“多測(cè)合一”改革存在的問(wèn)題及措施探討

管 佳 石林曦

（南京國(guó)圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇 南京 210000）

0.引言

近年來(lái)，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，測(cè)繪行業(yè)也在不斷改革中尋求新的進(jìn)步，以解決工程項(xiàng)目建設(shè)中日益暴露出的一些弊端。例如，工程項(xiàng)目建設(shè)中測(cè)繪工作往往涉及多個(gè)部門(mén)，建設(shè)單位需要委托多個(gè)測(cè)繪單位分別實(shí)施不同類別的測(cè)繪工作，這些測(cè)繪工作中往往存在重復(fù)工作量，且各自形成的最終成果分別組織審核驗(yàn)收，測(cè)繪過(guò)程漫長(zhǎng)繁雜，測(cè)繪成果互不共享且測(cè)繪成本高?！岸鄿y(cè)合一”就是在這樣的背景下被提出來(lái)的，它通過(guò)統(tǒng)一測(cè)繪、成果共享的形式，變更測(cè)繪方式，深化“放管服”改革要求，提高行政審批效率，減少重復(fù)測(cè)繪的次數(shù)，降低測(cè)繪成本。

1.“多測(cè)合一”的內(nèi)涵

“多測(cè)合一”，顧名思義就是將建設(shè)工程涉及的多個(gè)測(cè)繪項(xiàng)目按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)合并為一個(gè)綜合測(cè)繪項(xiàng)目。單個(gè)建設(shè)工程涉及的測(cè)繪業(yè)務(wù)廣泛，包括選址、定界、地籍調(diào)查、房產(chǎn)面積測(cè)量、規(guī)范監(jiān)督測(cè)量、日照測(cè)量、消防測(cè)量、人防測(cè)量等，但所有測(cè)繪工作的首要環(huán)節(jié)是控制測(cè)量，公共成果互不共享、重復(fù)測(cè)繪導(dǎo)致工作效率低下?！岸鄿y(cè)合一”后，只需一次控制測(cè)量，就能達(dá)到其他測(cè)繪業(yè)務(wù)所需的前提。建設(shè)單位選擇一個(gè)擁有相應(yīng)資質(zhì)的測(cè)繪中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，即“一次委托”；按照統(tǒng)一的測(cè)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)繪生產(chǎn)，即“統(tǒng)一測(cè)繪”；由該測(cè)繪中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)建設(shè)工程項(xiàng)目所需的所有測(cè)繪業(yè)務(wù)，測(cè)繪成果能有效互通共享，即“成果共享”。測(cè)繪成果也只需由一家單位在行政審批中向工程建設(shè)項(xiàng)目審批平臺(tái)或?qū)徟块T(mén)推送，提高了審批效率。概括地說(shuō)，“多測(cè)合一”就是“一次委托、統(tǒng)一測(cè)繪、成果共享”。

2.“多測(cè)合一”的優(yōu)勢(shì)

2.1 多次委托變一次委托

建設(shè)工程項(xiàng)目中，從審批立項(xiàng)到項(xiàng)目驗(yàn)收，時(shí)間跨度較長(zhǎng)、不同的施工節(jié)點(diǎn)進(jìn)行的測(cè)繪內(nèi)容差異大，因而建設(shè)單位需委托不同的測(cè)繪單位才能實(shí)現(xiàn)全部的測(cè)繪工作?！岸鄿y(cè)合一”后，建設(shè)單位只需委托一次即可完成全部業(yè)務(wù)。由同一家測(cè)繪單位提供所有的測(cè)繪服務(wù)，減少了建設(shè)單位的委托次數(shù)，真正實(shí)現(xiàn)了讓業(yè)主單位少跑路。一次委托簡(jiǎn)化了相關(guān)辦事手續(xù)，減少辦事環(huán)節(jié)，全面提速增效。但這對(duì)提供全流程服務(wù)的測(cè)繪單位的資質(zhì)要求比較高，滿足相應(yīng)資質(zhì)條件的測(cè)繪單位也較少。

