黨建引領基層社會協(xié)同治理的實踐探索與路徑提升

李長源 李冰倩

（1.銅陵學院，安徽 銅陵 244061;2.云南民族大學，云南 昆明 650500）

習近平總書記曾強調(diào)指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制?！盵1]由于基層社會協(xié)同治理主體多元，協(xié)同參與難度較大，需要黨建引領，真正實現(xiàn)協(xié)同共建。黨的十八大以來，作為基層社會管理創(chuàng)新，各地紛紛從體制機制上進行有益探索。

一、基層社會問題治理的多樣化需求分析

社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程[2]。基層既是社會和諧穩(wěn)定的根基，又是各種利益關系的交匯點、各種社會問題主要的集中地和社會矛盾最重要觸發(fā)點，社會問題是社會治理的邏輯起點。

（一）基層社會問題的草根性需要重心下移進行“微治理”

基層群眾最關注、最迫切、最急需解決的社會問題大多是與其日常生活密切相關的“家?，嵤隆?，各自的訴求和愿望呈現(xiàn)出高度的差異化，如此眾多細微問題的解決以及多種需求的積極回應和滿足既是社會治理的出發(fā)點和必然的歸旨，也是社會治理體系必然所及的神經(jīng)末梢。因而基層社會治理既需要頂層設計、理論建構和整體體系的構建，更需要真正深入社會機理、下沉至社會治理的“最后一公里”，在底層微觀世界行之有效地運行，實現(xiàn)對社區(qū)、小區(qū)、村組甚至是樓棟、家庭、群眾個體的廣覆蓋，嵌入基層群眾生活的每個角落，以民生關懷為出發(fā)點，從細微之處入手，著力解決群眾生活中的實際問題，順民意、解民憂、惠民生，以“微姿態(tài)”發(fā)現(xiàn)“微問題”并進行“微治理”。

（二）基層社會問題的復雜性需要綜合系統(tǒng)治理

當前基層社會問題既涵蓋吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)、子女教育、鄰里關系等傳統(tǒng)領域，同時延伸至環(huán)境污染、征地拆遷、醫(yī)患糾紛等現(xiàn)代生活領域；既包括由于權利受到侵害、利益遭受損失而具有明確訴求的現(xiàn)實性矛盾糾紛，也包括在思想觀念、思維方式、社會認知、心理情緒和文化等非現(xiàn)實性層面的差異和對立，各種問題交織疊加、相互強化且動態(tài)轉(zhuǎn)化。復雜現(xiàn)代性意識由此成為基層社會治理的基本立場，與社會問題的復雜根源及彼此之間的耦合程度相適應的必然是現(xiàn)代綜合系統(tǒng)治理。實踐中各種社會問題往往出現(xiàn)在基層的“塊”上，管理權限卻集中于各自為政的“條”上，這就需要進行體制與機制的創(chuàng)新，從根本上理順政府組織內(nèi)部“條與條”“條與塊”以及政府與社會的關系，由傳統(tǒng)以政府為主導，分類型、分部門、分散應對的模式向多主體參與的綜合聯(lián)動模式轉(zhuǎn)變，從組織整合和系統(tǒng)應對的戰(zhàn)略高度形成社會治理的整體合力。

（三）基層社會問題主體的多元性需要多中心治理

基層社會問題涉及的主體高度多元化和異質(zhì)化，各類主體在社會地位、訴求表達能力、利益觀念以及解決問題的需求各不相同，單純依靠外部公共服務的常規(guī)和批量化供給顯然難以與之相對接?；鶎由鐣卫硇枰厮軐ι鐣黧w身份的理性認知，將其由公共服務的被動接受者和社會問題的解決對象轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，“應對機制要在強調(diào)結(jié)構的基礎上更加強調(diào)互動，應對結(jié)果應從結(jié)構整合走向共融共生，強調(diào)主體參與、多元互動、制度的銜接與諧振共變，并在此基礎上進行制度創(chuàng)新”[3]，在繼續(xù)強調(diào)制度規(guī)范、理念價值、行政組織體制等結(jié)構性條件的吸納和整合作用基礎上，創(chuàng)造性建構多元主體之間的關系，改變傳統(tǒng)行政主導的“中心——邊緣”式治理格局，制度化、組織化地引入多元主體的廣泛參與，在精誠合作、互諒互讓中增進并分享共同利益，共謀社會的穩(wěn)定有序，形成政府與社會各居其位、各司其職、各負其責、協(xié)同共治的整體格局。

