新時代全面從嚴治黨的機制創(chuàng)新

彭前生，朱慶杰

（集美大學馬克思主義學院，福建廈門 361021）

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出： “全面從嚴治黨永遠在路上，必須持之以恒推進全面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程。”［1］如何永葆中國共產黨的純潔性與先進性是中國共產黨自身建設的一個永恒主題。新時代中國共產黨推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略既是對馬克思主義政黨從嚴治黨歷史傳統(tǒng)的繼承，同時又是管黨治黨路徑的新開辟，在政黨治理結構中形成其自身的運行邏輯。

一、注重政治標準的黨員準入退出機制

隨著改革開放的深入以及外部環(huán)境的變化，一方面，市場所帶來的物欲主義以及西方的價值觀，一些共產黨員經不起金錢的誘惑而喪失共產黨員標準，生活腐化、墮落、脫離群眾；另一方面，有些投機分子利用黨在夯實與擴大階級基礎與群眾基礎之機，渾水摸魚鉆進黨內隊伍，破壞黨組織的純潔性與先進性，損害黨的形象。黨的十八大以來，面對世情、國情、黨情的深刻變化，中國共產黨在黨的隊伍建設上非常強調共產黨員的數量與質量的動態(tài)發(fā)展，強調 “昨天的成功并不代表著今后能夠永遠成功，過去的輝煌并不意味著未來可以永遠輝煌” ，［2］把 “能否堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，能否吃苦在前、享受在后，能否勤奮工作、廉潔奉公，能否為理想而奮不顧身去拼搏、去奮斗、去獻出自己的全部精力乃至生命”［2］，作為新時代的合格黨員的四項客觀標準，把合格黨員標準與全面從嚴治黨統(tǒng)一于黨的建設的偉大實踐，建構共產黨員以嚴格的條件準入、以嚴肅的政策退出的自我純潔、充滿活力、有進有出的黨內凈化機制。

（一）嚴格準入

新時代中國共產黨在黨員發(fā)展的規(guī)模與條件上有著新的要求與規(guī)定，對入黨程序、入黨標準嚴格限定，嚴把黨員 “入口” 關。就黨員發(fā)展規(guī)模來看，2013年2月中共中央印發(fā)的《關于加強新形勢下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》和2014年5月中共中央新修訂的《中國共產黨發(fā)展黨員工作細則》，對新時代黨員發(fā)展提出了 “控制總量、優(yōu)化結構、提高質量、發(fā)揮作用” 的總要求，并提出了建立一支 “規(guī)模適度、結構合理、素質優(yōu)良、紀律嚴明、作用突出” 的黨員隊伍的發(fā)展目標。就黨員發(fā)展的條件來看，黨的十八大以來，中國共產黨各級黨組織在發(fā)展黨員的條件上堅持黨章規(guī)定標準，始終把信念堅定、對黨忠誠、為民服務、嚴守紀律的政治標準放在首位。中共中央根據黨員發(fā)展的總要求、目標以及條件，科學研究制定每年的黨員發(fā)展方案，始終堅持質量優(yōu)先。

（二）嚴肅退出

黨的十八大以來，在塑造黨的形象、激活黨的活力上，評議與清理不合格黨員的嚴格化黨員管理工作進入新常態(tài)。2013年1月，中共中央政治局召開會議研究部署黨員管理工作，要求各級黨組織應強化黨員管理，嚴明黨內組織紀律，對不履行黨員義務，在思想、行為、作風與工作上明顯落后于普通群眾的黨員要及時處置。接著浙江、廣東、重慶、江西等地對不合格黨員的處置開始試點，打開不再符合黨員條件但又沒有違法犯罪黨員的 “出口” ，建立了常態(tài)化不合格黨員退出機制。2014年中共中央組織部、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組發(fā)出《關于做好處置不合格黨員工作的通知》，要求各級黨組織在黨的群眾路線教育實踐中通過民主評議評出不合格黨員，并要求各級黨組織對不合格黨員限期改正、勸退與除名。

