“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效管理*

鄧豐曼，趙宏強(qiáng)

(1.陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 教務(wù)處，陜西 咸陽(yáng) 712000；2.陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)經(jīng)與旅游學(xué)院，陜西 咸陽(yáng) 712000)

從2000年國(guó)內(nèi)一些地區(qū)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)探索，到2018年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))，預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)歷了長(zhǎng)期的艱難的卓有成效的實(shí)踐探索，作為財(cái)政管理改革的一個(gè)重要方面被提升到前所未有的高度。2018年11月8日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》(財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)) 要求，在中央部門(mén)和省級(jí)層面基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系基礎(chǔ)上，到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。央地財(cái)政部門(mén)精心謀劃組織，大力推動(dòng)政策落地，到2020年底實(shí)現(xiàn)中央部門(mén)和升級(jí)層面基本建成“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系的階段性目標(biāo)，但目前在單位層面，這種管理改革仍然面臨執(zhí)行困難的問(wèn)題。主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：第一，各單位推進(jìn)和執(zhí)行的程度不一、不平衡，大多是應(yīng)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效自評(píng)要求。第二，停留在表面完成財(cái)政自評(píng)任務(wù)，對(duì)于完整的系統(tǒng)性的績(jī)效管理知難而退。第三，停留在紙面沒(méi)人去碰，也沒(méi)人敢碰。對(duì)于執(zhí)行問(wèn)題。排除人的因素，更加值得關(guān)注的是“是否遇到了客觀制度的制約”。切實(shí)可行的執(zhí)行制度、辦法、指南是一劑良藥。而對(duì)癥良藥，還需要各單位根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件好好進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)，以避免產(chǎn)生不良副作用。通過(guò)對(duì)陜西8所國(guó)家級(jí)中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專(zhuān)業(yè)建設(shè)計(jì)劃學(xué)校(簡(jiǎn)稱(chēng)“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校)的26位高水平課程建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，8位歸口部門(mén)管理人員和6位財(cái)務(wù)管理人員進(jìn)行訪談，本文認(rèn)為：就“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目，要從項(xiàng)目申報(bào)制訂績(jī)效目標(biāo)到項(xiàng)目結(jié)束完成績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行系統(tǒng)性績(jī)效管理，以在單位層面“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”落地績(jī)效管理工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理一體化，切實(shí)提高預(yù)算資金的使用效益。站在業(yè)務(wù)視角，基于降低成本和統(tǒng)一管理的需要，高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效管理由學(xué)校歸口部門(mén)牽頭統(tǒng)一進(jìn)行。具體可以對(duì)各項(xiàng)目申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)審和匯總，在預(yù)算編制時(shí)統(tǒng)一報(bào)送匯總的高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。在項(xiàng)目執(zhí)行中，歸口部門(mén)依據(jù)各具體高水平課程建設(shè)項(xiàng)目的中期績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，督促項(xiàng)目規(guī)范執(zhí)行和確保執(zhí)行進(jìn)度。最后，在各具體高水平課程建設(shè)項(xiàng)目完成后進(jìn)行績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上，歸口部門(mén)組織自評(píng)會(huì)審，完成匯總自評(píng)報(bào)告，并將會(huì)審結(jié)果和匯總自評(píng)報(bào)告作為后續(xù)同類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)申報(bào)和評(píng)審的參照。

一、“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制與審核

理論上，目標(biāo)管理是參與管理的一種形式，首要的是制定目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，貫穿項(xiàng)目績(jī)效管理和預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，是事前預(yù)算資金安排、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?！半p高計(jì)劃”建設(shè)院校編制好高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，是做好該類(lèi)項(xiàng)目績(jī)效管理工作的基礎(chǔ)條件?？梢詮母咝５氖滓毮堋敖逃虒W(xué)”出發(fā)，對(duì)高水平課程建設(shè)項(xiàng)目厘清績(jī)效內(nèi)容，設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，從而編制好項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。

