深圳都市圈法治協(xié)同的規(guī)范價(jià)值、宏觀設(shè)計(jì)與制度路徑

深圳市司法局課題組

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委在2019年2月出臺(tái)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都市圈是指“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。[1]中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，深圳要“發(fā)揮作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心城市和國(guó)家創(chuàng)新型城市的引領(lǐng)作用，加快建成現(xiàn)代化國(guó)際化城市，努力成為具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都”。[2]《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》提出，“做優(yōu)做強(qiáng)深圳都市圈”，要求積極發(fā)揮深圳中心城市核心引擎功能，打造具有全球影響力的國(guó)際化、現(xiàn)代化和創(chuàng)新型都市圈。培育發(fā)展現(xiàn)代都市圈，既需要進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，又需要充分發(fā)揮都市圈各城市政府在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)、空間合理開(kāi)發(fā)管制、體制機(jī)制改革等方面的引導(dǎo)作用，更重要的是都市圈城市群高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展離不開(kāi)法治的引領(lǐng)、規(guī)范與保障作用。因此，要實(shí)現(xiàn)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，亟需通過(guò)法治協(xié)同路徑，滿足深圳都市圈城市群改革發(fā)展的共性需求，強(qiáng)化都市圈各城市的協(xié)同治理成效，維護(hù)公平的市場(chǎng)環(huán)境和良好的社會(huì)秩序，為深圳都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

一、深圳都市圈法治協(xié)同的基本內(nèi)涵與規(guī)范價(jià)值

（一）都市圈法治協(xié)同的基本內(nèi)涵

“現(xiàn)階段，我國(guó)都市圈兩大核心發(fā)展任務(wù)是增強(qiáng)綜合發(fā)展能力和提升協(xié)同發(fā)展水平，兩者互為依托，相輔相成，合二為一?！盵3]在提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平的過(guò)程中，促進(jìn)都市圈的法治協(xié)同是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。換言之，都市圈協(xié)同發(fā)展必須在法治化軌道內(nèi)進(jìn)行，習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)：“我們必須把依法治國(guó)擺在更加突出的位置，把黨和國(guó)家工作納入法治化軌道，堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，依靠法治解決各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題，確保我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序?！盵4]一般來(lái)說(shuō)，法治協(xié)同是在一定區(qū)域或范圍內(nèi)的相關(guān)法治主體，為了實(shí)現(xiàn)共同的法治目標(biāo)，共同協(xié)商建立并遵守法律規(guī)則，接受共同的法律制度的約束，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起和諧有序的法治發(fā)展模式，并共同承擔(dān)責(zé)任的合作過(guò)程?！胺ㄖ紊疃葏f(xié)同中的制度供給是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性工程”，[5]在實(shí)行法治協(xié)同的區(qū)域或范圍內(nèi)，立法、行政和司法等領(lǐng)域的制度供給共同構(gòu)成一個(gè)科學(xué)合理、系統(tǒng)完備、機(jī)制健全、保障有力的法治體系，從而促進(jìn)該區(qū)域或范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域或范圍內(nèi)法治秩序的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和民眾權(quán)利的充分保障。

作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的組成部分，法治協(xié)同發(fā)展模式是提升國(guó)家治理能力和治理水平的重要保障，在一定區(qū)域或范圍的實(shí)踐，不僅有助于促進(jìn)該區(qū)域或范圍內(nèi)的協(xié)同發(fā)展和社會(huì)的良善治理，而且有助于打破全國(guó)市場(chǎng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的行政壁壘，促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)法治協(xié)同的發(fā)展?！皬南到y(tǒng)科學(xué)的視角來(lái)看，區(qū)域法治系統(tǒng)是區(qū)域社會(huì)這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的子系統(tǒng)；同時(shí)區(qū)域法治系統(tǒng)自身亦是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，包括區(qū)域立法、區(qū)域司法、區(qū)域執(zhí)法等子系統(tǒng)?！盵6]加強(qiáng)區(qū)域法治協(xié)同建設(shè)，不僅要求多元法治主體間協(xié)商合作的規(guī)范性集體行動(dòng)，如共建規(guī)則、共守秩序、共擔(dān)責(zé)任等，而且強(qiáng)調(diào)法治系統(tǒng)從無(wú)序變?yōu)橛行虻膮f(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。都市圈法治協(xié)同，主要是指通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)都市圈的協(xié)同治理。質(zhì)言之，法治協(xié)同的本質(zhì)是通過(guò)在共同處理復(fù)雜社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中共同遵守社會(huì)法治秩序，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，通過(guò)法治這一治理方略促進(jìn)城市功能互補(bǔ)、優(yōu)化資源配置、均衡公共服務(wù)、暢通體制機(jī)制，同時(shí)促進(jìn)法治社會(huì)多元主體間的持續(xù)性長(zhǎng)遠(yuǎn)利益發(fā)展，從而構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、開(kāi)放共享、充滿生機(jī)的大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)都市圈城市群社會(huì)治理的一體化。

