論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的基本原則和制度構(gòu)造

管 洪 彥

(吉林大學(xué) 理論法學(xué)研究中心/法學(xué)院，長春 130012)

實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的重要特征和本質(zhì)要求。黨的二十大報告指出，“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”，“分配制度是促進共同富裕的基礎(chǔ)性制度”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配是農(nóng)村分配制度的重要組成部分，其制度安排直接關(guān)系到農(nóng)民利益的實現(xiàn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民共同富裕目標的實現(xiàn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位，決定了其收益分配制度具有不同于營利性法人收益分配制度的特別性，而收益分配的特別性根源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)公共性和成員身份性[1]。2021年12月，財政部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》(財農(nóng)〔2021〕121號)，其中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度進行了較為詳細的規(guī)定。我國地方政策文件和集體產(chǎn)權(quán)改革方案中也有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度的設(shè)計。但是，受歷史和復(fù)雜因素的影響，我國目前的集體經(jīng)濟組織收益分配制度尚不健全。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際運行中，集體收益分配存在著賬目不清和收益分配不透明、集體成員收益分配權(quán)保障措施缺乏等問題[2]，資產(chǎn)收益分配不公開、不合理等現(xiàn)象較為突出[3]；從立法視角觀察，更是缺乏體系化的制度設(shè)計，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度的急迫性日漸凸顯。目前正在積極推進的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，更應(yīng)該把體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人特別性的集體收益分配制度作為重要規(guī)范內(nèi)容。本文擬從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的基本原則、實體構(gòu)造與程序構(gòu)造三個方面展開研究，以期為在立法中構(gòu)建體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別性的收益分配制度提供理論支撐和決策參考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的基本原則

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的制度體系中，集體收益分配的基本原則對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中收益分配的制度設(shè)計和規(guī)范表達發(fā)揮著重要指引作用，對集體經(jīng)濟組織收益分配實踐也具有指導(dǎo)價值。財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》(財農(nóng)〔2021〕121號)規(guī)定了收益分配的基本原則，地方立法和改革實踐中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的基本原則也有所涉及，這為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中有關(guān)制度和規(guī)范的設(shè)計提供了有益參考。筆者認為，為更好地實現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中應(yīng)當確立集體收益分配的下列基本原則。

(一)效益決定分配原則

效益決定分配原則，也可以稱為“量入為出”原則，是指集體收益分配要建立在有集體收益且集體收益有剩余的基礎(chǔ)之上。效益決定分配原則既是維護農(nóng)村集體所有制、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是持續(xù)實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的需要。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配，除了要體現(xiàn)所有者決定權(quán)，更要體現(xiàn)長期存續(xù)、服務(wù)社區(qū)的屬性[4]。效益決定分配原則要求無集體收益不能分配，更不能舉債進行收益分配。堅持效益決定分配原則意味著要充分考慮不同年度集體收益的不同而確定是否分配、如何分配，具體而言：在集體收益較多的年份應(yīng)當嚴格控制集體收益分配比例，防止過度分配，以彌補收益較少的年份集體成員的財產(chǎn)性收入；在沒有集體收益的年份，可以不分配。總之，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》有關(guān)規(guī)則設(shè)計中應(yīng)當堅持效益決定分配原則，這是平衡國家、集體和成員權(quán)益的需要，是兼顧短期利益和長期利益的需要。