首先，是各具體高水平課程建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)編制。歸口管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合“五年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”及“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”等關(guān)于高水平課程建設(shè)總體要求指導(dǎo)各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)編制。從成本維度出發(fā)，高水平課程建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)必須首要考慮經(jīng)濟(jì)成本，設(shè)計(jì)出經(jīng)濟(jì)成本指標(biāo)，如項(xiàng)目費(fèi)用預(yù)算金額。從教育教學(xué)的貢獻(xiàn)度維度出發(fā)，高水平課程建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要厘清該課程建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)出內(nèi)容。從而設(shè)計(jì)出產(chǎn)出的數(shù)量指標(biāo)，如課程視頻數(shù)量、動(dòng)畫(huà)資源數(shù)量、題庫(kù)試題數(shù)量、教學(xué)案例數(shù)量、本課程建設(shè)論文數(shù)量、項(xiàng)目組成員編寫(xiě)本課程新型活頁(yè)式教材字?jǐn)?shù)、學(xué)年受益學(xué)生數(shù)量等；以及產(chǎn)出的質(zhì)量指標(biāo)，如國(guó)家級(jí)及省級(jí)金課認(rèn)定、國(guó)家級(jí)及省級(jí)優(yōu)質(zhì)在線開(kāi)放課程認(rèn)定、其他認(rèn)定或獲獎(jiǎng)等；同時(shí)設(shè)計(jì)出產(chǎn)出的時(shí)效指標(biāo)，如項(xiàng)目完成周期等；還有社會(huì)效益指標(biāo)，如服務(wù)社會(huì)貢獻(xiàn)度等。從教育教學(xué)的滿意度維度出發(fā)，應(yīng)關(guān)注受益學(xué)生對(duì)于該項(xiàng)目創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式滿意度、教育教學(xué)質(zhì)量滿意度及教育教學(xué)管理滿意度并設(shè)計(jì)相關(guān)績(jī)效指標(biāo)。關(guān)于績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)值得確定，高水平課程建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主要參照計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)家級(jí)金課認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等其他標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮“雙高計(jì)劃”的“高水平”要求，適度拔高指標(biāo)值。

其次，是歸口管理部門(mén)評(píng)審和匯總各具體高水平課程建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。在校內(nèi)各高水平課程建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)編制確定以后，歸口管理部門(mén)分別對(duì)其進(jìn)行評(píng)審，對(duì)于審核通過(guò)的項(xiàng)目，根據(jù)“績(jī)效目標(biāo)遵循確定項(xiàng)目總目標(biāo)并逐步分解的方式，確保不同層級(jí)的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)相互銜接、協(xié)調(diào)配套?！蹦嫦?qū)Ψ猪?xiàng)編制目標(biāo)進(jìn)行匯總。編制匯總績(jī)效目標(biāo)時(shí)，遵循分項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)相互銜接、協(xié)調(diào)配套的要求，除部分值可以直接累計(jì)的指標(biāo)(如課程視頻數(shù)量等)外，其他指標(biāo)及指標(biāo)值需要基于預(yù)算編制的要求和分項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)值具體分析，站在學(xué)校層面來(lái)根據(jù)需求進(jìn)行設(shè)置。如根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，設(shè)置產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)“高水平課程建設(shè)門(mén)數(shù)”，設(shè)置產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)“國(guó)家級(jí)及省級(jí)金課認(rèn)定率”(國(guó)家級(jí)及省級(jí)金課門(mén)數(shù)占高水平課程建設(shè)門(mén)數(shù)的比率)等。

最后，是學(xué)校層面對(duì)于匯總高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的自評(píng)。這里的績(jī)效目標(biāo)自評(píng)，指的是校內(nèi)績(jī)效管理歸口部門(mén)牽頭進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估中的績(jī)效性自評(píng)。這里的事前績(jī)效評(píng)估指的是學(xué)校編制財(cái)務(wù)預(yù)算前對(duì)于欲列入財(cái)務(wù)預(yù)算的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。其主要圍繞必要性、可行性和績(jī)效性展開(kāi)。匯總高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)自評(píng)主要采用比較法，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容、學(xué)校的中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)、年度工作目標(biāo)、歷史執(zhí)行情況和同類(lèi)地區(qū)同類(lèi)型等進(jìn)行比較，綜合分析項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性和績(jī)效性以及績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性。