（二）法治協(xié)同在深圳都市圈協(xié)同發(fā)展中的規(guī)范價(jià)值

提升都市圈協(xié)同治理能力。眾所周知，法治現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的必由之路，法治現(xiàn)代化對(duì)于提升都市圈協(xié)同治理能力具有兩個(gè)方面的重要意義。一方面，通過(guò)法治現(xiàn)代化所建立的系統(tǒng)完備的法律制度規(guī)范體系能夠?yàn)槎际腥Φ膮f(xié)同治理提供規(guī)范依據(jù)與行為準(zhǔn)則；另一方面，通過(guò)法治現(xiàn)代化所構(gòu)建的法治監(jiān)督及制度保障體系有助于實(shí)現(xiàn)都市圈城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)等協(xié)同治理的具體目標(biāo)。但目前，調(diào)整和規(guī)范我國(guó)都市圈協(xié)同治理的法律制度體系仍需進(jìn)一步建立健全。尤其是在區(qū)域規(guī)劃方面，作為推進(jìn)都市圈各城市政府間協(xié)同治理的重要機(jī)制，規(guī)范和保障區(qū)域規(guī)劃的法律制度建設(shè)相對(duì)滯后，都市圈各城市區(qū)域規(guī)劃的法治保障機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作效果并不理想。由于都市圈協(xié)同治理的法律規(guī)范依據(jù)與配套制度建設(shè)尚未成熟，導(dǎo)致都市圈各城市發(fā)展不平衡，尤其是區(qū)域分割和地方保護(hù)比較嚴(yán)重，這就需要通過(guò)法治協(xié)同來(lái)破除區(qū)域分割、行政壁壘及地方保護(hù)等不合理限制，有效提升都市圈協(xié)同治理能力。

促進(jìn)都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。建設(shè)良好的營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。但目前，都市圈發(fā)展還存在妨礙生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置和商品服務(wù)流通的體制機(jī)制障礙，需要以法治思維和法治方式打破都市圈地域分割和行業(yè)壟斷的現(xiàn)狀，逐步清除建立統(tǒng)一市場(chǎng)的各種壁壘，及時(shí)清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，尤其是在營(yíng)造規(guī)則統(tǒng)一、規(guī)范高效、開(kāi)放共享、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的都市圈市場(chǎng)環(huán)境方面，亟需都市圈各城市通過(guò)法治協(xié)同實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，助力都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在深圳都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面，需要結(jié)合深圳都市圈各城市的發(fā)展及重點(diǎn)領(lǐng)域，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為中心，編制深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，不斷強(qiáng)化深圳都市圈規(guī)劃與城市群發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)銜接，協(xié)調(diào)推進(jìn)都市圈各項(xiàng)立法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同與司法協(xié)同的具體機(jī)制建設(shè)。

推動(dòng)都市圈公共服務(wù)共建共享。都市圈作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的城市群整體，其功能最大化有賴于各城市的總體功能定位和產(chǎn)業(yè)功能空間布局上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。唯有如此，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)都市圈各城市的有序競(jìng)爭(zhēng)、合作共贏和公共服務(wù)共建共享。隨著政府間關(guān)系由傳統(tǒng)單純的行政指令向平等協(xié)商合作的對(duì)等關(guān)系的轉(zhuǎn)變，城市功能及空間的協(xié)調(diào)有賴于各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，這就需要通過(guò)法治協(xié)同確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制銜接。因此，在法治框架下完善跨行政區(qū)域的社會(huì)治理機(jī)制、突發(fā)公共事件聯(lián)合防控機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)防范處理機(jī)制等，是推動(dòng)都市圈公共服務(wù)共建共享的應(yīng)有之義。特別是在教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等涉及民生福祉的社會(huì)保障事務(wù)方面，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源等公共服務(wù)資源的共享，內(nèi)在要求都市圈各城市通過(guò)法治協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共建共享與社會(huì)保障接軌銜接的目標(biāo)。目前，囿于對(duì)科技、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等區(qū)域公共事務(wù)的治理需求以及對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、金融等新興領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，都市圈社會(huì)治理亟須依賴于一個(gè)統(tǒng)一、開(kāi)放、多元的法治體系，只有都市圈各城市積極參與法治協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)都市圈公共服務(wù)的共建共享。