（四）基層社會問題的動態(tài)性需要全過程治理和源頭治理

現(xiàn)代社會矛盾和沖突都毫無例外地由潛藏的各類社會風險和社會問題積聚而成，因而基層社會治理的著力點需要以主動的建設和變革為目標，將治理關口從事后消極被動地控制防范向積極主動的全過程治理，尤其是向源頭治理轉(zhuǎn)變?；谏鐣栴}自身不斷生成、發(fā)展、演化、裂變過程的動態(tài)性規(guī)律，建立植根于基層社會之中并與之全覆蓋、全天候親密接觸的社會傳感系統(tǒng)和一整套上下貫通、縱橫交錯的信息系統(tǒng)和預警監(jiān)測系統(tǒng)，形成更具前瞻性、進取性、敏感性、動態(tài)性和開放性并作用于社會問題全過程的自主行動體系，實現(xiàn)對各類社會問題和社會風險的動態(tài)監(jiān)控，防微杜漸，預防為主，在科學預測和危險性評估的基礎上積極進行預先干預，既要治已外顯激化的“標”，更要治深層潛藏的“本”，真正將社會問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

二、黨建引領基層社會協(xié)同治理創(chuàng)新的實踐探索

基層社會治理的困境引發(fā)了全國各地創(chuàng)新社會管理的實踐性探索，并形成了具有一定影響力的示范經(jīng)驗：北京市探索街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新的“吹哨報到”；南京浦口區(qū)等地創(chuàng)新基層管理體制的“大聯(lián)勤機制”；江西萍鄉(xiāng)湘東區(qū)在農(nóng)村綜合體基礎上形成的“湘東經(jīng)驗”。同時全國各地還探索并形成了“上海模式”“沈陽模式”“深圳模式”“銅陵模式”等基層治理創(chuàng)新實踐。本文選取“吹哨報到”“大聯(lián)勤機制”以及“湘東經(jīng)驗”進行經(jīng)驗分析，從而探索我國基層社會治理內(nèi)在機理，提升基層社會治理能力和治理水平，走出一條中國特色基層社會治理之路。

（一）“吹哨報到”：北京基層治理創(chuàng)新實踐探索

“吹哨報到”是北京市基層社會管理體制創(chuàng)新探索。該創(chuàng)新實踐源起于平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)解決采金礦難題，具體做法是當遇到基層無法解決的社會問題的時候，通過“街鄉(xiāng)吹哨”，從而召集相關解決問題的部門來共同解決[4]?！按瞪趫蟮健笔腔趩栴}導向和強化基層導向，從而有效地解決了基層治理中的條塊關系不順權責責不對等問題?！按瞪趫蟮健钡膭?chuàng)新強化了街鄉(xiāng)黨工委的領導核心地位，構建了簡約高效的基層管理體制，形成了黨領導基層共治的基本制度框架?！按瞪趫蟮健背浞煮w現(xiàn)了黨以人民為中心的執(zhí)政理念、黨建引領基層社會非常態(tài)化問題的常態(tài)化解決機制、多元協(xié)同解決基層社會問題的方式以及從粗放到精細的網(wǎng)格化和數(shù)字化治理方法。

（二）“大聯(lián)勤機制”：南京市基層治理創(chuàng)新實踐探索

“大聯(lián)勤機制”是近年來南京等地結(jié)合基層管理實際進行的一種創(chuàng)新和探索?！按舐?lián)勤”就是以“管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動”[5]為工作思路，運用“信息化指揮系統(tǒng)，綜合協(xié)調(diào)、調(diào)度相關職能部門，統(tǒng)籌社會化力量參與，開展聯(lián)合巡防、聯(lián)體指揮、聯(lián)動處置、聯(lián)合監(jiān)督，依法處置和化解社會管理中存在的問題，形成‘一元化統(tǒng)籌領導、常態(tài)化綜合管理、現(xiàn)代化技術支撐、社會化力量參與’的工作格局”[6]。其在處理基層社會治理中“條與條”“塊與塊”以及條塊關系、政府與社會關系方面進行了積極的探索，在協(xié)同治理的“網(wǎng)格化”基本單元、“兩級指揮，三級聯(lián)動”組織架構、“多部門快速聯(lián)動”運行流程、“信息共享”技術運用以及制度健全的保障體系建設等方面積累了豐富的經(jīng)驗。大聯(lián)勤機制高度重視黨建引領網(wǎng)格化社會治理，通過成立黨支部，發(fā)揮基層黨組織凝聚力，動員普通黨員參與網(wǎng)格治理。大聯(lián)勤機制在我國基層社會治理創(chuàng)新方面進行了有益探索。

（三）“農(nóng)村綜合體”：江西萍鄉(xiāng)湘東區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐探索

