淺談?wù)暯窍翽PP市政道路項(xiàng)目建設(shè)過程中的管理思路

朱麗勇

東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)生態(tài)工業(yè)園服務(wù)中心 福建 東山 363400

引言

PPP（Public-Private Partnership），也可稱為社會(huì)資本方與政府的合作模式，是指政府與社會(huì)資本之間通過特定的建設(shè)許可協(xié)議的形式形成長期合作關(guān)系，為社會(huì)建設(shè)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)。在正常情況下，社會(huì)資本方依照建設(shè)合同約定，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目內(nèi)主要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和后期維護(hù)等工作，通過項(xiàng)目整體過程中的“政府付費(fèi)”和項(xiàng)目建設(shè)完成后的“使用者付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)；政府部門則負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以確保公共利益的合法性和最大化。由此可見，有別于其他工程項(xiàng)目，政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中擔(dān)任更多角色，管理工作也需要更加注意。

1 PPP項(xiàng)目發(fā)展情況

在新時(shí)代的發(fā)展的背景下，中國的經(jīng)濟(jì)一直飛行到質(zhì)量發(fā)展階段，快速增長階段。PPP項(xiàng)目以其直觀的經(jīng)濟(jì)效益，高效的工程建設(shè)模式收到了許多建設(shè)者的青睞，近年來在我國迅速發(fā)展，加快推進(jìn)了我國的現(xiàn)代化建設(shè)。2014年，福建省人民政府發(fā)布《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（閩政〔2014〕47號(hào)），鼓勵(lì)縣級(jí)以上人民政府實(shí)施PPP試點(diǎn)，范圍涵蓋交通、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2015年5月，制定了“關(guān)于政府的意見，以促進(jìn)合作和社會(huì)資本（PPP）試點(diǎn)支持政策”（民政〔2015年〕第69號(hào)）；在2016年，制定了“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合作的政府和社會(huì)資本（PPP）的若干意見試點(diǎn)工作?！苯刂?017年11月底，全省分三批遴選財(cái)政部示范項(xiàng)目29個(gè)，落地項(xiàng)目28個(gè)，落地率97%；納入財(cái)政部綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目367個(gè)，總投資4223億元；落地項(xiàng)目140個(gè)，總投資1892億元，引進(jìn)社會(huì)資本方234個(gè)，引進(jìn)社會(huì)資本方1611億元[1]。截至2019年12月上旬，全國各地在PPP信息監(jiān)測服務(wù)平臺(tái)上錄入項(xiàng)目近7000個(gè)，總投資已超過9萬億元，主要集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，林業(yè)，水利，社會(huì)事業(yè)，交通，環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域[2]?？梢?，政府對(duì)這類PPP項(xiàng)目發(fā)展給予了相當(dāng)?shù)闹匾暋Ｕ鳛镻PP項(xiàng)目的發(fā)起者，擔(dān)任著頂層設(shè)計(jì)的責(zé)任，但目前這種建設(shè)模式在我國時(shí)間相對(duì)較短，無論是理論基礎(chǔ)或時(shí)間經(jīng)驗(yàn)均不夠充足，政府在開展過程中仍舊有著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信用擔(dān)保和宏觀監(jiān)管等責(zé)任。

東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目于2016年啟動(dòng)實(shí)施，位于東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)海洋生物科技園、玻璃及新材料產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，共16條市政道路，項(xiàng)目工程總投資6.885億元，采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式運(yùn)作，建設(shè)期為2年。此工程將對(duì)東山地區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、建設(shè)“生態(tài)旅游島·漳南核心區(qū)”具有重要意義。

2 PPP市政道路項(xiàng)目建設(shè)過程

東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目自2016年實(shí)施建設(shè)，目前項(xiàng)目部分路段施工已基本結(jié)束。其建設(shè)運(yùn)營過程可按標(biāo)準(zhǔn)PPP項(xiàng)目實(shí)施流程的五個(gè)階段劃分。分別為：施工準(zhǔn)備階段、設(shè)計(jì)階段、施工階段、工程移交階段和運(yùn)營階段。

