專項金融服務(wù)等，對符合放貸條件的項目給予信貸政策支持。在污水處理收費機(jī)制方面，建立健全覆蓋所有城鎮(zhèn)、適應(yīng)水污染防治和綠色發(fā)展要求的污水處理收費長效機(jī)制。支持生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項稅收政策逐步落地。促進(jìn)政策不斷完善，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

3 新形勢下環(huán)保企業(yè)內(nèi)外部壓力大，面臨新挑戰(zhàn)

3.1 經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，環(huán)保投入不足，市場機(jī)制有待完善，產(chǎn)業(yè)需求難釋放

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的投資拉動型產(chǎn)業(yè)，但環(huán)保投資難以匹配生態(tài)環(huán)境治理需求。當(dāng)下，我國經(jīng)濟(jì)正處于“三期”疊加時期，地方財政收支矛盾突出，部分地方政府在化解債務(wù)、履約付費等方面存在巨大壓力，地方財政環(huán)保投資能力明顯不足。社會資本參與環(huán)保投資路徑有限，投資無“渠”。企業(yè)合規(guī)參與環(huán)保投資主要為公共私營合作制（PPP）、政府專項債項目，而受地方債務(wù)、財政承受能力不足等因素影響，環(huán)保PPP 空間極為有限。政府專項債用于環(huán)保投資的規(guī)模較小，2021 年新增專項債中僅有4%用于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，而且主要用于污水與垃圾處理領(lǐng)域，范圍較窄。環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場價格機(jī)制不完善，資源性產(chǎn)品價格和收費體系中未充分體現(xiàn)環(huán)境成本，使用者付費原則未得到真正落實，合理的費用分擔(dān)機(jī)制尚未形成。

3.2 環(huán)保企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與綜合服務(wù)能力有待提升，與新興技術(shù)融合難，企業(yè)外部競爭壓力大

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個以中小企業(yè)為主的行業(yè)，中小企業(yè)數(shù)量占比超過了90%，中小企業(yè)的良好發(fā)展是實現(xiàn)全行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。與當(dāng)前國際環(huán)保產(chǎn)業(yè)先進(jìn)發(fā)展水平相比，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)多而不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集中度較低，規(guī)模化、實力強(qiáng)的龍頭企業(yè)較少，尚未形成具有全球影響力的品牌。我國環(huán)保原創(chuàng)性技術(shù)數(shù)量少，整體技術(shù)水平仍落后發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體5—10 年。以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)對環(huán)境綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的需求，以及對環(huán)保企業(yè)資源整合、投融資、建設(shè)運維等能力要求較高，當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)供給能力與不斷提升的環(huán)境治理需求還不匹配，多要素協(xié)同治理、多污染物協(xié)同控制的綜合服務(wù)能力有待提升。新興技術(shù)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展不足，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)規(guī)模化運用難度較大。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，我國對外開放力度不斷加大，國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場將面臨較大的外部競爭壓力，在新時期借助“一帶一路”倡議推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略也將面臨更大挑戰(zhàn)。

4 精準(zhǔn)施策，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

4.1 積極謀劃重大環(huán)保項目，釋放環(huán)保產(chǎn)業(yè)有效需求

聚焦深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，自上而下，統(tǒng)籌謀劃城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)及處理設(shè)施、重要河湖生態(tài)保護(hù)治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、“無廢城市”建設(shè)、生物多樣性保護(hù)等重大工程建設(shè)，化零為整，有效帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升環(huán)保投資的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會綜合效益。堅持“資金跟著項目走”，將有限的資金用在重點領(lǐng)域重點項目，解決突出問題，提高中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備質(zhì)量。加強(qiáng)項目入庫指導(dǎo)與資金項目績效考核，將工程實施進(jìn)展、運維效率、服務(wù)效果等納入考評，提高資金使用成效。

4.2 探索新模式新業(yè)態(tài)，提升環(huán)境治理能力與成效

推行環(huán)境綜合治理托管服務(wù)，重點推廣農(nóng)村、小城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。發(fā)展VOCs 治理產(chǎn)生危險廢物的集中處理、城市餐飲業(yè)油煙凈化設(shè)施第三方運維等專業(yè)服務(wù)模式。持續(xù)推進(jìn)EOD 模式，探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、清潔能源等環(huán)境敏感型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目統(tǒng)籌實施、一體化運營，提高項目“造血”能力，緩解政府投入壓力，打通社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理的路徑，實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

4.3 引導(dǎo)激勵金融機(jī)構(gòu)加大支持力度，解決生態(tài)環(huán)保企業(yè)融資問題

引導(dǎo)政策性金融支持方向，對生態(tài)環(huán)境治理項目予以重點支持。開展減污降碳協(xié)同增效重大項目儲備，為金融機(jī)構(gòu)與地方政府、企業(yè)搭建項目信息平臺，引導(dǎo)金融資金精準(zhǔn)支持。建議將生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫納入央行結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持范圍。創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，推動開展排污權(quán)、收費權(quán)、應(yīng)收賬款、知識產(chǎn)權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許經(jīng)營協(xié)議項下收益質(zhì)押擔(dān)保融資。

4.4 不斷完善價格財稅政策，調(diào)動市場主體積極性

逐步完善污水處理收費、固體廢物處理收費、節(jié)約用水水價、節(jié)能環(huán)保電價等價格機(jī)制，建立能夠覆蓋成本和合理收益的價格標(biāo)準(zhǔn)。建立財政資金持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制，強(qiáng)化政府專項債向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的支持力度。落實環(huán)境保護(hù)稅稅收優(yōu)惠、資源稅稅收優(yōu)惠、節(jié)能減排企業(yè)增值稅稅收優(yōu)惠、節(jié)能環(huán)保企業(yè)所得稅優(yōu)惠、環(huán)境污染第三方治理等稅收政策，推動企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，助力環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.5 加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

依托行業(yè)協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)等開展環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查統(tǒng)計工作，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保企業(yè)信用等級評價，實施生態(tài)環(huán)保標(biāo)桿企業(yè)和生態(tài)環(huán)境違法企業(yè)信息公開，推進(jìn)減污降碳、場地修復(fù)、VOCs 治理設(shè)備與材料等領(lǐng)域規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平。完善生態(tài)環(huán)境技術(shù)評價制度，以實際運行成效評估技術(shù)的先進(jìn)性和適用性。