(二)成員身份平等原則

集體收益分配涉及國家、集體和集體經(jīng)濟組織成員各方利益，特別是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部收益分配中，直接關(guān)系到每個集體經(jīng)濟組織成員的個體利益，必須貫徹成員身份平等原則，這也是現(xiàn)代團體法的一個基本規(guī)則。成員平等原則乃是提供團體成員互動前提、有效保護成員權(quán)利以及妥善解決成員之間糾紛的判準，是團體法秩序展開的制度支點，構(gòu)成了理解傳統(tǒng)幫會與現(xiàn)代團體之區(qū)別的基本線索[5]356。堅持成員身份平等原則意味著，一方面，堅持“同股同權(quán)、同股同利”，具體體現(xiàn)為“按照農(nóng)戶享有的股份份額進行年度收益分配，實行同股同權(quán)、同股同利”。在集體收益分配過程中應(yīng)當堅持同類成員同等對待，不允許部分成員無正當理由享有優(yōu)于其他成員的特權(quán)。當然，成員身份平等原則并不意味著要實現(xiàn)絕對意義上的平均主義。例如，對于為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出突出貢獻的成員，可以根據(jù)章程或者民主決議給予適當?shù)莫剟钚允找娣峙?，這種適當傾斜并不違反成員身份平等原則。另一方面，堅持成員身份平等原則，并不排除對特殊群體給予適當?shù)膬A斜分配。在成員身份平等理念中，差別原則是一項重要的標準。將差別對待成員納入平等原則范疇之中，體現(xiàn)了團體內(nèi)部從形式平等到實質(zhì)平等的轉(zhuǎn)向，這完全符合現(xiàn)代法治關(guān)注實質(zhì)平等的要求。在考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員存在經(jīng)濟和身體等現(xiàn)實差異的情況下，對特殊群體進行適當傾斜保護并不背離實質(zhì)平等。例如，在集體經(jīng)濟組織收益分配中不得歧視婦女、老人、殘疾人、兒童等弱勢群體的平等權(quán)益，甚至可以對他們進行適當傾斜性關(guān)照。從實踐來看，廣東省2006年曾專門針對實踐中廣泛存在的侵害婦女集體收益分配權(quán)的行為制定專門性的意見(《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地承包和集體收益分配權(quán)益的意見》)，這不僅不背離成員身份平等原則的要求，而且更有利于促進實質(zhì)平等價值的實現(xiàn)。

(三)民主管理原則

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人本質(zhì)上是實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的組織實現(xiàn)形式，其在功能上代表農(nóng)民集體依法行使集體所有權(quán)，其治理機制當然要反映農(nóng)民集體所有權(quán)的基本宗旨。集體所有權(quán)無論采取什么樣的實現(xiàn)方式都要體現(xiàn)集體成員的集體意志[6]，特別是在決定關(guān)系到集體經(jīng)濟組織成員切身財產(chǎn)權(quán)益的事項時更應(yīng)該尊重集體經(jīng)濟組織成員的意志。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益歸屬于“本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有”的性質(zhì)，意味著在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配中應(yīng)當充分反映集體經(jīng)濟組織成員的意志。具體而言，成員意志主要通過集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的民主決策程序和法人章程實現(xiàn)。一方面，要按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的民主決策規(guī)則進行集體收益分配，集體收益分配方案的擬定、通過等組織內(nèi)部的重大事項都要按照集體經(jīng)濟組織法人的民主決策規(guī)則，經(jīng)過民主決策程序依法有序?qū)嵤?，以確保真正體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員的意志選擇，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)益。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配要按照法人章程的規(guī)定進行。法人章程本身就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員意志的體現(xiàn)，也是民主管理的體現(xiàn)。民主管理原則的目的在于實現(xiàn)集體收益分配的民主決策，也有學(xué)者稱之為“分配型自治”[7]，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配必須堅持民主管理原則。這就要求在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的有關(guān)制度設(shè)計和規(guī)范表達中要注重完善集體收益分配相關(guān)的民主決策實體規(guī)則和程序規(guī)則。

(四)公開、公平、公正原則

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度，關(guān)涉農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，直接關(guān)系到國家、集體以及各集體經(jīng)濟組織成員的利益。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配過程中，必須堅持公開、公平、公正原則，真正實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的信息披露真實、完整、及時。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐中，不少地區(qū)要求集體收益分配必須“四議兩公開一報告”，這實際上就是貫徹該原則的具體體現(xiàn)。貫徹該原則要求將公開、公平、公正貫穿于集體收益分配的全過程，并且將收益分配制度和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的信息披露制度、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利實現(xiàn)有機融合。

(五)分配到人原則

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標之一，就是實現(xiàn)“歸屬清晰”，即明確農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬何方主體所有。而歸屬清晰的落腳點在于公平合理地界定集體經(jīng)濟組織成員[8]。在界定集體經(jīng)濟組織成員身份的基礎(chǔ)上，要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益落實到每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身上。堅持分配到人原則旨在克服現(xiàn)有農(nóng)民集體所有權(quán)主體抽象、模糊，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員收益分配難以實現(xiàn)等現(xiàn)實問題，避免造成集體經(jīng)濟組織成員集體收益分配權(quán)的虛化?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出“把農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實處”，并強調(diào)要“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”，這實際上就確立了集體收益分配到人的原則。只有確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益落實到每個集體經(jīng)濟組織成員身上，才能真正實現(xiàn)集體收益分配制度的根本宗旨。強調(diào)分配到人，就是要防止以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的穩(wěn)定增長、支付農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各項支出等理由限制、剝奪、削弱集體經(jīng)濟組織成員的集體收益分配權(quán)。