2.1 施工準(zhǔn)備階段

該階段由本地政府內(nèi)相關(guān)部門依據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展需求，發(fā)起征集PPP項(xiàng)目相關(guān)的建設(shè)內(nèi)容，同時(shí)由財(cái)政部門對(duì)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)。該階段需要由發(fā)起部門提供初步建設(shè)方案、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和物有所值報(bào)告等文件。同時(shí)、該階段需要對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行準(zhǔn)確合理的評(píng)估，例如施工方案可行性、工程建設(shè)周期內(nèi)造價(jià)合理性、建設(shè)單位的財(cái)政可承受能力的評(píng)估、不可控的外在因素考慮等。以上信息在施工準(zhǔn)備初期如果沒有保證準(zhǔn)確合理，在后續(xù)建設(shè)過程中可能導(dǎo)致各參建方產(chǎn)生糾紛。

2.2 設(shè)計(jì)階段

該階段要求項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員以市政工程設(shè)計(jì)理論為基礎(chǔ)，以過往的工程現(xiàn)場實(shí)際經(jīng)驗(yàn)為前提，以國家相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范為指導(dǎo)，利用合理的設(shè)計(jì)方法做出工程方案。首先，建設(shè)單位需要將國家、地區(qū)的規(guī)劃要求與項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案比對(duì)，避免出現(xiàn)設(shè)計(jì)方案與地區(qū)總體規(guī)劃不相符合的情況。

因?yàn)榫唧w設(shè)計(jì)方案的出具，使得工程建設(shè)的總投資也能得以明晰，需要把控投資金額是否在財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)。這其中涉及結(jié)合施工場地的具體工藝流程、設(shè)備選材、施工手段等等，對(duì)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)準(zhǔn)確性要求較高。以東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目為例，建設(shè)過程中，由于建設(shè)地海洋生物科技園區(qū)地質(zhì)勘查點(diǎn)密集度不夠，沒有很好地反映出現(xiàn)場地質(zhì)情況，導(dǎo)致設(shè)計(jì)過程給部分現(xiàn)場施工淤泥處理方式不合適，開挖深度不足，出現(xiàn)道路翻漿情況，影響現(xiàn)場施工進(jìn)度。后經(jīng)參建各方查看現(xiàn)場情況后，依照程序予以變更淤泥處理方式。同時(shí)，設(shè)計(jì)人員在做出方案設(shè)計(jì)時(shí)也應(yīng)參照當(dāng)?shù)匾呀ǔ傻闹苓叺缆?，做出合理選擇。例如，在海洋生物科技園區(qū)周邊道路設(shè)計(jì)中，考慮到軟基處理采用拋石擠淤的方式，可以為PPP項(xiàng)目內(nèi)道路作為參考。

2.3 施工階段

市政工程的施工階段，現(xiàn)場施工人員需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，對(duì)選材用材進(jìn)行貨比三家并在施工中合理使用資源，避免浪費(fèi)。但是在實(shí)際操作過程中，因?yàn)楦黜?xiàng)因素影響，往往施工單位對(duì)工程建設(shè)計(jì)劃不予以重視，導(dǎo)致施工過程盲目追求施工進(jìn)度，工程質(zhì)量不一定得到保障。因此，在施工過程中需要有建設(shè)單位與建設(shè)單位對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行整體的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，不僅需要關(guān)注財(cái)政預(yù)算費(fèi)用，還需要注意施工質(zhì)量。

海洋生物科技園區(qū)內(nèi)海順路建設(shè)過程中，部分路段建設(shè)前為魚塘，屬于近期回填的未固結(jié)土體，施工單位開挖后出現(xiàn)坡體滑坡，影響工程質(zhì)量。園區(qū)建設(shè)指揮部考慮到工人施工安全，保障工人質(zhì)量，采用堆石壓載加土工布的方法進(jìn)行了護(hù)坡，并會(huì)同監(jiān)理方對(duì)施工完成后的護(hù)坡情況進(jìn)行檢驗(yàn)抽查，確保安全。同時(shí)，海洋生物科技園區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目道路建設(shè)時(shí)間緊，任務(wù)重，園區(qū)建設(shè)指揮部以每日巡查的形式，對(duì)施工現(xiàn)場管道、沉井等部位的安全遮蔽、圍擋措施進(jìn)行檢查，避免不必要的安全隱患，做好工程整理的監(jiān)督工作。

