雄安新區(qū)承接北京非首都功能：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策建議

張澤波，王利動(dòng)

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000）

0 引言

2018年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》明確提出“堅(jiān)持世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位，緊緊圍繞打造北京非首都功能疏解集中承載地，創(chuàng)造‘雄安質(zhì)量’、成為新時(shí)代推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的全國(guó)樣板”。

目前，雄安新區(qū)已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)和承接北京非首都功能疏解同步推進(jìn)的新階段，在交通路網(wǎng)、生態(tài)建設(shè)、高端高新產(chǎn)業(yè)集聚、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面取得突破性進(jìn)展。但是，雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解面臨發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、承接清單不明確、融資項(xiàng)目偏少等困境。因此，準(zhǔn)確把握雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解的著力點(diǎn)和突破口，成為當(dāng)下亟需破解的現(xiàn)實(shí)難題［1］。

通過(guò)系統(tǒng)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)針對(duì)雄安新區(qū)承接北京非首都功能的研究主要集中在精準(zhǔn)承接的對(duì)策［2］、承接疏解支撐體系的構(gòu)建［3］、產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的方向與對(duì)策［4］、高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇［5］、產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑構(gòu)建［6］、承接非首都功能的困境與突破［7］等方面。綜上所述，以往文獻(xiàn)主要研究雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解的現(xiàn)實(shí)困境與具體問(wèn)題，較少?gòu)膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒角度研究雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解。本文立足于京津冀協(xié)同發(fā)展向深度推進(jìn)和雄安新區(qū)建設(shè)新階段，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒角度深入研究日本筑波科學(xué)城對(duì)雄安新區(qū)承接北京非首都功能的政策啟示，以期豐富雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解的相關(guān)研究［8］。

1 雄安新區(qū)承接北京非首都功能的基本判斷

對(duì)雄安新區(qū)承接北京非首都功能做出基本判斷：一是雄安新區(qū)承接北京非首都功能面臨發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、承接清單不明確、融資項(xiàng)目偏少等現(xiàn)實(shí)困境，二是雄安新區(qū)承接北京非首都功能應(yīng)遵循高點(diǎn)承接、精準(zhǔn)有序承接、集中承接等原則。

1.1 現(xiàn)實(shí)困境

一是發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。雄安新區(qū)處于工業(yè)化中期發(fā)展階段，北京處于后工業(yè)化階段。雄安新區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)主要包括塑料包裝產(chǎn)業(yè)、乳膠制品產(chǎn)業(yè)、羽絨制品產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)制造業(yè)，而北京的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，2019年北京的第三產(chǎn)業(yè)占北京地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到83.5%，顯著高于全國(guó)平均水平［9］。雄安新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，地區(qū)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)低于北京，基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善。通過(guò)構(gòu)建基礎(chǔ)條件，形成配套的承接環(huán)境，可以更好地吸引高端高新產(chǎn)業(yè)入駐和高素質(zhì)科研人才流入。

二是承接清單不明確。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，雄安新區(qū)重點(diǎn)承接的五類優(yōu)質(zhì)非首都功能為“高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部、金融機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位”，與北京四類重點(diǎn)疏解對(duì)象中“部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能”及“部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部”相匹配，但這是北京非首都功能中最難疏解的部分。因此，有必要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)雄安新區(qū)承接北京非首都功能的清單，加強(qiáng)雄安新區(qū)管委會(huì)、黨工委與北京市人民政府的溝通力度，借力于中央政府的支持推進(jìn)北京非首都功能疏解進(jìn)度。

三是融資項(xiàng)目偏少。目前，雄安新區(qū)尚未建立有效的投融資體制，資金來(lái)源渠道偏少。雄安集團(tuán)是雄安新區(qū)的運(yùn)營(yíng)建設(shè)平臺(tái)，需要和管委會(huì)等新區(qū)管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，利用市場(chǎng)機(jī)制，共同謀劃拓寬多元化市場(chǎng)融資渠道。建立雄安新區(qū)債券發(fā)行的政策體系，通過(guò)發(fā)行雄安新區(qū)專項(xiàng)債券，實(shí)現(xiàn)政府渠道專項(xiàng)融資［10］。利用基金等金融工具，建立雄安新區(qū)高端高新產(chǎn)業(yè)基金，推進(jìn)國(guó)內(nèi)外金融業(yè)與雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合。此外，還可通過(guò)采取加強(qiáng)綠色金融產(chǎn)業(yè)在雄安新區(qū)的發(fā)展、設(shè)立政府專項(xiàng)資金等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)等企業(yè)參與雄安新區(qū)的重大項(xiàng)目融資。