2.2 重復(fù)測(cè)繪變統(tǒng)一測(cè)繪

測(cè)繪環(huán)節(jié)由重復(fù)測(cè)繪變成統(tǒng)一測(cè)繪。統(tǒng)一測(cè)繪是通過(guò)現(xiàn)行的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，梳理工程建設(shè)項(xiàng)目測(cè)繪各作業(yè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化流程，將各環(huán)節(jié)中重復(fù)測(cè)繪的內(nèi)容提取出來(lái)，建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，最終使測(cè)繪成果數(shù)據(jù)能夠通用共享，多項(xiàng)業(yè)務(wù)能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)繪[1]。由同一家測(cè)繪單位跟進(jìn)測(cè)量、統(tǒng)一測(cè)繪，直接使用共享成果，不需要與各方溝通共用基礎(chǔ)性測(cè)量成果，縮短測(cè)繪時(shí)間，節(jié)約作業(yè)成本。

2.3 各自把關(guān)變統(tǒng)一審核

測(cè)繪成果由原來(lái)的不同成果需要對(duì)應(yīng)的技術(shù)部門(mén)把關(guān)，變?yōu)橛赏粋€(gè)技術(shù)部門(mén)統(tǒng)一審核，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性大大提高，成果的規(guī)范性、一致性也大大提升。審核時(shí)加大了測(cè)繪成果核查比例，加強(qiáng)測(cè)繪成果監(jiān)管，成果質(zhì)量穩(wěn)步提升。統(tǒng)一審核，規(guī)范了各測(cè)繪項(xiàng)目的驗(yàn)收要求，打通了不同測(cè)繪數(shù)據(jù)之間的壁壘，驗(yàn)收內(nèi)容、驗(yàn)收原則更加公開(kāi)透明，各類測(cè)繪成果聯(lián)系更緊密，有利于匯交成果的共建共享。

2.4 耗時(shí)較長(zhǎng)變縮短時(shí)限

“多測(cè)合一”將原來(lái)的十余項(xiàng)專項(xiàng)測(cè)繪項(xiàng)目整合為一個(gè)綜合測(cè)繪事項(xiàng)，申請(qǐng)人所需行政審批辦理環(huán)節(jié)大大減少。業(yè)主原需委托不同單位分別進(jìn)行的竣工測(cè)量、房產(chǎn)測(cè)繪、消防測(cè)量等業(yè)務(wù)，現(xiàn)集中到一家測(cè)繪單位，測(cè)繪事項(xiàng)不需要單獨(dú)開(kāi)展，測(cè)繪成果直接通過(guò)成果共享實(shí)現(xiàn)，不需要單獨(dú)提供，減少了現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)環(huán)節(jié)，節(jié)約了申報(bào)材料，改善了測(cè)繪工作效率低下的情況。整個(gè)測(cè)繪過(guò)程時(shí)間縮短，可壓縮約三分之一的工時(shí)，經(jīng)濟(jì)成本下降。

3.“多測(cè)合一”實(shí)施的難點(diǎn)

3.1 名錄準(zhǔn)入難

“多測(cè)合一”通過(guò)建立測(cè)繪服務(wù)中介名錄庫(kù)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理，凡符合條件的有相應(yīng)資質(zhì)的測(cè)繪中介服務(wù)機(jī)構(gòu)才能從事“多測(cè)合一”測(cè)繪活動(dòng)，因而進(jìn)入測(cè)繪中介服務(wù)名錄庫(kù)就成了測(cè)繪單位準(zhǔn)入“多測(cè)合一”市場(chǎng)的第一道門(mén)檻。市場(chǎng)準(zhǔn)入條件審核相對(duì)嚴(yán)格，對(duì)單位資質(zhì)的要求較多，包括測(cè)繪單位的辦公場(chǎng)所是否符合規(guī)格、辦公人員的技術(shù)水平、單位業(yè)績(jī)、單位信用情況等。進(jìn)入測(cè)繪服務(wù)中介名錄庫(kù)的單位并非一勞永逸，一旦被發(fā)現(xiàn)其存在違法違規(guī)行為，就會(huì)被踢出測(cè)繪服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄，其測(cè)繪資質(zhì)也會(huì)做進(jìn)一步地處理。