2.4 項(xiàng)目移交階段

隨著整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程的完成，社會(huì)資本方將建設(shè)項(xiàng)目的所有權(quán)移交給政府。在社會(huì)資本企業(yè)移交過程中，企業(yè)與項(xiàng)目公司應(yīng)按照合同約定移交項(xiàng)目移交的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。但是，當(dāng)前階段我國對(duì)PPP項(xiàng)目的管理規(guī)定普遍還不夠完善，一定程度上制約了PPP項(xiàng)目模式在市政工程項(xiàng)目建設(shè)中的成本管理。在成本結(jié)算的最后階段，會(huì)出現(xiàn)結(jié)算金額超過計(jì)劃成本的現(xiàn)象。

2.5 項(xiàng)目運(yùn)營管理階段

運(yùn)營階段是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵階段，也是PPP項(xiàng)目實(shí)施和效率的關(guān)鍵階段。要重視項(xiàng)目的融資管理、績效監(jiān)控、支付和維護(hù)。同時(shí)，還要建立定期評(píng)估機(jī)制，由政府與運(yùn)營方定期進(jìn)行一次中期評(píng)估。同時(shí)，政府監(jiān)管部門還需要對(duì)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)進(jìn)行全面監(jiān)督，確保PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

3 政府角度PPP全過程管理風(fēng)險(xiǎn)因素

總結(jié)來說，PPP項(xiàng)目過程中政府產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的因素主要有以下方面。

3.1 缺少動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP項(xiàng)目初期開展的財(cái)政承受能力論證和物有所值報(bào)告是對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的一次評(píng)估。但是在當(dāng)前行業(yè)環(huán)境下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并沒有形成全過程的監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)階段、轉(zhuǎn)移階段、運(yùn)營階段等風(fēng)險(xiǎn)也沒有合理的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致在后期建設(shè)過程中出現(xiàn)某些風(fēng)險(xiǎn)后影響施工進(jìn)度和施工質(zhì)量。

3.2 信用擔(dān)保不足

由于PPP項(xiàng)目融資特性，社會(huì)資本方較多采取社會(huì)融資的方式進(jìn)行資金募集，承擔(dān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。此時(shí)如果政府在項(xiàng)目啟動(dòng)初期對(duì)自身支付能力認(rèn)知不足，很容易導(dǎo)致一系列的資金問題，因此，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中的財(cái)政支付信用也是政府需要著重考慮的方面[3]。

3.3 缺乏科學(xué)監(jiān)督管理辦法

在工程實(shí)際實(shí)施工程中，各參建單位需要形成科學(xué)、系統(tǒng)、有效的監(jiān)管體系以衡量市政設(shè)施建設(shè)的具體質(zhì)量和績效評(píng)價(jià)。由于市政項(xiàng)目受時(shí)間、空間等環(huán)境因素影響較大，需要政府監(jiān)管部門擁有較強(qiáng)的技術(shù)支持，才能做好質(zhì)量監(jiān)管。

4 相關(guān)對(duì)策措施

4.1 加強(qiáng)政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中的責(zé)任

政府既參與項(xiàng)目建設(shè)，又監(jiān)督整個(gè)項(xiàng)目過程，為此，系統(tǒng)地了解項(xiàng)目公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營商等參與方之間的關(guān)系以及政府在項(xiàng)目中的責(zé)任，有利于PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。在PPP項(xiàng)目初期，政府方內(nèi)部需要對(duì)工作流程和責(zé)任有清晰的認(rèn)識(shí)，特別是項(xiàng)目相關(guān)建設(shè)審批工作，需要與各監(jiān)管部門做好需求對(duì)接，防止延誤。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的各項(xiàng)公共問題予以及時(shí)解決，積極與項(xiàng)目資金方、項(xiàng)目公司、施工方、供應(yīng)商和金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作，相互制衡，相互監(jiān)督，共同發(fā)展。