“農(nóng)村綜合體”是近年來國內(nèi)各地積極探索鄉(xiāng)村基層社會治理創(chuàng)新的嘗試。其中江西萍鄉(xiāng)湘東區(qū)在“農(nóng)村綜合體”基礎上形成的“湘東經(jīng)驗”更加具有代表性。湘東區(qū)農(nóng)村綜合體主要是以“共建共治共享”為建設理念，以“兩提升”“三減少”“四下降”為建設目標，以“村級綜治中心”[7]為主陣地，試圖對村級原有的平安志愿者組織、群防群治組織、矛盾糾紛化解組織等社區(qū)“自組織”進行結(jié)構整合和功能融合的基礎上，實現(xiàn)基層社會治理整體推進的一種新時代基層社會治理模式[7]。湘東區(qū)農(nóng)村綜合體立足于構建平安鄉(xiāng)村治理環(huán)境，同時也具有廣泛的服務功能。其基本服務主要被描述為“4+X”[5]：“4”為志愿義務巡防、應急處突、矛盾調(diào)解、志愿服務；“X”為各村（社區(qū)）自行增加的居民服務需求。湘東區(qū)農(nóng)村綜合體在實踐中踐行了“以人民為中心”的基層社會治理理念、多元協(xié)同主體協(xié)同運作的治理體系，充分體現(xiàn)了黨建引領鄉(xiāng)村社會治理的基本思路。

三、黨建引領基層社會協(xié)同治理機制深化升級路徑

“吹哨報到”“大聯(lián)勤”以及“農(nóng)村綜合體”等實踐探索在“塊”的層面上有效實現(xiàn)了條與條的協(xié)作以及條與塊的結(jié)合。與以往運動式、間歇性的聯(lián)合行動不同，各地基層治理創(chuàng)新探索不僅實現(xiàn)了廣泛的“聯(lián)動”，更在于持續(xù)、制度化的“勤動”，實現(xiàn)社會治理中的“聯(lián)體指揮、聯(lián)隊管控、聯(lián)動處置、聯(lián)手監(jiān)督”[8]，將“整合與聯(lián)動”思路貫穿其中。極大地展示出社會化管理的持久性張力，同時為我們在此基礎上構建黨建引領基層社會協(xié)同治理體系，形成基層社會協(xié)同治理的長效機制提供了重要支撐。但在基層社會治理過程中現(xiàn)有的體制機制仍需要不斷完善，不斷深化，不斷升級，從而更加適應基層社會治理實踐需要。

（一）構建黨建引領基層社會治理的多中心協(xié)同模式

對社會而言，社會治理的基本問題是如何在多元互動中形成良好的社會秩序[9]。當前各地基層社會治理創(chuàng)新機制的重點在于實現(xiàn)政府組織內(nèi)部的整體聯(lián)動，形成的仍然是政府一元主導的社會治理格局，極其有限的社會參與往往是行政主導下自上而下建構的結(jié)果，發(fā)揮的作用也更多僅在于被動配合，缺乏常態(tài)全程參與的制度化渠道，參與的主動性不足。因而需要再進一步推進政府力量和資源充分整合，建立社會治理“整體性政府”的基礎上，深入挖掘基層社會資源，動員社會力量的全面參與，形成深入社會各個角落、能夠真正觸摸基層群眾脈搏、了解基層群眾需求的廣泛觸角和“微組織網(wǎng)絡”，為基層社會治理提供各種人力和智力支持，建立群眾與政府之間溝通的橋梁和紐帶，將社會問題的解決、社會矛盾沖突的化解納入理性有序的軌道，實現(xiàn)基層社會治理的共建共治共享。

（二）構建黨建引領基層社會協(xié)同治理多層次治理網(wǎng)絡格局

各地基層社會治理的創(chuàng)新機制在體系設計上雖已深入至街道、社區(qū)，但在治理重心上仍局限于街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面。因而在現(xiàn)有基礎上需進行進一步的延伸，更為貼近群眾的日常生活，形成區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、小區(qū)（樓棟、村小組）等社會治理的多層網(wǎng)絡，將公安、城管、市場監(jiān)督管理、環(huán)保等執(zhí)法面廣、群眾關注度高的部門人員進一步下沉并實行動態(tài)輪換，同時積極動員基層“微組織”、基層群眾的廣泛參與，強化基層的自我管理和自我服務，將社會治理鑲嵌于基層的社會關系之中，建立社會治理更“接地氣”的微型治理單元并將其置于基層治理的前沿陣地，更為及時地發(fā)展公眾多樣化的需求，敏銳地感知社會問題的發(fā)展變化。同時賦予其充分的自主行動權，強化基層單元屬地治理、就地消化解決的能力，從更基礎、更根本的層面推動基層社會治理的重心下移，實現(xiàn)上層整體統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)與底層分散自治、自主行動的結(jié)合。在各級網(wǎng)絡間實現(xiàn)明確分工基礎上，視社會問題的性質(zhì)、涉及的范圍、所需介入的層次動態(tài)切換，實行統(tǒng)分結(jié)合、分層治理、分級應對。