1.2 原則分析

一是高點(diǎn)承接北京非首都功能。雄安新區(qū)作為“千年大計(jì)，國(guó)家大事”，要高起點(diǎn)承接北京部分企業(yè)總部、金融機(jī)構(gòu)等產(chǎn)業(yè)功能，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)功能，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等行政功能。

二是精準(zhǔn)有序承接北京非首都功能。依據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》和《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》，北京“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的功能定位并不完全屬于首都功能，而且雄安新區(qū)的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”功能與北京的“科技創(chuàng)新中心”功能的發(fā)展導(dǎo)向幾乎相同，這就導(dǎo)致承接對(duì)象不明確、落實(shí)措施不到位等問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，承接北京非首都功能需要遵循精準(zhǔn)有序原則，實(shí)現(xiàn)北京非首都功能在兩地的精準(zhǔn)對(duì)接和有序轉(zhuǎn)移。通過(guò)拉清單的方式明確重點(diǎn)承接對(duì)象，重點(diǎn)承接“新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生命科學(xué)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)”等符合雄安新區(qū)發(fā)展定位的五大因勢(shì)利導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)。

三是集中承接北京非首都功能。雄安新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，需要中央政府和雄安新區(qū)地方管理機(jī)構(gòu)集中安排承接任務(wù)，統(tǒng)籌推動(dòng)承接進(jìn)度。利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部性的內(nèi)生互動(dòng)機(jī)制，通過(guò)集中承接北京非首都功能充分發(fā)揮集聚的外部性。雄安新區(qū)承接北京非首都功能，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮金融外部性和技術(shù)外部性的潛在優(yōu)勢(shì)，集中承接北京高端高新企業(yè)及部分能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的事業(yè)單位，反之，若是采取分散承接的方式，則不能很好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，即使單個(gè)企業(yè)在北京的生存能力很強(qiáng)，也很難在雄安新區(qū)異地生存下去。

2 日本筑波科學(xué)城的典型經(jīng)驗(yàn)

日本筑波科學(xué)城始建于20世紀(jì)60年代，距離日本首都東京約50公里，坐落于筑波山西南麓的茨城縣，區(qū)域總面積284平方公里［11］。筑波科學(xué)城是日本效仿硅谷從國(guó)家層面部署的創(chuàng)新科技園區(qū)，也是日本最大的高等教育與科研基地。作為當(dāng)今世界最成功的科學(xué)城之一，筑波科學(xué)城為世界級(jí)創(chuàng)新型城市構(gòu)建積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 發(fā)揮政府因勢(shì)利導(dǎo)的作用

為振興日本科學(xué)技術(shù)，發(fā)展高等教育，落實(shí)技術(shù)立國(guó)戰(zhàn)略，同時(shí)，也為緩解日本東京都市圈的人口、資源等因素所帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展壓力與生態(tài)環(huán)境壓力，1963年日本政府決定建立一個(gè)國(guó)家級(jí)科學(xué)城——筑波科學(xué)城［12］。在筑波科學(xué)城的建設(shè)過(guò)程中，日本政府因勢(shì)利導(dǎo)，發(fā)揮積極的作用，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是日本政府在科學(xué)城的整個(gè)籌建過(guò)程中主動(dòng)介入、全程參與。二是為保障科學(xué)城的規(guī)劃和建設(shè)順利推進(jìn)，日本政府制定一系列法律法規(guī)，不僅如此，還提供大量的優(yōu)惠政策，例如，提供以日本高新技術(shù)集聚區(qū)為特定對(duì)象的法律法規(guī)與優(yōu)惠政策，在高新技術(shù)集聚區(qū)的特殊層面上對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活等領(lǐng)域進(jìn)行布局。三是日本政府為發(fā)展壯大科學(xué)城的科研力量，投入大量的資金支持，將國(guó)家研究機(jī)構(gòu)全部預(yù)算的50%投資到筑波科學(xué)城。四是從東京集中遷移研究機(jī)構(gòu)和科研人員，助力筑波科學(xué)城的發(fā)展，發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)建設(shè)筑波科學(xué)城，成功實(shí)現(xiàn)日本關(guān)東地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