此外，在立法中需要廓清集體收益分配的基本原則和改革方針的關(guān)系，并不是所有的改革方針都能夠或者有必要上升為基本原則。有些地方制定的政策文件明確了推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革的底線要求，其本質(zhì)上是改革的具體方針，具有較強的政策性，不宜上升為法律層面的原則。例如，山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進一步規(guī)范收益分配的通知》(魯農(nóng)政改字〔2020〕5號)強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配要堅守底線紅線等原則，主要有“嚴禁私分集體資產(chǎn)”“嚴禁舉債分配、虧空分配、清空分配”“嚴禁因區(qū)劃調(diào)整、班子換屆等因素搞突擊分紅”。筆者認為，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體操作層面，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配設(shè)置制度底線紅線確有必要。堅守底線紅線，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的具體要求，又可以協(xié)同上述基本原則形成無縫隙的規(guī)范體系，從而使政策具有較強的伸縮性。作為指引農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作的具體方針，并無必要也不宜以基本原則形式納入《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中，但是，這并不影響這些改革方針作為指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的具體規(guī)則。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的實體構(gòu)造

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的基本依據(jù)

收益分配的基本依據(jù)，即收益分配的標準問題。公司等營利性法人的收益分配主要是基于其投資或者出資，奉行“誰投資、誰受益”的分配規(guī)則，收益分配數(shù)額之多寡與投資比例、出資數(shù)額密切相關(guān)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益主要是資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營管理收益，根據(jù)成員平等原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基于其成員身份平等、公平地分享集體收益分配權(quán)。集體土地等公有制財產(chǎn)來源的法定性與公有性要求集體資產(chǎn)的收益分配原則上實行按“人頭”平均分配規(guī)則，由全體成員公平分享[9]。但是，這并不意味著所有集體經(jīng)濟組織成員都按照平均主義原則均分集體收益。隨著城鎮(zhèn)化的推進及城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口分布都在發(fā)生變化，持有集體經(jīng)濟組織股份(份額)主體的人的來源會發(fā)生變化，同等數(shù)量股份(份額)的持有人數(shù)也會發(fā)生變化。例如，特定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭會出現(xiàn)新增人口，按照《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的規(guī)定，提倡新增人口通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。因此，未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的平等原則應(yīng)當實現(xiàn)“同股同利”，而不是每個人都要按照完全平均主義獲得同等利益。

從我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐觀察，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配主要有如下標準：其一，按照集體經(jīng)濟組織成員所持的股份或者享有的份額進行分配。當然，股份或者份額的配置方式又呈現(xiàn)出多種形態(tài)。如浙江省寧波市江北區(qū)區(qū)分社員股東、非社員股東和社員非股東三類形式，不同類型的股東實行不同的收益分配和民主管理模式[10]。其二，按照農(nóng)齡進行集體資產(chǎn)收益分配。例如，上海市在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中要求新型集體經(jīng)濟組織“要以農(nóng)齡為主要依據(jù)，確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)”。上海市不少集體經(jīng)濟組織由村所屬的實業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營集體資產(chǎn)，每年從集體資產(chǎn)收益中拿出一部分收益按“農(nóng)齡”分配，組織成員從16周歲起均有權(quán)按“農(nóng)齡”共享集體資產(chǎn)收益?！稗r(nóng)齡”統(tǒng)計完成后，按同比每年提高“農(nóng)齡”的分配金額[11]。其中，按照所持股份或者份額進行分配的做法廣泛存在于我國多數(shù)地區(qū)，按照農(nóng)齡分配的做法則集中存在于上海市。從地方性法規(guī)的規(guī)定來看，《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》均按照“折股量化到村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)”或者“折股量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份”進行分配。從發(fā)展趨勢來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的依據(jù)應(yīng)當是按照股份或者股權(quán)份額進行分配，這符合我國推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革的路徑和模式。當然，也不能完全否認各地可以根據(jù)本地資源稟賦展開因地制宜的探索。因此，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中應(yīng)當對集體收益分配的依據(jù)作出規(guī)定，具體而言：集體經(jīng)濟組織成員根據(jù)折股量化后形成的集體股份(份額)作為其參與集體收益分配的依據(jù)。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)配置中設(shè)置集體股的，則集體股也是集體收益分配的依據(jù)之一。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益的歸屬與分配主體

