新形勢(shì)下土地資源管理與土地利用轉(zhuǎn)型初探

林偉濤

（棲霞市土地資源儲(chǔ)備和利用中心，山東 棲霞 265300）

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，人口持續(xù)增長(zhǎng)，土地管理體制需要改革，以適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r。土地一直以來(lái)都是人民生活的基礎(chǔ)，在人民心中占有重要地位，如何有效地管理土地資源，有效地利用土地資源已成為當(dāng)務(wù)之急。只有合理利用土地資源，才能持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。但是，目前我國(guó)土地資源與土地利用存在著資源浪費(fèi)、土地管理制度不健全等問(wèn)題。因此，研究土地資源管理和土地利用轉(zhuǎn)型具有重要意義。

1 土地資源管理概述

土地資源管理是指對(duì)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行分類規(guī)劃，包括對(duì)已開(kāi)發(fā)土地資源的有效利用、保護(hù)未開(kāi)發(fā)土地資源的開(kāi)發(fā)利用、規(guī)劃治理利用不當(dāng)?shù)耐恋刭Y源、協(xié)調(diào)整合已被破壞和浪費(fèi)的土地資源。準(zhǔn)確地說(shuō)，就是要嚴(yán)格控制城市和農(nóng)村土地利用效率，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)土地使用情況，既要保證土地分配和使用的平衡，又要最大限度地開(kāi)發(fā)土地資源。開(kāi)發(fā)地理?xiàng)l件惡劣、資源匱乏、沙漠化嚴(yán)重、鹽堿化嚴(yán)重的土地資源，既保證了當(dāng)?shù)仄渌∪辟Y源得到保護(hù)，又可以增加人均用地后備資源，緩解人口基數(shù)不斷增長(zhǎng)造成的人均土地資源不斷減少的現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，出現(xiàn)了大量的現(xiàn)代化建筑，大量建設(shè)用地減少了農(nóng)業(yè)可耕種和畜牧業(yè)的用地，實(shí)行科學(xué)的土地管理，可以解決因資源利用不當(dāng)而造成的土地供需嚴(yán)重失衡的問(wèn)題。

2 土地利用轉(zhuǎn)型概述

土地利用轉(zhuǎn)型的具體形態(tài)會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，包括空間和飛控線，前者指的是土地資源，后者指的是土地資源的比例。當(dāng)前，農(nóng)村城市和土地的轉(zhuǎn)型越來(lái)越多，并且涵蓋了很多基本的土地資源利用類型和高級(jí)利用類型。土地利用具有一定的形態(tài)特征，如耕地、林地、養(yǎng)殖業(yè)等，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地利用的方式也會(huì)發(fā)生變化，如可耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐龋瑥亩纬闪送恋乩玫霓D(zhuǎn)變。目前，土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也顯示出了這一趨勢(shì)的變化。無(wú)論土地利用形式如何變化，都必須確保土地結(jié)構(gòu)合理，改變農(nóng)田安全范圍內(nèi)的土地使用形式，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高土地利用效率。

3 土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理之間的關(guān)系

在這個(gè)階段，已經(jīng)開(kāi)發(fā)了全球土地資源的利用和開(kāi)發(fā)，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)相關(guān)的研究和分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的土地利用格局與我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)有很大的差異，不合理的土地復(fù)墾對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。要恢復(fù)中國(guó)的自然平衡，必須實(shí)行退林制度，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的道路。土地資源管理在土地利用轉(zhuǎn)型中起著一定的作用，主要如下：一是項(xiàng)目的影響。土地管理技術(shù)主要用于土地資源管理，如土地管理技術(shù)和系統(tǒng)工程技術(shù)等。目前，我國(guó)的土地利用方式仍有待完善。一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了土地利用的過(guò)渡進(jìn)程。積極規(guī)范土地利用，促進(jìn)土地成功轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但仍然需要關(guān)注規(guī)劃轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，提高土地資源管理和利用的質(zhì)量。其次，經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源管理的影響是土地管理者管理土地資源的手段，土地價(jià)格和租金是土地資源管理的手段。最后，這是政策的含義。政策因素影響著土地利用轉(zhuǎn)型的發(fā)展。各部門(mén)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況采取有效措施，優(yōu)化土地利用改造工作，提高土地資源管理的質(zhì)量和效率。

4 土地利用轉(zhuǎn)型對(duì)土地資源管理的影響

4.1 退耕還林及耕地保護(hù)政策

生態(tài)安全是需要所有人去維護(hù)的，但是現(xiàn)在由于土地利用不當(dāng)，生態(tài)環(huán)境惡化，水土流失、沙漠化、沙塵暴等自然災(zāi)害越來(lái)越嚴(yán)重，使生態(tài)安全受到了嚴(yán)重的影響。為了保證糧食安全，國(guó)家提出了有效開(kāi)發(fā)利用土地資源和土地資源改造的建議，包括退耕還林，保護(hù)國(guó)家綠地的比例，遵守耕地安全保護(hù)線，這些措施促進(jìn)了土地的生態(tài)恢復(fù)，從戰(zhàn)略上講，也是為了確保土地的生態(tài)安全。退耕還林是土地變化的具體表現(xiàn)，對(duì)土地資源管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