二、上樹信仰、下立底線的防御機制

信仰是思想層面，是一種主觀和情感的強烈信念、向往，決定人們行為取向的思想高線；底線是制度層面，是指規(guī)范與約束人們行為的最基本標準與最起碼要求的最低分界線，也可稱為人們行為的制度紅線。信仰的力量是強大的，堅定的理想信念是中國共產黨克敵制勝、排除萬難的強大精神支柱， “沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’” 。［3］15底線是共產黨人行為的警戒線， “黨員干部只要能守住做人、處事、用權、交友的底線，就能守住黨和人民交給自己的政治責任，守住自己的政治生命線，守住正確的人生價值觀” 。［4］中國共產黨自成立以來，在管黨治黨的實踐中一直很重視共產黨人思想上崇高信仰的塑造與共產黨人行為上規(guī)章制度的約束?；仡櫄v史，中國共產黨由小到大、由弱到強，新民主主義革命的偉大勝利、社會主義建設以及改革開放的輝煌成就，靠的是共產黨人馬克思主義理想與信念的內在思想驅動力以及中國共產黨保持共產黨人純潔性與先進性的外在制度約束力。

黨的十八大以來，中國共產黨高度重視共產黨人理想與信念的塑造，以及共產黨人紀律與規(guī)矩的約束，一柔一剛、一內一外，把 “軟自律” 與 “硬約束” 相結合。就 “軟自律” 而言，把共產黨人的理想與信念視為黨的生命之魂；就 “硬約束” 而言，紀律、規(guī)矩是管黨治黨的尺子，是共產黨人不可觸碰的底線，是檢驗共產黨人對黨忠誠的重要標準。新時代中國共產黨在全面深化改革的實踐中面對錯綜復雜的國際國內形勢，以積極的態(tài)度研判風險，牢牢抓住管黨治黨的核心，對共產黨人從思想上塑信仰之高線，從行為上劃紀律、規(guī)矩與法律之底線，防患于未然，牢牢把握著政黨治理的主動權。

（一）人民至上的政治信仰

2017年10月，習近平總書記在黨的十九屆一中全會上指出： “為人民謀幸福，是中國共產黨人的初心。我們要時刻不忘這個初心，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。” 新時代中國共產黨以堅定的理想信念來固守初心，把人民至上作為改革、發(fā)展、穩(wěn)定的根本價值導向與工作方法，以人民的根本利益為出發(fā)點與歸宿點，貫徹 “從群眾中來，到群眾中去” 的群眾路線。從 “實現中華民族偉大復興的中國夢” “人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾” 到 “人類命運共同體” 的重大政治論斷，從 “不斷保障和改善民生，不斷提高人民的幸福感獲得感” “抗擊新冠疫情堅持人民群眾生命安全與身體健康第一” 到 “全面小康路上一個不能少，脫貧致富一個不能落” 的偉大政治實踐，充分彰顯了中國共產黨在理論與實踐上人民至上的價值追求與政治信仰。

（二）紀律規(guī)矩的政治底線

組織紀律是一個政黨組織生存與發(fā)展的最基本規(guī)范， “沒有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”［5］。黨的十八大以來，中國共產黨在規(guī)范黨內政治生活的實踐中，堅持依規(guī)治黨與依法治黨相結合，以紀律規(guī)矩為底線、法律為紅線，強調共產黨人要講紀律立規(guī)矩，從中央做起，從自身做起，從細節(jié)上下功夫，步步為營、穩(wěn)扎穩(wěn)打。習近平同志當選中共十八屆黨的總書記二十天后，在北京立下了 “八項規(guī)定” ，緊接著全面制定與修訂黨章、準則、條例、細則、規(guī)定、辦法等中央黨內法規(guī)近80部，推進全面從嚴治黨有規(guī)可循、有據可依。在黨紀黨規(guī)的維護上，各級紀檢監(jiān)察機關強化全面從嚴治黨、黨要管黨與違紀查處，把紀律與規(guī)矩擺在共產黨人及黨組織面前， “治病樹” “正歪樹” ，開展 “為官不為” 的專項整治活動，板起臉來抓紀律，打板子、摘帽子。特別是在2016年黨紀黨規(guī)的教育與整治中，全黨排查出二百二十多萬名失聯黨員，排查出二十四萬多名違紀違法卻尚未給予相應處理的黨員，排查出二十七萬多個未按期換屆的基層黨組織。［7］