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益的歸屬主體。地方性立法中多規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)歸屬于“本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員集體所有”(參見《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第25條、《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第30條)?！氨炯w經(jīng)濟組織成員集體所有”是指集體資產(chǎn)所生的收益歸屬于本集體經(jīng)濟組織成員組成的集體所有，即在已經(jīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，集體收益歸屬于所在集體經(jīng)濟組織的“成員集體”；在沒有設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，則歸屬于所在的集體的“成員集體”。

“本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有”的內(nèi)涵主要有兩個方面：一方面，集體收益并非歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人所有，而是由其“成員集體”所有，這充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中貫徹“堅持農(nóng)民集體所有不動搖”的政策法律底線。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須以堅持農(nóng)民集體所有不動搖為基本的政策法律底線，破除底線就會動搖社會主義公有制這一基本經(jīng)濟制度[12]。這也說明集體經(jīng)濟組織成員集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于兩個不同的主體。從現(xiàn)行政策和立法來看，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“法定代表行使關(guān)系”[13]。另一方面，“本集體經(jīng)濟組織成員集體所有”意味著集體資產(chǎn)所產(chǎn)生收益并不是歸屬于集體經(jīng)濟組織成員所有，而是歸屬于成員組成的“成員集體”所有。只有經(jīng)過集體收益分配程序，分配到集體經(jīng)濟組織成員個體之后，才歸屬于成員個人私有。

總之，農(nóng)村集體資產(chǎn)所生的集體收益應(yīng)當歸屬于所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“成員集體”所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為“成員集體”之法定代表行使主體，依法代表“成員集體”行使集體資產(chǎn)及其收益的所有權(quán)。在集體收益沒有依照法定條件和程序分配之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員也不是集體收益的所有權(quán)人，而是潛在的權(quán)利主體。當集體收益按照法定程序分配后，集體收益才真正變成集體經(jīng)濟組織成員的個人收益。

江蘇東臨黃海,海岸線以偏南北走向為主,如圖1所示,東側(cè)黃海區(qū)域的海風(fēng)向西側(cè)內(nèi)陸推進的過程中,形成與海岸線走向接近的溫度鋒區(qū)。由于海陸風(fēng)與海風(fēng)鋒均為強度偏弱系統(tǒng),因此它們的顯現(xiàn)需要穩(wěn)定的天氣形勢背景,以及明顯的海陸熱力差異。強烈的大尺度天氣過程如寒潮冷鋒,熱帶臺風(fēng)等具有強勢系統(tǒng)性風(fēng)場,它們將掩蓋沿海海陸風(fēng)和海風(fēng)鋒。因此有利的天氣背景是沿海由相對穩(wěn)定的、尺度和強度中等的高壓或高壓邊緣控制。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益之分配主體。農(nóng)村集體資產(chǎn)和集體收益歸屬于本集體經(jīng)濟組織“成員集體”所有的集體公有產(chǎn)權(quán)屬性，決定了成員集體和集體經(jīng)濟組織成員之間利益的高度關(guān)聯(lián)。集體的“原子”構(gòu)成是集體成員，集體經(jīng)濟發(fā)展亦不應(yīng)超脫成員利益而單獨存在，集體存在的法律價值便是保障成員利益[14]?；谵r(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的可分離性，從法理構(gòu)造上可以借鑒集體所有權(quán)和用益物權(quán)之“權(quán)利行使”的生成規(guī)則[15]，通過權(quán)利行使規(guī)則將兩種產(chǎn)權(quán)可以分別配置歸屬于本集體經(jīng)濟組織“成員集體”和本集體經(jīng)濟組織“成員”享有?；谵r(nóng)村集體收益歸屬于本集體經(jīng)濟組織“成員集體”的規(guī)則，集體收益的分配權(quán)利主體包括本集體經(jīng)濟組織的“成員集體”和本集體經(jīng)濟組織的“成員”。一般而言，成員集體的收益分配比例主要由法律或者章程規(guī)定，但是，逐步弱化成員集體、強化集體成員的權(quán)益是集體收益分配的發(fā)展趨勢，這符合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標導(dǎo)向，集體產(chǎn)權(quán)制度改革中很多地區(qū)不設(shè)置集體股就是這一趨勢的具體體現(xiàn)。