2.2 形成良好的政策環(huán)境

筑波科學(xué)城的功能定位是建設(shè)成為集科技、經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代、生態(tài)于一體的區(qū)域中心。成立伊始，筑波科學(xué)城明確自身發(fā)展目標(biāo)：一是成為日本科學(xué)研究的中心，二是成為功能齊全的中心城市，三是成為環(huán)境友好的生態(tài)模范城市。

日本政府積極支持筑波科學(xué)城建設(shè)，在土地資源配置、創(chuàng)業(yè)政策、法律法規(guī)等方面多措并舉，不斷強(qiáng)化其制度優(yōu)勢(shì)。土地資源配置方面，依據(jù)土地功能配置的綜合化理念，將土地結(jié)構(gòu)合理劃分為中心城區(qū)、研究教育區(qū)、公園綠地區(qū)、規(guī)劃居住區(qū)、民間居住區(qū)、工業(yè)用地區(qū)等幾大區(qū)域，滿足科學(xué)城內(nèi)的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部、政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等各主體的基本用地需求。創(chuàng)業(yè)政策方面，實(shí)行《產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化法》，制定地方創(chuàng)業(yè)扶持計(jì)劃，通過(guò)資格認(rèn)定的初創(chuàng)企業(yè)可獲得筑波市工商會(huì)、日本政策金融公庫(kù)、筑波大學(xué)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所、筑波研究支援中心等五大核心機(jī)構(gòu)所提供的投融資支持、信用擔(dān)保等創(chuàng)業(yè)服務(wù)，同時(shí)，還提供共享辦公、創(chuàng)業(yè)窗口咨詢、創(chuàng)業(yè)講堂等創(chuàng)業(yè)扶持措施［13］。法律法規(guī)方面，建立并不斷完善筑波科學(xué)城相關(guān)法律法規(guī)，使筑波科學(xué)城在規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的內(nèi)容具備法律效力，同時(shí)，明確中央政府、地方政府、社會(huì)團(tuán)體等主體機(jī)構(gòu)在尖端技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的責(zé)任與義務(wù)。通過(guò)制定《筑波研究學(xué)園城市建設(shè)計(jì)劃大綱》與《筑波科學(xué)城建設(shè)法》，形成筑波科學(xué)城的建設(shè)規(guī)劃與總體方案，從而保障筑波科學(xué)城的順利開(kāi)工建設(shè)和持續(xù)健康發(fā)展；通過(guò)實(shí)施《高技術(shù)工業(yè)聚集地區(qū)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》，吸引和鼓勵(lì)私人公司與研究機(jī)構(gòu)入駐筑波科學(xué)城。

2.3 形成完善的人才培養(yǎng)機(jī)制

人才培養(yǎng)機(jī)制對(duì)筑波科學(xué)城實(shí)現(xiàn)技術(shù)發(fā)展至關(guān)重要。由于科研機(jī)構(gòu)大多依靠政府行政力量入駐筑波科學(xué)城，科研機(jī)構(gòu)之間研究人員的知識(shí)溢出較弱，因此，針對(duì)筑波科學(xué)城內(nèi)部知識(shí)交流不充分的問(wèn)題，政府制定差異性規(guī)劃政策，以此來(lái)促進(jìn)科學(xué)城內(nèi)的人才流動(dòng)。政策與規(guī)劃促進(jìn)科研人員在不同研究機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行流動(dòng)，也間接促進(jìn)緘默知識(shí)傳播，強(qiáng)化知識(shí)溢出效應(yīng)。筑波科學(xué)城在一定程度上實(shí)行封閉型創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，政府為各機(jī)構(gòu)配備科研人員，各機(jī)構(gòu)部門將這些人力資源培養(yǎng)成為服務(wù)本部門和機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量人才。

人才培養(yǎng)機(jī)制的順利實(shí)施離不開(kāi)優(yōu)越的工作生活環(huán)境等硬性條件。在人才居住環(huán)境建設(shè)方面，筑波科學(xué)城的城市風(fēng)貌為世人所稱道，憑借自然、舒適、現(xiàn)代的城市環(huán)境，科學(xué)城吸引了大量人口與科研人員。2012年，筑波科學(xué)城的研究人員總?cè)藬?shù)為1.3萬(wàn)人，而筑波市人口總數(shù)為21.6萬(wàn)人，占比達(dá)到6.02%［14］。無(wú)論是研發(fā)人員占人口總數(shù)的比例，還是為滿足科研人員需求所打造的優(yōu)美的自然環(huán)境、完善的城市功能、先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代化的城市環(huán)境，都在一定程度上體現(xiàn)出筑波科學(xué)城人才培養(yǎng)機(jī)制的有效性。