三、聚焦權力制約權力、察辦分離的巡視監(jiān)督機制

有效的監(jiān)督是防止公職人員異化為社會蛀蟲、人民公敵的有力手段。巡視作為一項自上而下的監(jiān)督形式，是深層次發(fā)現問題、處理問題的重要手段。民主革命時期，中國共產黨在推動對革命的統(tǒng)一領導、上情下達與指導地方黨組織革命活動的實踐中建立了黨內巡視制度。改革開放以來，中國共產黨在管黨治黨的反腐敗斗爭實踐中又重構了黨內巡視制度。自上而下的巡視監(jiān)督與自下而上的群眾監(jiān)督、紀委監(jiān)察部門的平行監(jiān)督以及民主黨派的黨外監(jiān)督等相比較，有其自身的監(jiān)督優(yōu)勢。在中國黨政融合的體制下，黨管干部、領導干部要對黨負責，自上而下的巡視監(jiān)督是對群眾監(jiān)督、紀委監(jiān)察部門監(jiān)督以及民主黨派監(jiān)督的一個強有力補充，解決了中國共產黨長期以來黨政 “一把手” 監(jiān)督難的問題，是黨內自我凈化、自我革新的一項重要制度創(chuàng)新。

黨的十八大以來，中國共產黨巡視監(jiān)督進入了一個強勢、高效與常態(tài)化的發(fā)展階段，把 “巡視作為黨章賦予的重要職責，作為加強黨的建設的重要舉措，作為從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，作為加強黨內監(jiān)督的重要形式” 。［7］1072013年以來，巡視監(jiān)督頻率與力度不斷得到強化，省市區(qū)巡視組發(fā)現問題線索在數量上呈幾何倍數增加，2013年全國省市區(qū)巡視組發(fā)現問題線索總數為973件，其中廳局級干部線索數206件、縣處級干部線索數767件；2014年，全國省市區(qū)巡視組發(fā)現問題線索總數為8 001件，其中廳局級干部線索數1 709件、縣處級干部線索數6 292件；2014年廳局級干部問題線索是2013年的8.3倍，2014年發(fā)現處級干部問題線索是2013年的8.2倍。中共中央以巡視監(jiān)督實踐為基礎，不斷總結經驗，于2015年8月完成第一次修訂《中國共產黨巡視條例》，2017年7月完成第二次修訂《中國共產黨巡視條例》。巡視條例的第二次修訂推動了巡視機構由中央往?。ㄊ?、區(qū)）黨委再往縣級黨委設立，實現巡視監(jiān)督的全覆蓋與基層滲透，推動巡視監(jiān)督的制度化、規(guī)范化與程序化。

（一）震懾性的權力監(jiān)察與制約

自上而下的巡視監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間存在著的隸屬關系，其權威性與常態(tài)化的運行具有強大的震懾效力。就權威性而言，中央領導親自指導與過問巡視監(jiān)督工作與巡視條例修訂，強調巡視工作的重點以及巡視工作的責任，巡視條例進行兩次修訂，巡視監(jiān)督由中央向基層滲透，真正實現了 “以權力監(jiān)察、督促與制約權力” ，避免了 “弱監(jiān)” “虛監(jiān)” ，形成了對黨政干部的高壓與震懾。就常態(tài)化而言，巡視監(jiān)督按照巡視制度規(guī)定實行黨委一屆任期的全覆蓋，構建了巡視監(jiān)督的長效機制，避免 “刮陣風” “走過場” ，形成了對黨政干部持久的自我警醒與廉潔自律。新時代巡視監(jiān)督始終沖鋒在全面從嚴治黨的前沿與反腐敗斗爭一線，發(fā)現了一批批領導干部問題線索，解決了大量突出問題，有效地推動了被巡視地區(qū)、單位的改革發(fā)展，成為全面從嚴治黨的重要支撐，被譽為 “國之利器” “黨之利器” 。［8］