實踐中，集體收益分配的權(quán)利主體為集體經(jīng)濟組織成員，具體分配程序體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員行使集體收益分配權(quán)的程序，即通過集體經(jīng)濟組織行使收益分配權(quán)實現(xiàn)集體收益從成員集體到集體經(jīng)濟組織成員的主體轉(zhuǎn)移。集體收益分配權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員在集體資產(chǎn)和收益中“受益權(quán)能”[16]的具體體現(xiàn)。在通過繼承取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份(份額)的情形中，非本集體經(jīng)濟組織成員還可以依據(jù)集體經(jīng)濟組織章程參與集體收益分配，但其分配依據(jù)與基于集體經(jīng)濟組織成員身份的收益分配具有不同。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的客體

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，承載著多種社會職能，而集體收益并非全部可以用來在集體經(jīng)濟組織成員之間進行分配，只有符合法律法規(guī)、章程規(guī)定的特定集體收益才可以依照法定條件和程序進行分配。筆者認為，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配法律制度體系中，應(yīng)當構(gòu)建“可分配集體收益”的概念，并圍繞這一概念建構(gòu)起相應(yīng)的規(guī)范體系。在地方的相關(guān)規(guī)定中，山東省的政策文件曾使用“可分配收益”的提法。對于“可分配集體收益”，可做廣義和狹義兩種理解。廣義的“可分配集體收益”是指所有可用于在成員集體和集體成員之間進行分配的利益，狹義的“可分配集體收益”僅指可用于在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間分配的收益。本文所稱的“可分配集體收益”指后者，具體包括如下三方面內(nèi)涵。

首先，“可分配集體收益”是農(nóng)村集體資產(chǎn)所生的收益。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。因此，現(xiàn)實生活中集體收益實際上就是由上述三類集體資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益，主要體現(xiàn)為：集體土地的征收補償收益，集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的變價收益、流轉(zhuǎn)收益，集體企業(yè)的資產(chǎn)、經(jīng)營等收益。集體收益屬于集體財產(chǎn)的衍生物(其中包括變價收益、孳息等)，理所當然地應(yīng)當屬于農(nóng)民集體所有，即本集體成員集體所有(《民法典》第261條第1款)?？傊?，“可分配集體收益”首先應(yīng)當是農(nóng)村集體資產(chǎn)所生的收益。

其次，“可分配集體收益”是指依法或者依章程可以分配的集體收益。如上文所言，集體收益由各種類型的集體資產(chǎn)所產(chǎn)生，故應(yīng)當區(qū)分不同集體資產(chǎn)類型和集體收益類型。對于不同類型集體收益可否分配以及如何分配，現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)有了相應(yīng)探索。當然，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人章程也可以在不違反強制性法律法規(guī)的框架內(nèi)對此進一步明晰。從目前來看，根據(jù)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革文件的精神，“可分配集體收益”主要是指各類集體經(jīng)營性資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益；而對于資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益，由于涉及農(nóng)民生存權(quán)益的保障以及農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，原則上不能按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人章程自主進行分配。在實踐中，有些地方性立法對“可分配集體收益”進行了限定。例如，深圳市規(guī)定對集體所得的土地征地補償費本金不得用于集體收益分配(參見《深圳市鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定》第22條)，上海市對此也有相關(guān)限制性規(guī)定(參見《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第8條)。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還可以通過章程規(guī)定年度收益紅利分配比例，對原有房屋、土地等固定資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)的自然升值及轉(zhuǎn)化成貨幣資產(chǎn)或經(jīng)營性資產(chǎn)收益的分配，以及出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)收益在收益分配方面進行特別規(guī)定(參見《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第27條第3款)。應(yīng)當指出的是，集體建設(shè)用地的收益十分復(fù)雜，應(yīng)當針對不同情況分別處理。上海市《關(guān)于完善本市村級集體經(jīng)濟組織收益分配制度的指導(dǎo)意見》(滬農(nóng)委〔2012〕105號)對此方面做了探索。此外，“可分配集體收益”必須是“當年集體資產(chǎn)收益在依法納稅、支付工資、償還債務(wù)、彌補虧損后”方才可進行分配(參見《深圳市鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定》第22條第1款)?？傊?，“可分配集體收益”是指依法或者依章程可以分配的集體收益。