2.4 建立政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系

筑波科學(xué)城的政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制存在以下特征：政府與高等院校、研究機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系密切，但與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系較弱。政府在協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制中發(fā)揮因勢(shì)利導(dǎo)的作用，在筑波大學(xué)的辦學(xué)理念與學(xué)科組織方式、研究機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及大學(xué)與研究機(jī)構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新等方面都有所體現(xiàn)。筑波大學(xué)為實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)研究人員和大學(xué)生以科研成果為基礎(chǔ)開(kāi)展創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，允許教師創(chuàng)業(yè)并兼任公司董事長(zhǎng)，與民間咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，雇傭?qū)I(yè)的科技服務(wù)中介對(duì)研究成果進(jìn)行篩選和轉(zhuǎn)化，在投融資與運(yùn)營(yíng)管理等方面對(duì)初創(chuàng)企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)支援。產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所是筑波科學(xué)城內(nèi)綜合研發(fā)能力較強(qiáng)的研究機(jī)構(gòu)，為促進(jìn)重要領(lǐng)域的科研交流、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新和研究成果的轉(zhuǎn)化，該機(jī)構(gòu)成立產(chǎn)總研技術(shù)研究組合。此后，產(chǎn)總研技術(shù)研究組合在日本國(guó)內(nèi)成立47個(gè)由企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等組成的組合，其中29個(gè)位于筑波科學(xué)城?；谶@些組合，筑波科學(xué)城構(gòu)建了一個(gè)有利于發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

政府在技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮引導(dǎo)作用，進(jìn)而促進(jìn)大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)等主體建立有效的合作聯(lián)結(jié)機(jī)制。政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制在各主體的聯(lián)結(jié)與協(xié)調(diào)創(chuàng)新活動(dòng)過(guò)程中形成，對(duì)筑波科學(xué)城創(chuàng)新能力提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。

2.5 精準(zhǔn)改進(jìn)體制弊端

針對(duì)日本政府對(duì)筑波科學(xué)城發(fā)展干預(yù)過(guò)多，出現(xiàn)科技成果難以轉(zhuǎn)化、管理方式官僚化、投資結(jié)構(gòu)僵化、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新活力不足、缺乏內(nèi)生動(dòng)力等體制機(jī)制問(wèn)題，20世紀(jì)90年代，日本政府實(shí)施“新筑波計(jì)劃”，推動(dòng)筑波科學(xué)城進(jìn)入再創(chuàng)階段。一方面，實(shí)施一系列優(yōu)化政策，通過(guò)再教育培訓(xùn)老齡人口、延長(zhǎng)老齡勞動(dòng)力的勞動(dòng)合同期限、下放農(nóng)用地審批權(quán)，對(duì)城市中心土地容積率放寬限制等措施，不斷優(yōu)化科學(xué)城創(chuàng)新環(huán)境和投資環(huán)境。另一方面，對(duì)日本傳統(tǒng)科研體制弊端進(jìn)行改革。例如，日本最大的科研單位獨(dú)立行政法人產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所擁有職工3200人，由23個(gè)研究中心、22個(gè)研究部門、7個(gè)研究實(shí)驗(yàn)室以及2個(gè)研究系組成，通過(guò)實(shí)施法人化改革，將不同的科研所進(jìn)行合并，使資源配置的效率得以提高，也使人、財(cái)、物的使用靈活性有所提高；采用聘任制來(lái)選拔人才，從而促進(jìn)人才競(jìng)爭(zhēng)和人才流動(dòng)，增強(qiáng)人才的選擇權(quán)和單位的用人自主權(quán)；協(xié)調(diào)社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府等機(jī)構(gòu)對(duì)科研成果進(jìn)行評(píng)定，全面發(fā)掘研究成果的內(nèi)在價(jià)值；設(shè)立企業(yè)孵化器，以此來(lái)促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。