4.2 加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

按風(fēng)險(xiǎn)類別分類，對(duì)PPP類項(xiàng)目影響較大的主要有內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和資本風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有管理風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等；次要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有合同風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、工程延期風(fēng)險(xiǎn)、工程安全風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。資本風(fēng)險(xiǎn)方面，主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有經(jīng)營狀況風(fēng)險(xiǎn)、利潤風(fēng)險(xiǎn)、市場需求風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)采購第三方參與風(fēng)險(xiǎn)、市場行業(yè)內(nèi)部競爭風(fēng)險(xiǎn)、法律政策風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)監(jiān)管變更風(fēng)險(xiǎn)、國有化風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。通過對(duì)不同類別風(fēng)險(xiǎn)研究，多樣化了解風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，按權(quán)重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，通過定量計(jì)算得出風(fēng)險(xiǎn)因素的重要性，進(jìn)而綜合確定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，為政府和資金提供依據(jù)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

4.3 明確項(xiàng)目實(shí)施流程

PPP模式項(xiàng)目由政府與社會(huì)資本方共同完成，只有明確了PPP項(xiàng)目實(shí)施過程，才能夠提高項(xiàng)目準(zhǔn)備和實(shí)施的質(zhì)量和效率，加快項(xiàng)目的實(shí)施。為了更清楚地了解項(xiàng)目的實(shí)施過程，便于政府和資金方掌握項(xiàng)目的全過程，各參建單位可以結(jié)合相關(guān)文件法規(guī)的要求，以流程圖表或具體章程的形式建立在后期可修改、可復(fù)制的政府與社會(huì)資本運(yùn)作流程參照，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的具體工作合理分工，必要的時(shí)候采用補(bǔ)充合同的形式予以明確，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

4.4 在管理部門設(shè)置專業(yè)人員，做好PPP管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，做好地方項(xiàng)目運(yùn)營、維護(hù)和管理工作

結(jié)合本地人才政策，吸收和引進(jìn)工程、法律、金融等相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)復(fù)合型人才，多方面開展政府社會(huì)資本方合作項(xiàng)目專項(xiàng)學(xué)習(xí)，提升專業(yè)管理知識(shí)，合理劃分項(xiàng)目責(zé)任和利益，為PPP項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展提供技術(shù)支持。

5 建議

為推動(dòng)PPP模式在市政工程行業(yè)的進(jìn)一步開展和應(yīng)用，提高建設(shè)效率，向政府建設(shè)方提供更新的管理思路，建議：第一，應(yīng)進(jìn)一步提高政府方管理意識(shí)和管理能力，通過講座學(xué)習(xí)等活動(dòng)組織方式，普及相關(guān)PPP項(xiàng)目知識(shí)，推動(dòng)中國地方政府在建設(shè)過程中的信息透明化，提高政府的公信力，減少項(xiàng)目建設(shè)過程中因建設(shè)角色不同導(dǎo)致政府方與社會(huì)資本方信息不對(duì)稱的問題。第二，依照國家對(duì)PPP項(xiàng)目的政策指導(dǎo)，繼續(xù)深化市場化改革，做好“筑巢引鳳”工作，發(fā)揮市場的資源配置主導(dǎo)作用，為項(xiàng)目建設(shè)地提升社會(huì)資本的吸引力，為本地公共服務(wù)提供更好的資源和要素，奠定良好的發(fā)展基礎(chǔ)。第三，優(yōu)化地方政府建設(shè)審批流程，逐步簡化PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中不必要的申請(qǐng)審批流程，避免建設(shè)時(shí)間延誤造成的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，更好地發(fā)揮政府的服務(wù)特性和監(jiān)管特性。