實(shí)現(xiàn)都市圈城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展也是現(xiàn)代都市圈建設(shè)的重要目標(biāo)之一。要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，夯實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，通過(guò)都市圈法治協(xié)同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展目標(biāo)。一方面，都市圈法治協(xié)同有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制發(fā)展。要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題，首先，需要通過(guò)法治保障解決城鄉(xiāng)要素的有序流動(dòng)、平等交換和公共資源的均衡配置問(wèn)題；其次，需要通過(guò)規(guī)則的建構(gòu)與適用形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)法治秩序；最后，需要通過(guò)法律制度體系增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益。另一方面，搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺(tái)需要都市圈法治協(xié)同。無(wú)論是培育建設(shè)都市圈聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)比如各種數(shù)據(jù)信息共享的各種功能平臺(tái)，還是建設(shè)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合發(fā)展的制度機(jī)制，無(wú)論是建設(shè)特色小城鎮(zhèn)、實(shí)施特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展工程，還是建設(shè)功能多樣、產(chǎn)業(yè)集聚、設(shè)施完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，都離不開(kāi)規(guī)則的治理和法治的保障。因此，通過(guò)都市圈法治協(xié)同，通過(guò)立法協(xié)同為各方的職責(zé)權(quán)限提供明確的規(guī)范依據(jù)，明晰各自的權(quán)利義務(wù)，有利于確保都市圈各城市的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同繁榮。

二、深圳都市圈法治協(xié)同的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）法治協(xié)同價(jià)值共識(shí)尚未形成

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自建立以來(lái)，始終高度重視法治在城市治理體系和治理能力提升中的重要價(jià)值，不斷強(qiáng)化法治在實(shí)現(xiàn)深圳治理現(xiàn)代化中的重要作用，并致力于建立健全各種法律制度以促進(jìn)深圳法治城市建設(shè)。但在目前的深圳都市圈法治協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，關(guān)于法治協(xié)同理念的價(jià)值共識(shí)共同體尚未達(dá)成一致。眾所周知，協(xié)同治理的前提之一是，參與各方有著一致的治理目標(biāo)。治理目標(biāo)的一致性具體表現(xiàn)在治理過(guò)程和治理結(jié)果兩個(gè)方面。然而，復(fù)雜多變的公共事務(wù)在處理中很難保證成效和預(yù)期的一致性，有時(shí)甚至還會(huì)出現(xiàn)各種難以預(yù)測(cè)的因素，因此可能導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果的巨大差異。通過(guò)法治的協(xié)同治理，有助于在法治框架下，將具有不同目標(biāo)的治理主體聚合到一起，依據(jù)共同的治理規(guī)則，朝向各自目標(biāo)，在穩(wěn)定可預(yù)期的制度框架內(nèi)進(jìn)行治理。但在實(shí)踐中，由于多元治理主體本身目標(biāo)的差異性及治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種難以控制的風(fēng)險(xiǎn)因素，使協(xié)同治理過(guò)程中充滿張力和潛在的價(jià)值沖突。盡管政府能夠在一定程度上通過(guò)行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政激勵(lì)等行政行為，引導(dǎo)參與協(xié)同治理的多元主體盡量實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的一致性，但治理各方利益固有的差異性以及價(jià)值理念的多元化，使得法治協(xié)同共識(shí)目標(biāo)難以達(dá)成一致。

（二）法治協(xié)同頂層制度設(shè)計(jì)不足

都市圈法治協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)和具體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)都市圈各城市政府間協(xié)同合作的重要依據(jù)。但結(jié)合目前深圳都市圈城市群的發(fā)展實(shí)踐進(jìn)度來(lái)說(shuō)，為順利實(shí)現(xiàn)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的各項(xiàng)具體目標(biāo)，加強(qiáng)都市圈法治協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)迫在眉睫。由于深圳都市圈法治協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)缺乏明確的規(guī)范依據(jù)和制度保障，加之具體的協(xié)同機(jī)制和合作方式并未通過(guò)制度化、程序化、規(guī)范化的路徑進(jìn)行明確，導(dǎo)致深圳都市圈各城市僅根據(jù)自身發(fā)展需要來(lái)尋求相關(guān)的協(xié)同事項(xiàng)與合作領(lǐng)域，尚未構(gòu)建起規(guī)范高效的協(xié)同合作模式，法律制度建設(shè)的滯后性使深圳都市圈法治協(xié)同發(fā)展遭遇瓶頸。事實(shí)上，都市圈協(xié)同發(fā)展的立法滯后性現(xiàn)象在我國(guó)目前較為普遍，我國(guó)至今尚缺乏從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)都市圈建設(shè)發(fā)展的專門性立法。要盡快實(shí)現(xiàn)建設(shè)都市圈統(tǒng)一大市場(chǎng)、推進(jìn)都市圈公共服務(wù)共建共享的目標(biāo)，首先要形成法治協(xié)同的價(jià)值共識(shí)，在秩序維護(hù)、資源配置、糾紛化解及共享共建方面，都只能且必須遵循法治進(jìn)路。尤其是對(duì)于實(shí)現(xiàn)都市圈協(xié)同發(fā)展的具體目標(biāo)所需的工作機(jī)制方面，要遵循職權(quán)法定、程序正當(dāng)、權(quán)利保障等法治基本要求。