日本政府在筑波科學(xué)城發(fā)展面臨瓶頸時(shí)，重視發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。通過(guò)實(shí)施“新筑波計(jì)劃”，專業(yè)化分工不斷細(xì)化，知識(shí)生產(chǎn)效率不斷提高，科研成果和市場(chǎng)化應(yīng)用的聯(lián)系也不斷加強(qiáng)。

3 雄安新區(qū)承接北京非首都功能的啟示和政策建議

3.1 有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合

日本政府利用行政命令統(tǒng)籌謀劃，從東京集中轉(zhuǎn)移大量研究機(jī)構(gòu)和科研人員，提供大量?jī)?yōu)惠政策，制定系列法律法規(guī)，強(qiáng)力推動(dòng)一批符合筑波科學(xué)城功能定位的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)移入駐。雄安新區(qū)承接北京非首都功能，要同時(shí)發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用。一方面，發(fā)揮政府在頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃政策制定等層面的引導(dǎo)作用，形成強(qiáng)制疏解的政府推力，同時(shí)也要制定相關(guān)政策，引導(dǎo)符合雄安新區(qū)功能定位的非首都功能調(diào)整疏解。另一方面，打破地方封鎖與市場(chǎng)壟斷，建立開(kāi)放統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置等方面的決定性作用，逐步增強(qiáng)雄安新區(qū)承接北京非首都功能的市場(chǎng)吸引力。

由于行政因素的干擾和市場(chǎng)選擇的強(qiáng)化作用，北京承載過(guò)多非首都功能。因此，要利用政府有形的手打破各種市場(chǎng)約束，通過(guò)行政手段發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。例如，對(duì)于北京疏解出的國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位、教育機(jī)構(gòu)、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等，逐漸引導(dǎo)符合雄安新區(qū)功能定位的非首都功能進(jìn)行疏解。但是，對(duì)于一些政府間接管理的非政府機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)等市場(chǎng)主體，要充分利用政府引導(dǎo)和市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，在必要的條件下發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，減少政府的干預(yù)程度。

3.2 充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)

筑波科學(xué)城在有為政府和有效市場(chǎng)的引導(dǎo)作用下，逐漸形成有利于產(chǎn)業(yè)集聚的政策環(huán)境。雄安新區(qū)要打造成為“北京非首都功能疏解集中承載地”，就要不斷增強(qiáng)制度供給，走政府因勢(shì)利導(dǎo)的外驅(qū)發(fā)展模式［15］。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，雄安新區(qū)的制度體系目標(biāo)是構(gòu)建“有利于增強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)北京非首都功能吸引力、符合高質(zhì)量發(fā)展要求和未來(lái)發(fā)展方向的制度體系”。未來(lái)，雄安新區(qū)深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，集中承接北京非首都功能，需要不斷落實(shí)優(yōu)化“兩翼”帶動(dòng)戰(zhàn)略。雄安新區(qū)與北京城市副中心共同構(gòu)成北京新的“兩翼”，集中承接北京非首都功能；雄安新區(qū)與張北地區(qū)形成河北的“兩翼”，共同帶動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。貫徹落實(shí)“四個(gè)片區(qū)”協(xié)同開(kāi)放戰(zhàn)略，增強(qiáng)與曹妃甸片區(qū)、正定片區(qū)、大興機(jī)場(chǎng)片區(qū)的聯(lián)系，通過(guò)四個(gè)片區(qū)的協(xié)同開(kāi)放發(fā)展，從海陸空三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)與世界的聯(lián)通接軌。通過(guò)對(duì)接北京“三城一區(qū)”，不斷完善京津冀協(xié)同創(chuàng)新體系，使來(lái)自北京的高端高新企業(yè)和創(chuàng)新型人才能夠“轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)、留得住、發(fā)展得好”。

雄安新區(qū)打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，應(yīng)當(dāng)走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的道路，形成適合承接北京非首都功能疏解的政策環(huán)境和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。通過(guò)構(gòu)建京津冀地區(qū)體制機(jī)制高地，進(jìn)而形成良好的營(yíng)商環(huán)境和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境［16］。不斷發(fā)揮雄安新區(qū)制度優(yōu)勢(shì)，從而持續(xù)地吸引來(lái)自北京的高端高新企業(yè)和高端創(chuàng)新型人才，打造北京非首都功能疏解集中承載地。