（二）科學化的監(jiān)督程序設計

黨的十八大以來，中央與地方巡視機構不斷創(chuàng)新工作機制，產生出許多的具有可操作性的巡視技術和巡視方法，并在實踐中取得很大成效。一是監(jiān)督主體的任務化。巡視組長一次一授權，巡視組作為任務型組織代表黨委對所屬下級黨委進行權威性監(jiān)督，巡視組長的配置采取隨機與回避的原則， “一次一授權” ，職責明確。二是監(jiān)督客體的聚焦。巡視組 “下沉一級” 、聚焦黨政 “一把手” ，在不張揚、不引起社會轟動、不影響地方工作的前提下，不拘泥固定形式，不過分受時間的限制，深入群眾、明察暗訪，與社會民眾進行廣泛的交流互動，深入了解 “一把手” 執(zhí)政情況，從中發(fā)現問題線索。三是巡察與辦案的分離。巡視組只有履行發(fā)現問題線索的職能而沒有查辦問題線索的權力，巡視機構通過問題線索歸屬部門與問題線索的性質來分類移送轉辦，察辦分離。

四、抓住 “關鍵少數” 的壓力傳導機制

在政治生活中， “關鍵少數” 是指中央與地方各級黨政管理權力核心體系中的少數關鍵領導干部。 “關鍵少數” 的一言一行直接影響普通民眾的價值觀與行為取向。中國共產黨歷來重視黨內 “關鍵少數” 的干部隊伍建設，民主革命時期倡導以一百個至二百個具有系統(tǒng)的、實事求是的馬克思主義者來提高黨的戰(zhàn)斗力，改革開放時期提出中國的穩(wěn)定關鍵在于中國共產黨要有好的政治局、政治局常委。

黨的十八大以來，全面從嚴治黨中更為突出了 “關鍵少數” 的政治風險、政治責任與政治擔當。2013年7月習近平總書記在河北調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時指出： “在黨內，誰有資格犯大錯誤？我看還是高級干部。高級干部一旦犯錯誤，造成的危害大，對黨的形象和威信損害大。” 各級黨政 “關鍵少數” 掌握人、財、物的巨大權力，一旦其思想蛻變、行為失范就會給黨和國家造成不可估量的損失。一個擁有九千多萬黨員的超大型政黨，要把管黨治黨的各項政策與法規(guī)貫徹執(zhí)行下去，就必須要抓住 “關鍵少數” ，自上而下層層傳導壓力，推動中央權威向基層的滲透。新時代中國共產黨重視 “關鍵少數” 的政治影響力、道德表率力以及作風輻射力的頭雁效應。一方面要求 “黨政主要負責同志不僅要親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔子，重大方案要狠抓落實”［9］。另一方面依據權責對等原則，對 “關鍵少數” 施加責任壓力，倒逼政策、法規(guī)的執(zhí)行。

（一）考核與審計

黨的十八大以來，中國共產黨以制度化形式抓住 “關鍵少數” ，層層傳導，建構民主、科學的權力運行評價體系。一方面實現對領導干部考核的民主、多元與程序化?？己嗽u價主體由過去的 “黨政內部自我評價” 轉變?yōu)?“黨政主導與民眾參與的多元評價” ，廣泛吸納知識分子、市民、工商業(yè)者、公職人員等各層次社會群體從他們自身的社會層面去評價黨政干部；考核評價方法實現把黨政機關的內部評價與社會民眾的外部評價兩種不同指標評價體系分別進行評價考核、計分，并且把社會評價交由社會第三方專業(yè)機構按明確的操作規(guī)則來進行評價；考核評價程序先由群眾監(jiān)督性 “評議” “評價” 再到考核主體（上級黨委） “考核” 的逐層遞進。另一方面實現領導干部離任審計向任期審計的轉變。2019年7月，中共中央頒布與執(zhí)行《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》，在領導干部的經濟審計的模式上，實現由過去側重領導干部的離任審計轉變?yōu)閭戎仡I導干部的任期審計；在領導干部的經濟審計的具體內容上，為彰顯經濟審計的權威性，從 “審錢” 的評估轉變?yōu)?“做事” 的評估。