（三）法治協(xié)同實(shí)施機(jī)制運(yùn)行不暢

眾所周知，深圳都市圈的各構(gòu)成區(qū)域是不同的行政主體，在法治協(xié)同中可能會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的具體問(wèn)題，加之地方立法的適用范圍以行政區(qū)劃為界限，呈現(xiàn)出立法的碎片化狀態(tài)。如有學(xué)者認(rèn)為，“目前主要都市圈的協(xié)同立法實(shí)踐中，仍存在上位法不足、立法權(quán)限尚待明確、立法內(nèi)容不統(tǒng)一等諸多難題”。[7]再者，由于各地依然有行政績(jī)效的考核制度，都市圈各城市的協(xié)同發(fā)展依然會(huì)存在各種行政壁壘及制度障礙，這將給深圳都市圈的法治協(xié)同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化一體化發(fā)展帶來(lái)不確定性。因此，實(shí)現(xiàn)深圳都市圈法治協(xié)同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化一體化發(fā)展需要通過(guò)積極的建制化措施打破制度壁壘，實(shí)現(xiàn)各生產(chǎn)要素在都市圈各城市的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置。目前，以深圳為中心的深圳都市圈雖經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系較為完備，在國(guó)內(nèi)都市圈發(fā)展也發(fā)揮著一定示范價(jià)值，但由于各城市間的發(fā)展差異仍然顯著存在，缺乏有效的都市圈法治協(xié)同保障機(jī)制等各種制度機(jī)制，因此，要實(shí)現(xiàn)深圳都市圈的法治協(xié)同目標(biāo)，各具體領(lǐng)域法治建設(shè)的協(xié)同配套機(jī)制有待進(jìn)一步建立健全。尤其是在政策協(xié)同、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保交通、社會(huì)保障、公眾參與等需要重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，需要深圳都市圈各城市通過(guò)建立協(xié)同合作，進(jìn)行具體規(guī)劃并建構(gòu)具體的實(shí)施機(jī)制，避免都市圈各城市在執(zhí)行領(lǐng)域中產(chǎn)生懈怠。

（四）法治協(xié)同保障機(jī)制有待加強(qiáng)

逐步推進(jìn)都市圈法治協(xié)同，離不開(kāi)法治協(xié)同保障機(jī)制的建立與完善。法治協(xié)同的保障機(jī)制對(duì)于破除制約都市圈各類資源要素自由流動(dòng)和高效配置的體制機(jī)制障礙具有特殊意義。一方面，加強(qiáng)都市圈法治協(xié)同的保障機(jī)制有助于為國(guó)家法治建設(shè)提供地方性知識(shí)。國(guó)家法治與都市圈法治的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是國(guó)家整體的法治發(fā)展與地方區(qū)域的法治發(fā)展之間的關(guān)系，二者具有內(nèi)在統(tǒng)一性。從法律的社會(huì)起源來(lái)看，都市圈的不同城市區(qū)域具有歷史、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的多樣性，基層的法律文化具有差異性，因此都市圈法治具有區(qū)域內(nèi)特殊性。都市圈內(nèi)區(qū)域法治的特性，在都市圈協(xié)同治理中不僅體現(xiàn)為城市各區(qū)域之間不同的文化特性對(duì)法治的影響，也體現(xiàn)為區(qū)域法治與國(guó)家法治之間的差異性。另一方面，都市圈法治協(xié)同通過(guò)在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域的法治協(xié)同，建立旨在協(xié)調(diào)平衡都市圈各城市間矛盾的法治協(xié)同保障機(jī)制，將法律實(shí)施與地方文化傳統(tǒng)相結(jié)合，引導(dǎo)都市圈區(qū)域內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)和利益平衡。這就為國(guó)家層面在統(tǒng)籌都市圈建設(shè)的總體方向、戰(zhàn)略布局和制度安排等積累了工作經(jīng)驗(yàn)，有助于推動(dòng)都市圈各城市作為創(chuàng)新共同體，在法治協(xié)同中共同致力于一體化發(fā)展目標(biāo)而積極履行其義務(wù)職責(zé)。

三、加強(qiáng)深圳都市圈法治協(xié)同建設(shè)的宏觀制度設(shè)計(jì)