4.2 土地流轉(zhuǎn)政策

土地政策是土地順利流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)政策包括土地流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地出讓。隨著農(nóng)民的不斷涌入，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)問(wèn)題日益突出。特別是隨著農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備的不斷完善，許多農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)。合理的土地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入。然而，土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性無(wú)法保證，這在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信心。為此，國(guó)家于2014年底提出集體土地流轉(zhuǎn)的思路，其中30個(gè)縣市作為首批試點(diǎn)實(shí)施。

5 新形勢(shì)下加強(qiáng)土地資源管理與土地利用轉(zhuǎn)型的措施

5.1 提高保護(hù)土地資源的意識(shí)

在新形勢(shì)下，國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。在實(shí)施土地資源管理時(shí)，要結(jié)合我國(guó)有關(guān)規(guī)范和制度，完善相關(guān)內(nèi)容，落實(shí)各個(gè)管理者的權(quán)利和義務(wù)，從根本上解決土地資源在分配上不合理以及分配不均的問(wèn)題。除此之外，土地資源管理離不開(kāi)社會(huì)各界的積極合作。政府部門(mén)要通過(guò)媒體向群眾宣傳土地資源管理的重要性，為了充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用需要建立監(jiān)督反饋平臺(tái)。除此之外，為了進(jìn)行土地資源管理需要采取相應(yīng)的預(yù)防措施，通過(guò)合理配置土地資源使得土地資源利用更加科學(xué)合理。

5.2 土地資源的長(zhǎng)期規(guī)劃與管理

國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度跟土地資源的利用管理息息相關(guān)，為了充分發(fā)揮土地資源的作用，進(jìn)行科學(xué)改造，必須制定具有現(xiàn)實(shí)意義的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，保證土地的利用和利用水平。目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)工作存在土地使用權(quán)與土地所有權(quán)之間不平衡和突出的矛盾。與此同時(shí)，土地使用者也應(yīng)該放開(kāi)他們的限制，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益之間的平衡。合理利用和管理土地資源，確保糧食產(chǎn)量，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

5.3 減少不必要的建設(shè)用地

城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展有利于現(xiàn)代化進(jìn)程，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些建筑企業(yè)盲目地建造高樓大廈以追求經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)房?jī)r(jià)的上漲使得人們購(gòu)買(mǎi)房屋的能力大大降低，最終未能達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益，造成土地資源浪費(fèi)。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口逐漸向城市集中，城市郊區(qū)的交通運(yùn)輸系統(tǒng)逐漸占據(jù)了農(nóng)村土地，使得農(nóng)村的土地越來(lái)越少，草地和林地也越來(lái)越少。城市和農(nóng)村土地利用不平衡的現(xiàn)狀要求減少不必要的建筑建設(shè)，提高單位建筑的利用率，省、市、縣可以要求各企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行空間整合，確保建筑空間的有效利用，同時(shí)拆除城市邊緣不必要的交通軌道、改擴(kuò)建道路，歸還農(nóng)村可耕種的土地資源，使城鄉(xiāng)用地分配均衡，使土地布局達(dá)到最優(yōu)，從而促進(jìn)土地效益得到改善。

5.4 利用信息化進(jìn)行土地規(guī)劃與利用

隨著社會(huì)和科技的進(jìn)步，新技術(shù)和新產(chǎn)品的應(yīng)用對(duì)提高土地資源管理能力、提高土地資源管理效率、提高土地資源綜合利用率具有重要作用。例如，利用云計(jì)算技術(shù)進(jìn)行土地資源管理，可以提高工作人員獲取土地資源數(shù)據(jù)的效率；利用全球定位技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的精細(xì)劃分和數(shù)據(jù)采集。在實(shí)際應(yīng)用中，土地資源規(guī)劃必須考慮到城市的實(shí)際發(fā)展需求，兼顧城市可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明、綠色建設(shè)，確保土地資源與城市發(fā)展達(dá)到平衡，兼顧發(fā)展與土地資源的平衡。

5.5 加強(qiáng)土地管理法律制度建設(shè)

相關(guān)部門(mén)應(yīng)繼續(xù)健全土地管理的法制機(jī)制，并對(duì)有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度進(jìn)行修改和完善，以保證有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的執(zhí)行不會(huì)出現(xiàn)滯后現(xiàn)象，滿足實(shí)際土地管理需要。在優(yōu)化法律法規(guī)的同時(shí)，還要根據(jù)實(shí)際的工作，將法律法規(guī)進(jìn)行更細(xì)致的劃分，從而保障專項(xiàng)管理工作能夠順利執(zhí)行。由于區(qū)域差異性，地方政府需要結(jié)合實(shí)際情況，貫徹地方管理法規(guī)，確保土地資源管理和資源利用能夠穩(wěn)定、高效地進(jìn)行。土地資源的管理與利用必須以可持續(xù)發(fā)展為核心，必須明確以可持續(xù)發(fā)展為核心思想，使土地資源得到合理利用。