最后，“可分配集體收益”應(yīng)當是提取公積金和公益金后的收益。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益中應(yīng)當提取公積金和公益金，這是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的特別職能所決定的，通過在分配前預(yù)先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區(qū)的公共管理職能[4]?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對公積金、公益金的提取進行了規(guī)定，地方立法中也多對公積金、公益金的用途進行了規(guī)定，如《黑龍江省村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理條例》第18條、《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第32條等。同時，一些地方性法規(guī)也對公積金、公益金的提取比例和方式也做了探索，如《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第25條、《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第32條、《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第30條等。此外，有些地方立法還對違反公積金、公益金提取的行為規(guī)定了懲罰措施，如《吉林省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第35條。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的內(nèi)容

1.本質(zhì)內(nèi)容：集體收益分配權(quán)。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最直接的目的，就是通過改革使模糊的集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦某蓡T權(quán)益，結(jié)果是賦予集體經(jīng)濟組織成員更清晰的集體收益分配權(quán)。股份合作制改革實際上是為農(nóng)民賦權(quán)擴能，保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)的實現(xiàn)[17]。集體收益分配權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基于其成員身份享有的、就集體收益進行分配的權(quán)利。理解集體收益分配權(quán)需要注意以下三個問題。

其一，集體收益分配權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，其主體只能是特定社區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織成員。

其三，集體收益分配權(quán)是就集體收益所享有的成員權(quán)利，本質(zhì)上是集體經(jīng)濟組織成員針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的權(quán)利。目前，政策文件已將集體收益分配權(quán)界定為與土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)同等位次的農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)，可見，集體收益分配權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性已經(jīng)得到確認。但是，集體收益分配權(quán)的成員權(quán)屬性決定了其與純粹的財產(chǎn)權(quán)利在性質(zhì)上存有本質(zhì)不同，其屬于以集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)享有的本質(zhì)上屬于財產(chǎn)權(quán)屬性的權(quán)利。

2.表現(xiàn)形式：集體資產(chǎn)股份的收益權(quán)。改革開放前，特別是在人民公社初期，基于生產(chǎn)力發(fā)展水平限制和收益分配制度設(shè)計瑕疵等多種原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的收益分配權(quán)利受到嚴格限制。改革開放以來，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)的積累逐步增加，一系列惠農(nóng)政策對集體收益分配權(quán)給予更高關(guān)注。目前，集體經(jīng)濟組織成員的集體收益分配權(quán)正在得到更為切實的保障。在注重財產(chǎn)利用的現(xiàn)代社會，產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的使用權(quán)與收益權(quán)，相對于所有權(quán)顯得更為重要，這在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能實現(xiàn)中有所體現(xiàn)[18]。特別是黨的十八大以來，對集體經(jīng)濟組織成員集體收益分配權(quán)的保障進入了新的歷史階段，主要體現(xiàn)通過政策文件賦予農(nóng)民享有廣泛而豐富的集體資產(chǎn)股份權(quán)利，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份享有“占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)”等權(quán)利。

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的順序與比例

集體收益要先扣除依法應(yīng)當繳納的公法、私法債務(wù)以及彌補虧損，還要按照法律法規(guī)和章程規(guī)定扣除公積金、公益金，成為真正的可分配集體收益后，方可在集體經(jīng)濟組織成員之間進行分配。筆者認為，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中應(yīng)當建立起清晰的集體收益分配的順序規(guī)則，以確保實現(xiàn)集體收益分配的目標和各方利益的平衡。具體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當年的“可分配集體收益”應(yīng)當按照法律和章程規(guī)定的順序進行分配：第一順序，彌補虧損；第二順序，公積金、公益金；第三順序，成員福利費；第四順序，按股分紅?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》第28條、《深圳市鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定》第22條、《黑龍江省村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理條例》第28條、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進一步規(guī)范收益分配的通知》(魯農(nóng)政改字〔2020〕5號)等對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配順序都進行了規(guī)定，這些探索為國家層面的立法提供了有益借鑒。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配比例是集體收益分配制度體系中的重要內(nèi)容之一。集體收益分配比例決定了成員集體和集體經(jīng)濟組織成員之間的利益分割，關(guān)涉到農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與集體經(jīng)濟組織成員的個體利益。地方的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索為相關(guān)立法積累了經(jīng)驗，如上海市在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中對集體收益分配水平設(shè)立上限，分配比例不得高于當年經(jīng)營性凈收益的70%(滬農(nóng)委〔2014〕397號)。筆者認為，比較可取的立法方案是：由立法確定一個基本底線，在基本底線范圍內(nèi)，具體分配比例由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人章程在尊重集體經(jīng)濟組織成員意志選擇的基礎(chǔ)上，因地制宜地進行規(guī)定和實施。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配的程序構(gòu)造