（一）加強(qiáng)黨對(duì)深圳都市圈法治協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是都市圈法治協(xié)同發(fā)展的核心和根本。為此，需要切實(shí)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好法治協(xié)同的保障作用。在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)的深圳都市圈協(xié)同立法體制建設(shè)方面，應(yīng)探索建構(gòu)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的深圳都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議，不斷強(qiáng)化黨委在都市圈立法協(xié)同中的核心作用；在協(xié)同執(zhí)法方面，都市圈各級(jí)黨委應(yīng)攜手共擔(dān)高質(zhì)量建設(shè)深圳都市圈的時(shí)代使命，加快破解行政壁壘和體制障礙，探索從都市圈項(xiàng)目協(xié)同走向制度創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、綠色發(fā)展、機(jī)制探索上奮力走在全國(guó)都市圈前列；在協(xié)同司法方面，要深入推進(jìn)司法體制改革，堅(jiān)持司法為民、公正司法，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能夠感受到公平正義；在法治社會(huì)協(xié)同建設(shè)方面，要適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，推進(jìn)全民普法，促進(jìn)全民守法，還要充分發(fā)揮行業(yè)慣例、鄉(xiāng)規(guī)民約、協(xié)會(huì)章程等各種社會(huì)規(guī)范等在社會(huì)治理中的積極作用，為法治國(guó)家、法治政府建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的法律制度建設(shè)

在新時(shí)代協(xié)同治理的背景下，都市圈法律制度建設(shè)應(yīng)以促進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展為中心，制度設(shè)計(jì)應(yīng)輻射都市圈城市群高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中的各個(gè)方面，具體圍繞實(shí)現(xiàn)都市圈一體化發(fā)展目標(biāo)而展開(kāi)：在創(chuàng)新協(xié)商合作機(jī)制方面，都市圈各城市間應(yīng)聚焦都市圈發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域努力創(chuàng)設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化的多層次合作協(xié)商機(jī)制；在健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制方面，都市圈各城市間應(yīng)加強(qiáng)都市圈城市群規(guī)劃的銜接機(jī)制建設(shè)；在強(qiáng)化政策協(xié)同機(jī)制方面，都市圈各城市間應(yīng)建立互利共贏的稅收分享機(jī)制及征管協(xié)調(diào)機(jī)制的法律保障制度體系；在完善社會(huì)參與機(jī)制方面，都市圈各城市間應(yīng)構(gòu)建廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)和建議的制度機(jī)制，確保民眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。故此，為了促進(jìn)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展而設(shè)計(jì)的法律制度應(yīng)特別注重三個(gè)方面：（1）深圳都市圈法律制度建設(shè)應(yīng)圍繞“區(qū)域性”展開(kāi)。深圳都市圈在進(jìn)行協(xié)同立法時(shí)，深圳作為都市圈的中心城市應(yīng)積極協(xié)調(diào)莞惠河汕四市共同參與，合理確定深圳都市圈發(fā)展重大任務(wù)舉措，助力河源、汕尾融入都市圈一體化建設(shè)。（2）深圳都市圈法律制度建設(shè)必須堅(jiān)持“不抵觸”原則。都市圈的區(qū)域性地方立法的制定與實(shí)施不得與憲法、法律和行政法規(guī)等相抵觸，地方立法的內(nèi)容、權(quán)限、程序等均應(yīng)符合授權(quán)目的。（3）深圳都市圈法律制度建設(shè)應(yīng)有創(chuàng)新性和示范性。深圳都市圈法律制度和具體機(jī)制建設(shè)應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際積極進(jìn)行創(chuàng)新，為我國(guó)其他都市圈發(fā)展建設(shè)起到先行示范的榜樣作用。

（三）加強(qiáng)深圳都市圈法治協(xié)同的組織制度建設(shè)

由于組成都市圈的不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、人文環(huán)境等具體情況存在差異，因此，需要通過(guò)法治協(xié)同來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題、促進(jìn)區(qū)域合作、推動(dòng)協(xié)同治理。都市圈的“圈”是一個(gè)區(qū)域的概念，不一定是以核心城市為中心向四周輻射的塊狀區(qū)域，應(yīng)更注重在經(jīng)濟(jì)往來(lái)密切、人文交流頻繁、同城化態(tài)勢(shì)明顯的區(qū)域內(nèi)培育都市圈。因此，建構(gòu)在這種多元性區(qū)域合作目的基礎(chǔ)上的都市圈協(xié)同治理必然需要強(qiáng)有力的組織制度保障。在設(shè)計(jì)深圳都市圈的組織制度模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)深圳都市圈各區(qū)域的具體情況，確立最適合深圳都市圈的跨區(qū)域管轄組織模式。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)區(qū)域合作組織權(quán)力來(lái)源和行政管轄主體的不同，各地跨區(qū)域管轄組織化模式概括起來(lái)主要有區(qū)域協(xié)調(diào)組織模式、上級(jí)派出管轄模式、分工管轄模式、單方派出管轄模式和法人治理模式五種。[8]事實(shí)上，要實(shí)現(xiàn)都市圈的協(xié)同治理，實(shí)行何種跨區(qū)域管轄組織模式，取決于都市圈的具體區(qū)情。因此，在設(shè)計(jì)深圳都市圈的組織制度模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)深圳都市圈的各區(qū)域的具體情況，確立最適合深圳都市圈的跨區(qū)域管轄組織模式。為此，深圳都市圈法治協(xié)同組織建設(shè)既要關(guān)注深圳都市圈法治協(xié)同的具體目標(biāo)，又要關(guān)注深圳都市圈法治協(xié)同合作管轄的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，著力解決深圳都市圈法治協(xié)同組織建設(shè)的焦點(diǎn)問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的財(cái)政制度建設(shè)