3.3 建立健全人才吸引機(jī)制

筑波科學(xué)城通過(guò)實(shí)施創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，制定推進(jìn)科研人員流動(dòng)相關(guān)政策，打造優(yōu)美的辦公環(huán)境，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人才集聚，為雄安新區(qū)制定人才吸引機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)示范。雄安新區(qū)打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，必須統(tǒng)籌安排，有計(jì)劃地安排高端創(chuàng)新資源要素向雄安新區(qū)集聚。不能只是將高等院校、科研機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)等非首都功能不加選擇地引入，而是要建立完善的非首都功能承接篩選機(jī)制，打造高端創(chuàng)新型人才要素吸引機(jī)制。必須充分發(fā)揮高端人力資源的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，減少人力資源的浪費(fèi)。通過(guò)構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立健全雄安新區(qū)與國(guó)際國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間的人才流動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)勞動(dòng)力自由暢通流動(dòng)和多向流動(dòng)。

保障雄安新區(qū)創(chuàng)新型人才的供給，需要吸引北京一流的綜合類高等院校、優(yōu)質(zhì)科研機(jī)構(gòu)、高精尖企業(yè)入駐。在《河北雄安新區(qū)居住證實(shí)施辦法（試行）》和《河北雄安新區(qū)積分落戶辦法（試行）》的實(shí)施基礎(chǔ)上，確保“兩個(gè)不低于”和“人才特區(qū)”政策的制定與落實(shí)，從而保證從北京轉(zhuǎn)移至雄安新區(qū)的高端創(chuàng)新型人才享受到不低于北京的基本公共服務(wù)及工資水平。以“三校一院”和雄安大學(xué)等重點(diǎn)項(xiàng)目為著力點(diǎn)，積極引進(jìn)北京的科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、高等院校等資源，形成雄安新區(qū)的人才集聚機(jī)制，打造對(duì)北京的“反磁力中心”。要吸引全球最頂尖的科學(xué)家來(lái)雄安新區(qū)居留落戶，打造適合頂尖人力資本的工作崗位和就業(yè)支持政策［17］。

3.4 打造跨區(qū)域跨行業(yè)協(xié)同創(chuàng)新共同體

《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》明確指出，雄安新區(qū)要“打造全球創(chuàng)新高地”“發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)”“建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”，而北京定位于全國(guó)科技創(chuàng)新中心，二者在科技領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)有所重合，要促進(jìn)雄安新區(qū)與北京市在科技領(lǐng)域錯(cuò)位發(fā)展和互相支撐，應(yīng)該提高各級(jí)政府的戰(zhàn)略管理能力和政策供給能力，建立政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同創(chuàng)新體系［18］。打造雄安新區(qū)的政產(chǎn)學(xué)協(xié)同創(chuàng)新共同體，提升雄安新區(qū)內(nèi)政府、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同創(chuàng)新水平，需要借力于北京豐富的科研成果產(chǎn)出優(yōu)勢(shì)，集聚式承接北京的優(yōu)質(zhì)科技教育資源，推進(jìn)北京的優(yōu)秀科研成果在雄安新區(qū)轉(zhuǎn)化應(yīng)用。大力培育高端高新企業(yè)，重點(diǎn)培育大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、生命科學(xué)、新材料、現(xiàn)代生物科技農(nóng)業(yè)等有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)塑料包裝產(chǎn)業(yè)、乳膠制品產(chǎn)業(yè)、羽絨制品產(chǎn)業(yè)、服裝產(chǎn)業(yè)、制鞋產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化方向發(fā)展轉(zhuǎn)型。

此外，將雄安新區(qū)打造成為新時(shí)代的科技創(chuàng)新高地和京津冀地區(qū)的第三增長(zhǎng)極，必須注重提升雄安新區(qū)與周邊地區(qū)的跨區(qū)域跨行業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新水平，不斷加強(qiáng)與北京中關(guān)村創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群、保定新能源產(chǎn)業(yè)集群、石家莊藥用輔料產(chǎn)業(yè)集群、邯鄲現(xiàn)代裝備制造產(chǎn)業(yè)集群等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群的互動(dòng)合作。雄安新區(qū)與周邊地區(qū)共同培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群，打造跨區(qū)域跨行業(yè)協(xié)同創(chuàng)新共同體。構(gòu)建以城市創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)為主要內(nèi)容的京津雄協(xié)同創(chuàng)新三角，從而使雄安新區(qū)具備承接北京非首都功能的產(chǎn)業(yè)配套支撐環(huán)境。