（三）構建黨建引領基層社會協(xié)同治理整體應對模式

“大聯(lián)勤機制”更多著眼于日常聯(lián)勤巡防中在城市管理、經(jīng)營秩序、道路交通、治安消防、公共突發(fā)事件、社會民生等具體外顯型社會問題的應對治理；“吹哨報道”機制主要著眼于基層社會突出的顯性問題，聚合各類力量，在一線解決基層社會治理面上的難題；“農(nóng)村綜合體”則將基層社會治理目標聚焦于居民安全感的提升、犯罪率信訪率降低以及糾紛矛盾減少。這些創(chuàng)新實踐在對基層社會公眾在心理、情緒、觀念等方面普遍存在的差異和對立方面卻明顯著力不足，這些離心的因素更是社會問題的重點和社會沖突的根源。因而社會治理對象的范圍需要進一步拓展，利用基層社會治理縱向到底、橫向到邊的體系設計以及多元、多層次主體的全程參與，實現(xiàn)對各種類型、各種性質(zhì)和不同程度社會問題的廣覆蓋。

（四）構建黨建引領基層社會協(xié)同治理多元組合手段

與基層社會問題的領域、性質(zhì)、形式的差異與治理主體的多元化相對應，基層社會治理所適用的必然是多管齊下、功能互補的復合型治理方式的組合。當前基層社會治理的手段多依賴于職能部門的管理權限，側(cè)重于單向度、靜態(tài)被動的行政管控，重管理輕服務，重管制控制輕協(xié)調(diào)疏導，剛性有余，柔性不足。這種自上而下、封閉或半封閉式的單一基層社會治理方式在面對紛繁復雜的基層社會問題過程中“既難以適應復雜的利益格局，難以適應增長的社會權利，也難以應對強化的民主意識”[10]，不僅難以有效地解決社會問題，有時反而適得其反，極大地增加社會治理的難度和成本而陷入“內(nèi)卷化”。因而需要在繼續(xù)使用但同時有效制約行政治理方式的基礎上，注重發(fā)揮法律約束、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、輿論引導、道德教育、心理疏導等傳統(tǒng)方式的積極作用。同時，更重要的是在實踐中以民主和服務為基點，以黨建引領為立足點，開發(fā)和使用平等對話、協(xié)商、溝通、談判、妥協(xié)、交換、自律、合作、價值認同、集體行動等上下互動公共治理的手段和技術，達成基層社會治理的目標。

（五）構建常態(tài)化黨建引領基層社會協(xié)同治理保障機制

基層社會治理體系不僅在于基層黨組織協(xié)調(diào)各方關系結(jié)構的體制和制度設計，更在于社會治理實踐中持續(xù)高效的運轉(zhuǎn)，這種體系設計與我們所期望的協(xié)同效應并不必然存在簡單的線性對應關系，因而還需構建與之相適應的保障機制。當前社會治理創(chuàng)新機制重在基于法治保障和制度建設，通過工作責任的負面清單、民主評議監(jiān)督、定期考核督導、獎懲等制度來保證社會治理主體的“聯(lián)”和“動”。沒有苛刻和固定的規(guī)則介入，我們就無法協(xié)商相互作用的邊界[11]。但單純依賴于這種剛性的約束并不足以保障社會治理中各方自覺地參與和協(xié)同，還需要注重社會治理過程中治理共識的達成、愿景的建構、社會責任的培育、信息的高度共享、主體間互信的養(yǎng)成等柔性保障機制的建設，開發(fā)和培育基層社會資本，構建起制度規(guī)則與社會資本并存、剛?cè)岵谋Ｕ象w系，強化主體自主協(xié)同的內(nèi)生動力，實現(xiàn)黨建引領基層社會協(xié)同治理的常態(tài)化。

四、結(jié)語

作為基層社會治理創(chuàng)新根本性指導理念和實踐思路，黨建引領基層社會協(xié)同治理秉承利益協(xié)調(diào)、公平正義的價值理念，以政府與社會的合作治理為目標，以民主法治為制度基礎，在充分整合政府力量和資源的基礎上，納入包括企事業(yè)單位、社會組織、行業(yè)組織、大眾媒介以及社區(qū)居委會和村委會等基層自治組織、社會成員在內(nèi)社會力量的全程參與，構建起黨委政府核心主導、社會力量常規(guī)化協(xié)同的多層網(wǎng)絡治理結(jié)構和全方位、立體化的協(xié)調(diào)聯(lián)動系統(tǒng)，在平等協(xié)商、互動協(xié)作中實現(xiàn)對基層社會的協(xié)同治理。這既是推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的應有之義，也是加強和創(chuàng)新基層社會治理的內(nèi)在要求和必然選擇。在新時代黨建引領基層社會協(xié)同治理仍然需要在各地實踐探索中不斷完善，不斷改進，最終形成適合我國特色的基層治理模式。