財(cái)政制度建設(shè)也是都市圈法治協(xié)同的重要保障。為了實(shí)現(xiàn)都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用及政府的引導(dǎo)作用，通過(guò)優(yōu)化都市圈的資源配置，逐步完善有利于城鄉(xiāng)要素合理配置及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)都市圈各城市間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)城市群的一體化建設(shè)。對(duì)于深圳都市圈的法治協(xié)同發(fā)展而言，要為之提供有效的財(cái)政政策支持和制度保障，需要關(guān)注都市圈內(nèi)的財(cái)政體制改革創(chuàng)新和統(tǒng)一問(wèn)題、都市圈內(nèi)的稅收政策進(jìn)行改革創(chuàng)新和統(tǒng)一問(wèn)題及都市圈經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行下放和監(jiān)督等問(wèn)題，通過(guò)制度建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)深圳都市圈各城市的金融基礎(chǔ)設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺(tái)一體化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)都市圈各城市金融機(jī)構(gòu)協(xié)同布局的指導(dǎo)，探索銀行分支機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)業(yè)務(wù)的開(kāi)展等方面促進(jìn)都市圈財(cái)政制度的良好運(yùn)作，從而為深圳都市圈的法治協(xié)同提供堅(jiān)實(shí)保障。

四、建立健全深圳都市圈法治協(xié)同的具體機(jī)制

（一）構(gòu)建深圳都市圈立法協(xié)同機(jī)制

深圳都市圈立法協(xié)同是推動(dòng)深圳都市圈各區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要保障。在推進(jìn)深圳都市圈協(xié)同立法的過(guò)程中，既要考慮立法協(xié)同應(yīng)符合國(guó)家戰(zhàn)略和《目標(biāo)綱要》的問(wèn)題，又需充分挖掘現(xiàn)有立法體制下都市圈各城市的協(xié)同合作，兼顧當(dāng)前都市圈協(xié)同發(fā)展的各種制約因素，特別是法律制度方面的制約因素等問(wèn)題。

首先，應(yīng)對(duì)深圳都市圈的立法現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)梳理，充分掌握深圳都市圈各城市的地方性法規(guī)與上位法之間、各地的地方性法規(guī)相互之間以及各地的地方性法規(guī)與地方規(guī)章等之間存在的差異或沖突，然后確定區(qū)域地方立法協(xié)同的基本進(jìn)程，按立法協(xié)同規(guī)劃分階段、分步驟、有重點(diǎn)地進(jìn)行。其次，建立深圳都市圈協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議制度，形成深圳都市圈區(qū)域協(xié)同立法模式，促進(jìn)深圳都市圈地方立法協(xié)同常態(tài)化。為保證協(xié)同立法的聯(lián)席會(huì)議制度的有效運(yùn)作，還應(yīng)建立深圳都市圈各區(qū)域的人大工作協(xié)作機(jī)制，全面涵蓋都市圈立法規(guī)劃、立法起草、立法信息及立法成果共享等方面的內(nèi)容，切實(shí)落實(shí)都市圈協(xié)同立法中決策層、協(xié)調(diào)層和工作層的職責(zé)任務(wù)。最后，經(jīng)由各地協(xié)商確定深圳都市圈的協(xié)同立法文本。在具體領(lǐng)域協(xié)同立法時(shí)，由立法協(xié)同聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)共同協(xié)商確定一個(gè)示范性的條款文本作為協(xié)同立法的文本基礎(chǔ)，各地立法應(yīng)參考示范性文本，可以有表述的差異，但應(yīng)盡可能與文本規(guī)定保持協(xié)調(diào)， 進(jìn)而形成一致的地方規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，深圳都市圈應(yīng)從立法準(zhǔn)備、立法確定、立法完善等階段開(kāi)展區(qū)域立法協(xié)同，遵循的路徑大致可以分為如下幾個(gè)步驟：確定聯(lián)合立法規(guī)劃；系統(tǒng)清理與深圳都市圈發(fā)展定位相悖的法規(guī)、規(guī)章；聯(lián)合開(kāi)展深圳都市圈協(xié)同立法后評(píng)估。