綜上所述，關(guān)于“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制與審核是“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校編制財(cái)務(wù)預(yù)算前的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。根據(jù)訪談的反饋，做好該工作，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)建立起自上而下的指導(dǎo)和評(píng)審，自下而上進(jìn)行編制和匯總，立足學(xué)校層面進(jìn)行自評(píng)的績(jī)效目標(biāo)編制制度和管理機(jī)制并認(rèn)真執(zhí)行。

二、“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行雙監(jiān)控

高水平課程建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估后便進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)。從管理控制過(guò)程來(lái)看，由事前控制轉(zhuǎn)入到了事中控制階段。

第一，何為監(jiān)控。對(duì)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控即績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，是確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和落實(shí)績(jī)效主體責(zé)任的重要手段。所謂監(jiān)控，主要是跟蹤績(jī)效目標(biāo)完成情況和預(yù)算資金執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)進(jìn)行糾正，并堵塞資金使用和業(yè)務(wù)管理中的“漏洞”。具體針對(duì)的是項(xiàng)目執(zhí)行的及時(shí)性、合規(guī)性和有效性。及時(shí)性重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的進(jìn)展情況，合規(guī)性重點(diǎn)關(guān)注管理制度落實(shí)情況，有效性重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)的一致性以及執(zhí)行效果能否達(dá)到預(yù)期等。

第二，誰(shuí)來(lái)監(jiān)控。對(duì)于具體高水平課程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由歸口管理部門(mén)對(duì)其績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。特別是，注重通過(guò)適時(shí)的中期檢查來(lái)督促相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人加快項(xiàng)目執(zhí)行，確?？?jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和預(yù)算執(zhí)行及時(shí)到位。對(duì)于匯總高水平課程建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)由財(cái)務(wù)部門(mén)及績(jī)效管理部門(mén)代表學(xué)校來(lái)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。

第三，怎樣監(jiān)控。應(yīng)用目標(biāo)比較法，定量與定性相結(jié)合進(jìn)行分析，將績(jī)效實(shí)現(xiàn)值與績(jī)效目標(biāo)值進(jìn)行比較，進(jìn)而分析評(píng)判績(jī)效目標(biāo)完成、預(yù)算資金執(zhí)行、組織管理實(shí)施和預(yù)算支出管理等情況。在績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控中應(yīng)關(guān)注具體項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)性，在條件允許的情況下開(kāi)展在線上監(jiān)控。

最后，監(jiān)控處置。即對(duì)于績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果如何應(yīng)用。結(jié)果可作以后安排預(yù)算和制定修訂管理制度的參考。對(duì)于績(jī)效水平差、預(yù)算執(zhí)行慢等問(wèn)題要具體分析原因，并對(duì)績(jī)效執(zhí)行偏差要及時(shí)進(jìn)行糾正，對(duì)執(zhí)行管理漏洞要及時(shí)采取措施。

小結(jié)一下，“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行雙監(jiān)控，是保證其績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件，直接體現(xiàn)“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校的管理控制水平。而要實(shí)現(xiàn)責(zé)任夯實(shí)、方法到位，進(jìn)而將績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控落地落實(shí)，建立切實(shí)可行的制度和管理機(jī)制，塑造依法治校的管理文化，并形成管理自覺(jué)是關(guān)鍵。

三、“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校高水平課程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

高水平課程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)完成，按照績(jī)效管理的要求，需要進(jìn)行項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)與評(píng)價(jià)結(jié)果作為學(xué)校以后安排同類(lèi)項(xiàng)目預(yù)算和改進(jìn)項(xiàng)目管理的重要依據(jù)。