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，將民主管理原則貫穿于改革的始終。這就要求在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度構(gòu)建中，既要注重實體構(gòu)造的安排，又要注重程序構(gòu)造的設(shè)計，特別是要通過程序構(gòu)造的設(shè)計體現(xiàn)民主管理原則和公開、公平、公正原則。具體而言，集體收益分配程序構(gòu)造的設(shè)計主線要沿循著集體收益分配方案的擬定、提出、審議、監(jiān)督、備案、司法審查、執(zhí)行等程序展開。

(一)集體收益分配方案的擬訂

集體收益分配方案是貫穿于集體收益分配全過程的重要法律文件。收益分配方案的擬定應(yīng)當建立在年度決算的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)部門或者外聘財務(wù)人員進行年度決算，根據(jù)《會計法》及有關(guān)財務(wù)規(guī)則規(guī)定編制年度會計報表，計算集體收益總額及可分配集體收益數(shù)額。具體而言：集體收益分配方案一般應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理機構(gòu)(理事會)擬訂，但理事會對集體收益分配方案只有擬訂權(quán)，沒有最終的決定權(quán)。

(二)集體收益分配方案的審議和公示

集體收益分配方案的審議屬于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部民主決議的重要事項，應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或者成員代表會議討論通過。集體收益分配方案的審議過程，實際上是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織權(quán)力機構(gòu)通過決議行為達成民主決議的過程。關(guān)于具體表決機構(gòu)和多數(shù)決的比例，各地多有探索。就表決組織結(jié)構(gòu)而言，有的地方規(guī)定由社員(股東)大會通過，有的地方規(guī)定由社員(股東)代表會議討論通過。就表決通過比例而言，有的地方規(guī)定審議集體收益分配方案須經(jīng)半數(shù)以上通過，有的地方規(guī)定需要經(jīng)過2/3以上成員表決通過。筆者認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體收益分配方案的審議屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部的重大事項。從理論上分析，年度收益分配方案應(yīng)當由成員大會表決通過更為科學(xué)合理。但是，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制相對薄弱的現(xiàn)狀，每年進行集體收益分配時都要經(jīng)過成員大會表決在實踐操作中確有一定難度。因此，基于現(xiàn)實操作考量，集體收益分配方案由成員代表會議表決通過也可以作為一種選擇性方案，但是，這需要在法人章程中有明確規(guī)定?；谀甓仁找娣峙浞桨甘玛P(guān)每個集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，所以具體的表決比例宜設(shè)計為：首先，出席人數(shù)的限制。審議集體收益分配方案的成員大會或者成員代表大會應(yīng)當有超過2/3的成員或者成員代表出席。其次，表決規(guī)則的限制。實行按照“人頭表決”的決議規(guī)則，集體收益分配方案應(yīng)當由出席會議的成員或者成員代表人數(shù)的超過2/3通過。