（二）問責與追責

黨的十八大以來，中國共產黨以主體責任和責任追究為 “牛鼻子” ，抓住 “關鍵少數” ，層層傳導壓力， “落實全面從嚴治黨政治責任，用好問責利器” 。［1］一方面落實全面從嚴治黨責任制。在各級黨委落實全面從嚴治黨的主體責任與各級紀委承擔落實全面從嚴治黨的監(jiān)督責任，從體制上確定各級黨委是從嚴治黨的主體，承擔政治責任與領導責任，黨委書記是主體責任第一責任人，各級紀委是監(jiān)督執(zhí)紀的專職機關，紀委書記是監(jiān)督責任第一負責人。另一方面實現失責必問、問責必嚴常態(tài)化。2016年7月《中國共產黨問責條例》的頒布與中共中央實施體現管黨治黨細化落實責任、層層傳導壓力的鮮明態(tài)度，以制度的形式規(guī)定在黨的事業(yè)中不履行或者不正確履行職責的 “關鍵少數” 要執(zhí)行問責、追責，自《條例》頒布實施以來，各級黨組織相繼出臺配套實施辦法與細則，嚴格落實主體責任，把 “權力清單” 直接轉化為 “責任清單” 。

五、 “零容忍” 的反腐嚴懲機制

共產黨人的腐化變質表現為違反黨紀黨規(guī)、違反國家法律，是黨性不純的集中體現。對黨員干部違法違紀行為予以嚴厲懲治，對不合格的共產黨員予以清理，是中國共產黨自我凈化的重要方式，通過對黨員干部違法違紀行為的嚴厲懲罰，殺一儆百，從而推進黨的先進性建設。

對黨員干部違法違紀行為的 “零容忍” 是新時代中國共產黨全面從嚴治黨的突出特征。 “零容忍” 就是指中國共產黨對黨員干部違反黨紀、以權謀私的腐敗行為要采取不能忍受的態(tài)度，不管違法違紀發(fā)生的具體情況與背景如何、不管違法違紀的黨員干部地位多高，都要嚴查和懲治。 “要堅持有腐必反、有貪必肅，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍。”［10］黨的十八大以來，中國共產黨對違法違紀的變質黨員干部懲治不管在制度創(chuàng)新還是制度運行上形成了史無前例的高壓勢態(tài)， “零容忍” 的態(tài)度體現了中國共產黨全面從嚴治黨的立場、意志和決心。

（一）留置替代 “雙規(guī)”

黨的十八大以來， “零容忍” 的嚴懲表現在對違法違紀行為查處廣度與強度上的體制創(chuàng)新，即重構監(jiān)察體制，從中央到地方建立由紀委、檢察院等相關人員組成的監(jiān)察委員會，同時修訂《國家監(jiān)察法》。這一體制的創(chuàng)新，賦予監(jiān)察委員會對所有擁有公共權力的公職人員行使全覆蓋的監(jiān)察，賦予監(jiān)察委員會對違法違紀行為的調查權、處置權與留置權，作為專職反腐機構的監(jiān)察委員會可以依法調查、處置各類黨員違法違紀行為。特別是《國家監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會留置權的規(guī)定，是對過去紀委紀律檢查部門沒有法律依據采取 “雙規(guī)” 強制性手段調查違法違紀公職人員的一個制度性創(chuàng)新，由此留置措施的使用進入常態(tài)化、規(guī)范化和法治化的軌道。留置作為 “雙規(guī)” 的替代性措施，不僅適用于黨員干部的違法犯罪行為，也針對嚴重違紀行為，從而集中和強化了黨員違法違紀案件調查處置權。［11］

（二）有腐必反，有貪必肅

腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命，［1］拒腐防變是全面從嚴治黨的核心議題。黨的十八大以來，中國共產黨全面從嚴治黨，堅決反腐，一方面營造聲勢，保持堅定與強硬反腐政治態(tài)勢。黨中央對反腐工作的關注與反腐輿論的宣傳與造勢，在全國營造的一股反腐政治氛圍，直接給地方黨委與政府形成強制性制度壓力，從而推動了中央以及地方反腐工作運行的高效化。另一方面堅持無禁區(qū)、全覆蓋、 “老虎蒼蠅一起打” 。重點審查問題線索反映集中、群眾反映強烈、現處在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部；堅決整治人民群眾身邊的不正之風和腐敗問題，推動正風反腐向基層延伸，著力解決群眾身邊的腐敗問題。自2013年1月至2017年6月底，共立案審查280多名中管干部、8 600多名廳局級干部、6.6萬名縣處級干部，共處分134.3萬名鄉(xiāng)科級及以下黨員干部。