3.2 多方協(xié)調(diào)難

“多測(cè)合一”涉及土地、規(guī)劃、不動(dòng)產(chǎn)、城建、人防、消防等多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域和實(shí)施環(huán)節(jié)，各自的工作要求差異大。在一個(gè)平臺(tái)上推進(jìn)實(shí)施，涉及多方的利益調(diào)整，協(xié)調(diào)難度和阻力都會(huì)加大，各方都需要有較長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)渡和適應(yīng)。實(shí)施“多測(cè)合一”后，測(cè)繪市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，一些單位會(huì)惡意降價(jià)或向建設(shè)單位提供一些優(yōu)惠以期達(dá)到自身目的，從而造成測(cè)繪市場(chǎng)出現(xiàn)混亂[2]，阻礙了“多測(cè)合一”的規(guī)范化發(fā)展。在“多測(cè)合一”市場(chǎng)尚未建立完成的情況下，其優(yōu)勢(shì)尚不明顯，也會(huì)一定程度地?fù)p害群眾的合法權(quán)益，給聯(lián)合測(cè)繪市場(chǎng)建立帶來(lái)困難。

3.3 人員安置難

“多測(cè)合一”涉及領(lǐng)域廣泛，不少業(yè)務(wù)已經(jīng)超出測(cè)繪業(yè)務(wù)相對(duì)單一的測(cè)繪單位的業(yè)務(wù)范圍，將導(dǎo)致這些單位及企業(yè)被拒之門(mén)外，單位及企業(yè)生存難度會(huì)更大，員工也會(huì)面臨失業(yè)。另外，“多測(cè)合一”改革前，一個(gè)測(cè)繪項(xiàng)目可能涉及多個(gè)測(cè)繪單位，成果審核往往集中于多個(gè)行政單位或事業(yè)單位；“多測(cè)合一”改革后，多個(gè)測(cè)繪單位的成果將由一家機(jī)構(gòu)牽頭組織整合及驗(yàn)收。行政單位或事業(yè)單位的部分職能被收回，會(huì)影響其利益，甚至直接引發(fā)相關(guān)單位的合并及人員安置問(wèn)題。如果不能妥善解決單位、企業(yè)及相關(guān)人員的問(wèn)題，改革可能會(huì)勞而無(wú)功。

3.4 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難

“多測(cè)合一”從建設(shè)用地選址、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可，再到建筑工程施工、竣工驗(yàn)收，涉及選址測(cè)繪、勘測(cè)定界、房產(chǎn)面積預(yù)測(cè)、規(guī)劃監(jiān)督檢測(cè)、日照測(cè)量、地下管線測(cè)量、人防測(cè)量、消防測(cè)量等[3]，這么多名目的測(cè)繪，其目的不同，依據(jù)的規(guī)范也不同，一次測(cè)繪需要同時(shí)滿足這么多要求，在技術(shù)實(shí)現(xiàn)上是有很大難度的。例如以往竣工驗(yàn)收階段和房產(chǎn)面積預(yù)測(cè)執(zhí)行的就不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，前者執(zhí)行《建筑工程面積計(jì)算規(guī)范》，后者執(zhí)行《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》，依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算面積，結(jié)果也不盡相同。目前尚未建立統(tǒng)一的“多測(cè)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際測(cè)繪工作中無(wú)規(guī)可循，存在很大的困難。

4.“多測(cè)合一”的建議

為了確?！岸鄿y(cè)合一”在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中能夠穩(wěn)步推進(jìn)，針對(duì)其存在的一些問(wèn)題，應(yīng)科學(xué)考慮以下建議。

4.1 聯(lián)系實(shí)際、平穩(wěn)過(guò)渡

推行“多測(cè)合一”應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，包括測(cè)繪單位的資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平，測(cè)繪市場(chǎng)的整體情況，測(cè)繪成果的服務(wù)情況等，確保測(cè)繪工作的“平穩(wěn)過(guò)渡”。應(yīng)逐步加大改革力度，與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合當(dāng)下的發(fā)展要求，給予“多測(cè)合一”更多的考慮。明確“多測(cè)合一”的市場(chǎng)化方向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，滿足城市建設(shè)的發(fā)展要求，提高城市信息化管理和信息資源綜合應(yīng)用的效率。同時(shí)，應(yīng)該做好相應(yīng)的宣傳工作，普及“多測(cè)合一”改革的重要性，提升各個(gè)測(cè)繪單位的認(rèn)知水平，從而使“多測(cè)合一”改革效果加強(qiáng)。