(三)集體收益分配方案的指導(dǎo)、監(jiān)督與備案

為了保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體收益分配的規(guī)范、有序進行，在充分尊重集體經(jīng)濟組織成員自治的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當加強對集體收益分配方案的指導(dǎo)、監(jiān)督和事后備案等行政管控程序的設(shè)計。行政適度干預(yù)的正當性在于，團體是關(guān)涉公共利益的特殊組織，且行政權(quán)力的干預(yù)有其組織優(yōu)勢與效率優(yōu)勢。因為作為介入私法自治領(lǐng)域的行政法，本質(zhì)上是行政權(quán)對平等主體之間私法自治內(nèi)容和范圍的限制[19]。在團體運作過程中，行政監(jiān)督是維護公益秩序、促進團體實現(xiàn)其目的的重要手段[5]287。其一，應(yīng)當對集體收益分配方案中確定的可分配集體收益的范圍進行監(jiān)督，特別是應(yīng)當堅守底線紅線，避免違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定進行分配。其二，應(yīng)當完善行政監(jiān)督程序。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的理事會擬訂的集體分配方案在提交民主決議之前，要報農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營管理部門進行合法性審核，避免出現(xiàn)違背法律法規(guī)強制性規(guī)定的內(nèi)容。其三，明確監(jiān)督機構(gòu)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)作為政府機關(guān)的代表，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配方案負有指導(dǎo)和監(jiān)督的職責。對此，上海市、浙江省均有探索。有些地方還要求對年度收益分配方案報鎮(zhèn)(街道)經(jīng)管部門備案。筆者認為這種做法值得肯定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法應(yīng)當采納。從行政監(jiān)管角度來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門發(fā)現(xiàn)集體收益分配方案存在惡意逃避債務(wù)或者惡意分配資產(chǎn)等情形的，有權(quán)不予核準。其四，要建構(gòu)和完善集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺。集體經(jīng)濟組織法人收益分配情況應(yīng)當納入集體經(jīng)濟組織的“三資”監(jiān)管平臺，全面落實集體資產(chǎn)的監(jiān)管政策和法律。其五，要構(gòu)建集體收益分配專項審計制度，定期對集體經(jīng)濟組織的收支情況和收益分配情況實行專項審計。此外，為了貫徹公開、公平、公正原則，集體收益分配方案應(yīng)當按照法定的或者章程規(guī)定的程序進行公示。

(四)集體收益分配方案的司法審查

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理中同樣存在代理成本問題，通過集體收益分配方案的決議行為往往可能產(chǎn)生組織權(quán)力濫用問題，應(yīng)當構(gòu)建集體收益分配方案的司法審查程序。當然，司法審查并不屬于集體經(jīng)濟組織收益分配的必經(jīng)程序。實踐中，集體收益分配方案可能存在侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的現(xiàn)象，因此，需要對通過收益分配方案的決議行為的效力進行司法矯正。司法適度干預(yù)的正當性在于，司法介入團體法人治理源于團體自我治理存在局限、行政監(jiān)管存在邊界、信息披露制度未能達成制度預(yù)期[5]343。具體程序?qū)彶闃藴适牵喊凑粘绦蛘５脑瓌t，審查集體經(jīng)濟組織是否給成員提供了充分的法律和章程規(guī)定的程序保障[20]。具體標準是：從實體上，收益分配方案不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸；從程序上，收益分配方案不得違反法律和章程規(guī)定的程序。如果具有上述情形，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以根據(jù)《民法典》第265條第二款的規(guī)定進行請求撤銷，還可以參照公司法中決議行為的效力形態(tài)和救濟措施進行匡正。然而，人民法院在撤銷決議后不能依照職權(quán)代替農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接作出決議，但可以責令農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在合理期限內(nèi)重新做出民主決議。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部的民主決議屬于成員自治權(quán)的作用范圍，司法權(quán)不能任意干涉，特別是應(yīng)避免司法權(quán)過度干預(yù)成員自治[21]。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中可以設(shè)置對集體收益分配方案或者集體經(jīng)濟組織民主決議進行司法矯正的法律規(guī)范。

(五)集體收益分配方案的執(zhí)行

集體收益分配權(quán)的實現(xiàn)最終要借助于集體收益分配方案的執(zhí)行程序，集體收益分配方案的執(zhí)行屬于集體收益分配的末端環(huán)節(jié)，也是具體落實集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。集體收益分配方案經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主決議程序表決通過、經(jīng)過公示和有關(guān)部門的審查后，就可以進入具體執(zhí)行程序。集體收益分配方案經(jīng)過公示結(jié)束并無異議的，應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的理事會負責具體執(zhí)行集體收益分配方案，確保集體收益分配到每一個集體經(jīng)濟組織成員。集體收益分配結(jié)束后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將集體收益分配方案、會議決議等書面材料、收益分配表報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處備案、存檔。

結(jié)語

黨的二十大報告擘畫了全面推進鄉(xiāng)村振興的宏偉藍圖，實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興目標既需要體系化的制度支撐，更要在法治軌道內(nèi)依法有序推進。黨的二十大報告指出：“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度是農(nóng)村集體所有制下分配機制的重要內(nèi)容，也是落實農(nóng)民集體所有權(quán)的重要制度安排，對于促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕具有重要價值，也是正在積極推進的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中不可或缺的重要內(nèi)容。應(yīng)當借助制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的立法契機，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體收益分配的基本原則、實體構(gòu)造和程序構(gòu)造為主線構(gòu)建集體收益分配制度和規(guī)范體系。