項(xiàng)目建設(shè)完成、預(yù)算執(zhí)行完畢，應(yīng)及時(shí)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性進(jìn)行分析評(píng)判。學(xué)校作為預(yù)算單位，重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行自評(píng)。高水平課程建設(shè)項(xiàng)目自評(píng)指標(biāo)即項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績(jī)效指標(biāo)，包括產(chǎn)生的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，及社會(huì)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等。自評(píng)指標(biāo)權(quán)重原則上為：預(yù)算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標(biāo)50%、效益指標(biāo)30%、滿意度指標(biāo)10%。自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)一般采用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)實(shí)際需要可采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法等方法。具體自評(píng)的組織，對(duì)于具體高水平課程建設(shè)項(xiàng)目由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人組織項(xiàng)目組成員完成自評(píng)，并由歸口管理部門(mén)進(jìn)行審核和匯總。對(duì)于匯總高水平課程建設(shè)項(xiàng)目，由學(xué)校績(jī)效管理部門(mén)會(huì)同業(yè)務(wù)歸口部門(mén)代表學(xué)校完成項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)。

完成自評(píng)后，對(duì)于自評(píng)結(jié)果要反饋給具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，對(duì)于自評(píng)結(jié)果較差的具體項(xiàng)目，要單獨(dú)對(duì)原因進(jìn)行說(shuō)明，并提出切實(shí)可行的整改措施。對(duì)于核準(zhǔn)自評(píng)結(jié)果優(yōu)良的項(xiàng)目，要予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于核準(zhǔn)自評(píng)結(jié)果不佳的項(xiàng)目要督促整改，如不進(jìn)行整改或整改不到位，要對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人后續(xù)在職稱(chēng)評(píng)聘、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、申報(bào)項(xiàng)目等通過(guò)相關(guān)制度加以約束。

各“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校被訪談人普遍表示：高水平課程建設(shè)項(xiàng)目在學(xué)校層面的自評(píng)和自評(píng)結(jié)果的應(yīng)用很重要，但往往重視程度還不足，特別是對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不佳、整改不到位懲戒基本流于形式，甚至連形式都不走。在提升績(jī)效管理的對(duì)策方面，他們一致認(rèn)為要借助現(xiàn)代信息化手段，建立預(yù)算績(jī)效一體化管理平臺(tái)。一些學(xué)校已開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算績(jī)效一體化管理平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐探索。

四、結(jié)論與展望

“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校要體現(xiàn)“高”，彰顯“強(qiáng)”，其課程建設(shè)項(xiàng)目須是高水平，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定會(huì)有所拔高，應(yīng)遵循全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，做到事前、事中、時(shí)候績(jī)效管理的有機(jī)銜接將績(jī)效管理落實(shí)落細(xì)。在具體實(shí)踐中關(guān)鍵要做到兩點(diǎn)。第一，要在研究探索的基礎(chǔ)上建立健全績(jī)效管理制度和管理機(jī)制并真正落到實(shí)處，并由此形成一種依法治校、科學(xué)管理的高校治理文化。具體包括校內(nèi)自上而下的指導(dǎo)和評(píng)審，自下而上進(jìn)行編制和匯總，立足學(xué)校層面進(jìn)行自評(píng)的績(jī)效目標(biāo)編制管理制度和管理機(jī)制；績(jī)效管理部門(mén)和業(yè)務(wù)歸口部門(mén)協(xié)同工作，立足學(xué)校實(shí)際進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行雙監(jiān)控管理制度和管理機(jī)制；以及公正合理的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和管理機(jī)制，激勵(lì)與約束并重的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度和管理機(jī)制等。第二，通過(guò)先進(jìn)的信息技術(shù)手段，實(shí)施預(yù)算績(jī)效一體化管理。數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為共識(shí)，高校也在積極推進(jìn)。由項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算管理、項(xiàng)目執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)決算一直到績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用形成閉環(huán)管理的預(yù)算績(jī)效一體化管理系統(tǒng)目前備受矚目。它以績(jī)效管理為主線，真正實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)的融合和管理的系統(tǒng)性，并將內(nèi)控融合其中，還能夠進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管控。