5.6 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的改進(jìn)

土地利用規(guī)劃要充分考慮城鄉(xiāng)一體化，需要管理部門(mén)做好土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用狀況，掌握土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，形成全地區(qū)土地統(tǒng)一管理模式，將優(yōu)化土地資源的綜合規(guī)劃和分配。如果區(qū)域條件許可，土地政策可適當(dāng)放松，和現(xiàn)代科學(xué)和衛(wèi)星遙感和GIS等技術(shù)手段可以用來(lái)研究城鄉(xiāng)土地資源，掌握詳細(xì)的土地信息，提供綜合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃建設(shè)依據(jù)，并避免不適當(dāng)?shù)耐恋厥褂谩?/p>

5.7 加強(qiáng)對(duì)土地資源的綜合利用與管理

土地資源利用轉(zhuǎn)化與土地資源管理密切相關(guān)。土地利用形式在土地資源管理的宏觀框架下受到諸多僵化政策的制約，難以突破。因此必須要?jiǎng)?chuàng)新土地資源管理制度，促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)換，充分利用土地資源。例如某地區(qū)實(shí)施“城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村用地增減掛鉤”政策，解決了土地利用不合理的問(wèn)題，促進(jìn)了城鄉(xiāng)土地利用方式的轉(zhuǎn)變。具體的實(shí)施方法是，在城市建設(shè)過(guò)程中增加土地的使用，這樣在農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，土地的使用就會(huì)相應(yīng)減少，土地使用的增加或減少就會(huì)掛鉤，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的綜合利用。然而，為了采用這種土地利用模式，必須有足夠的資金來(lái)保證，由于部分農(nóng)村土地已被其他建設(shè)項(xiàng)目占用，農(nóng)民必須接受一定的補(bǔ)貼，所以政府必須提供足夠的金融支持轉(zhuǎn)變土地資源利用率和管理創(chuàng)新。此外，由于我國(guó)土地資源利用率嚴(yán)重偏低，需要加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)和管理。近年來(lái)，退耕還林工程和農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施，有效地控制了長(zhǎng)期的過(guò)度開(kāi)墾和植樹(shù)造林，在保護(hù)了生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，提高了經(jīng)濟(jì)效益。

5.8 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策體系的不斷完善，既反映了土地資源利用的變化，也體現(xiàn)了土地資源利用的最大化。農(nóng)村土地資源巨大，很多中青年外出務(wù)工，農(nóng)村人口大多是老人和兒童，他們的生產(chǎn)能力很弱，因此大量土地被遺棄。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)政策可以充分利用土地，土地所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給真正需要土地的個(gè)人、組織或企業(yè)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的變更，屬于土地用途的隱性轉(zhuǎn)化。土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，應(yīng)該采用土地資源管理的手段，限制土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，并制定相關(guān)政策和法規(guī)，使土地轉(zhuǎn)讓的過(guò)程更加標(biāo)準(zhǔn)及科學(xué)合理。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷規(guī)范和完善，農(nóng)村土地利用變化規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。

5.9 重視規(guī)范市場(chǎng)秩序

長(zhǎng)期以來(lái)，土地資源一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組成部分。有關(guān)部門(mén)要轉(zhuǎn)變觀念，把合理的管理觀念運(yùn)用到實(shí)際管理中去。同時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)規(guī)范市場(chǎng)，積極整合土地資源，土地交易，提供一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境，嚴(yán)格限制和管理土地價(jià)格。土地資源再配置應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則。目前，一些城市土地資源分配不同程度的問(wèn)題，監(jiān)督是不夠的。因此，應(yīng)該積極監(jiān)控土地資源的使用，不斷規(guī)范土地交易的秩序，土地資源的集成。

5.10 實(shí)行全民土地資源保護(hù)教育

目前，我國(guó)大多數(shù)人對(duì)土地資源的利用理解沒(méi)有到位。大部分人認(rèn)為土地保護(hù)的關(guān)鍵是土地的儲(chǔ)存和審批，這減少了土地資源的使用，阻礙了土地的轉(zhuǎn)化。為此，有關(guān)部門(mén)要做好群眾宣傳教育，讓他們認(rèn)識(shí)到土地資源在人類生存和發(fā)展過(guò)程中的重要地位，積極參與到生態(tài)建設(shè)中，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展。

6 結(jié)束語(yǔ)

總之，面對(duì)日益嚴(yán)重的我國(guó)土地資源短缺，有必要提高土地資源管理的有效性，科學(xué)利用土地資源，并促進(jìn)土地利用的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，從數(shù)量到質(zhì)量的變化，土地利用的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)我國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和階段，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，采取有針對(duì)性的土地資源管理和利用形式，從而有效適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。