（二）構(gòu)建深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同機(jī)制

眾所周知，深圳都市圈的不同行政區(qū)域各自有地方性法規(guī)和規(guī)章，具體規(guī)定不同、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，這就容易導(dǎo)致執(zhí)法沖突，“執(zhí)法合作困境源于‘條’‘塊’分割的執(zhí)法管理體制和一線執(zhí)法主體組織位置的特定性。執(zhí)法協(xié)同模式在黨政體制內(nèi)統(tǒng)籌執(zhí)法資源、促進(jìn)執(zhí)法合作，但具有明顯的法治缺陷”。[9]加之行政執(zhí)法程序不統(tǒng)一會(huì)影響都市圈協(xié)同執(zhí)法的效率，執(zhí)法信息未能充分共享，也在一定程度上制約了行政執(zhí)法效能的提升。為此，可以遵循以下思路推進(jìn)深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同：（1）嚴(yán)格規(guī)范深圳都市圈各區(qū)域的執(zhí)法行為；（2）建立健全執(zhí)法協(xié)同領(lǐng)域的具體協(xié)調(diào)與合作機(jī)制；（3）構(gòu)建都市圈執(zhí)法大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)與共享機(jī)制。

在建立深圳都市圈區(qū)域信息交流平臺(tái)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)都市圈各城市的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制銜接對(duì)接，對(duì)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控：首先，都市圈各五城市各自建立統(tǒng)一規(guī)范的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，將行政區(qū)內(nèi)所有執(zhí)法部門的執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)全部納入平臺(tái)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)管的規(guī)范化、數(shù)字化與標(biāo)準(zhǔn)化。其次，逐步打破都市圈各城市的行政壁壘，構(gòu)建深圳都市圈統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行都市圈統(tǒng)一綜合監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，建立起高效統(tǒng)一的深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。最后，通過(guò)數(shù)據(jù)信息共享建立健全都市圈區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、防范和評(píng)估機(jī)制，可探索為實(shí)現(xiàn)深圳都市圈的規(guī)范化協(xié)同合作，制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字化、信息化建設(shè)的數(shù)字治理能力資源服務(wù)條例，通過(guò)數(shù)據(jù)信息共享初步建立高質(zhì)量數(shù)字要素資源有序自由流動(dòng)的體制機(jī)制，從而為深圳都市圈的執(zhí)法協(xié)同提供技術(shù)支持與制度載體。

（三）構(gòu)建深圳都市圈司法協(xié)同機(jī)制

構(gòu)建深圳都市圈司法協(xié)同機(jī)制，最重要的是加強(qiáng)法院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，即對(duì)各地法院在司法過(guò)程中尺度不一的共性問(wèn)題制定并實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)則，包括司法標(biāo)準(zhǔn)的組織制定、推動(dòng)實(shí)施、監(jiān)督管理的全過(guò)程。

具體說(shuō)來(lái)，一要統(tǒng)一實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。人大、法院應(yīng)進(jìn)一步加快制定法律適用細(xì)則，規(guī)范法官自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)立法的超前性和細(xì)密性，削弱法官自由裁量的比重，規(guī)制法官自由裁量權(quán)的濫用。如深圳都市圈各城市的中級(jí)人民法院可根據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，聯(lián)合制定統(tǒng)一適用的審判業(yè)務(wù)文件、召開(kāi)審判研究聯(lián)席會(huì)議、組織法官培訓(xùn)等形式，對(duì)區(qū)域法院的審判工作進(jìn)行指導(dǎo)，規(guī)范和統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。另外，參照最高法院定期發(fā)布指導(dǎo)案例的做法，在不違反法律及上位案例的情況，五地法院之間可以探索建立區(qū)域案例指導(dǎo)制度，充分發(fā)揮區(qū)域典型案例的示范引導(dǎo)作用，統(tǒng)一區(qū)域司法尺度和裁判標(biāo)準(zhǔn)。二要統(tǒng)一程序標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)區(qū)域法院間的訴訟服務(wù)、訴前保全以及立案、分案、排期、審限、裁判、執(zhí)行、結(jié)案、上訴、涉訴信訪、執(zhí)行等各訴訟流程內(nèi)部及流程之間的相互銜接、相互配合作出統(tǒng)一規(guī)定，確保司法流程高效運(yùn)行。如在執(zhí)行流程中，可以統(tǒng)一執(zhí)行準(zhǔn)備、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查、執(zhí)行當(dāng)事人的變更和追加、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)控制、強(qiáng)制執(zhí)行等一系列流程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)執(zhí)行協(xié)作，規(guī)范執(zhí)行行為，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行協(xié)作的“異地同城”效應(yīng)。可以簡(jiǎn)化、統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)異地執(zhí)行手續(xù)，不再需要高級(jí)人民法院開(kāi)具介紹信等繁瑣手續(xù)，只要攜帶齊全約定的本院介紹信、工作證、執(zhí)行公務(wù)證和相關(guān)生效法律文書，協(xié)作法院就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先提供交通、人力等支持。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，如加強(qiáng)司法理論研討與交流。五地法院定期開(kāi)展研討會(huì),加大對(duì)法院之間適法不統(tǒng)一問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)匯總、協(xié)調(diào)研判、意見(jiàn)反饋等，推動(dòng)建立示范區(qū)法院類案辦案要件指南；定期舉辦聯(lián)合業(yè)務(wù)培訓(xùn)。整合五地審判業(yè)務(wù)專家、審判骨干資源，聯(lián)合開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，增強(qiáng)跨越整體司法能力水平。

（四）構(gòu)建深圳都市圈法治社會(huì)協(xié)同機(jī)制

協(xié)同治理理論非?！皬?qiáng)調(diào)主體的多元性、子系統(tǒng)的協(xié)同性、方式的多樣性、過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性。多元主體協(xié)同共治是這一理論的精髓”。[10]在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，要實(shí)現(xiàn)都市圈各城市群的社會(huì)協(xié)同治理目標(biāo)，必須在法治軌道上充分發(fā)揮各治理子系統(tǒng)、多元治理主體的積極作用，為社會(huì)主體參與治理提供多樣化制度平臺(tái)，匯聚起都市圈法治社會(huì)協(xié)同治理的強(qiáng)大合力，從而實(shí)現(xiàn)都市圈城市群法治社會(huì)一體化發(fā)展的目標(biāo)。

具體來(lái)說(shuō)，可從如下五個(gè)方面加強(qiáng)深圳都市圈法治社會(huì)協(xié)同建設(shè)：第一，以人民為中心，加強(qiáng)都市圈法治社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展的配套法律制度建設(shè)。目前，深圳都市圈在協(xié)同推進(jìn)統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)、生態(tài)文明建設(shè)、公共服務(wù)共建共享、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面都進(jìn)行了積極探索，但要全面落實(shí)深圳都市圈城市群法治社會(huì)建設(shè)的一體化目標(biāo)，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，從解決事關(guān)人民群眾利益的重點(diǎn)任務(wù)入手，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的配套法律制度建設(shè)，為都市圈法治社會(huì)協(xié)同奠定良好的制度環(huán)境。第二，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)慣例、團(tuán)體章程等軟法規(guī)范在都市圈法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。眾所周知，法治社會(huì)建設(shè)涉及社會(huì)治理的各個(gè)領(lǐng)域，既包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共事務(wù)，也包括行業(yè)治理和基層群眾自治等方面的內(nèi)容，而國(guó)家的法律規(guī)范體系難以事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行全面規(guī)定，這就需要充分發(fā)揮軟法在社會(huì)治理中的積極作用。通過(guò)多元主體的協(xié)商談判，促進(jìn)各治理領(lǐng)域構(gòu)建起多層次多維度的協(xié)商合作規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)都市圈的法治社會(huì)一體化建設(shè)目標(biāo)提供靈活高效的規(guī)范依據(jù)和機(jī)制保障。第三，健全公眾參與法治社會(huì)協(xié)同的公共決策機(jī)制。都市圈城市群為協(xié)同治理事項(xiàng)進(jìn)行立法和公共決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)為人民群眾參與立法和公共決策提供制度化平臺(tái)，使民眾的意愿和建議得到充分表達(dá)，使民眾的訴求和利益得到切實(shí)保障。唯有如此，才能在都市圈法治社會(huì)協(xié)同建設(shè)中得到民眾的普遍支持和深度認(rèn)可，減少制度實(shí)施的阻力和障礙。第四，及時(shí)化解都市圈各城市間的社會(huì)沖突及矛盾糾紛。面對(duì)都市圈不同城市間錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，必須加快構(gòu)建多元化糾紛解決體系，及時(shí)有效解決人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題和熱點(diǎn)問(wèn)題，切實(shí)保障人民群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益，為都市圈法治社會(huì)協(xié)同建設(shè)創(chuàng)設(shè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。第五，加強(qiáng)都市圈法治文化建設(shè)。都市圈各城市政府應(yīng)通過(guò)建立各種激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)都市圈人民群眾創(chuàng)作優(yōu)秀的法治文化作品，形成有助于都市圈各城市社會(huì)協(xié)同發(fā)展的法治文化，從而為都市圈法治社會(huì)一體化建設(shè)奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)和人文環(huán)境。