4.2 人員培訓(xùn)、考核管理

“多測(cè)合一”改革的落地離不開(kāi)測(cè)繪人員的充實(shí)。應(yīng)高度重視人員培訓(xùn)問(wèn)題，開(kāi)展好專業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)測(cè)繪改革的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和流程的學(xué)習(xí)，不斷提高測(cè)繪人員的業(yè)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)作業(yè)人員基本素質(zhì)和專業(yè)水平的科學(xué)培養(yǎng)。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，完善考核管理工作機(jī)制，一方面，可以公平客觀地進(jìn)行人員考核；另一方面，激發(fā)人員活力、發(fā)揮主觀能動(dòng)性。此外，進(jìn)一步增強(qiáng)人員的服務(wù)意識(shí)，將專業(yè)知識(shí)、創(chuàng)新理念應(yīng)用到測(cè)繪工作開(kāi)展中，提升工作質(zhì)量和服務(wù)水平，給予“多測(cè)合一”以實(shí)施保障。

4.3 業(yè)務(wù)融合、資源共享

“多測(cè)合一”不是一項(xiàng)孤立的工作，需加強(qiáng)與相關(guān)業(yè)務(wù)的融合，建立開(kāi)放、共享的“多測(cè)合一”信息平臺(tái)。測(cè)繪單位通過(guò)長(zhǎng)期以來(lái)的基礎(chǔ)測(cè)繪，積累了大量的測(cè)繪成果，但這些成果沒(méi)有發(fā)揮最大作用。各級(jí)測(cè)繪主管部門(mén)要主動(dòng)打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享[4]。在做好部門(mén)業(yè)務(wù)融合的同時(shí)，還要考慮到當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的總要求，做好協(xié)同和銜接。

4.4 實(shí)踐指導(dǎo)、降低費(fèi)用

降低測(cè)繪費(fèi)用要從實(shí)際情況出發(fā)，通過(guò)重復(fù)工作量來(lái)明確降低的費(fèi)用情況，不能單純地用指標(biāo)化的手段進(jìn)行約束。重復(fù)測(cè)繪，一方面是多次進(jìn)場(chǎng)，給企業(yè)增加了配合上的工作量；另一方面是對(duì)同一要素進(jìn)行了多次測(cè)量，增加了測(cè)量工作量。重復(fù)測(cè)量的工作量要通過(guò)數(shù)據(jù)分析去評(píng)估，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)踐來(lái)指導(dǎo)定價(jià)，而不是通過(guò)指令文件要求費(fèi)用降低。結(jié)合時(shí)下的高新技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)、人工智能手段搭建數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，科學(xué)有效降低測(cè)繪費(fèi)用。

4.5 加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)

“多測(cè)合一”改革的最終效果，與“多測(cè)合一”聯(lián)合測(cè)繪市場(chǎng)的規(guī)范性密切相關(guān)。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)政策強(qiáng)化“多測(cè)合一”的市場(chǎng)監(jiān)管，根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的項(xiàng)目建立對(duì)應(yīng)的監(jiān)管檢查機(jī)制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目應(yīng)加大市場(chǎng)監(jiān)管的力度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)一般的項(xiàng)目則降低檢查頻率[5]。確定好“多測(cè)合一”的準(zhǔn)入原則，讓建設(shè)單位能結(jié)合自身的需要選擇測(cè)繪單位。另外，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法違規(guī)行為，在社會(huì)上予以公示，對(duì)被列入嚴(yán)重失信的測(cè)繪單位，及時(shí)從中介服務(wù)機(jī)構(gòu)清退，移出當(dāng)?shù)亍岸鄿y(cè)合一”的名錄庫(kù)，從而建立測(cè)繪市場(chǎng)的良性工作機(jī)制。

5.結(jié)束語(yǔ)

在“多測(cè)合一”實(shí)施建議的綜合應(yīng)用下，“多測(cè)合一”改革可以避免相應(yīng)問(wèn)題。將來(lái)在工作開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)更深層次地對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析處理，科學(xué)應(yīng)對(duì)，逐步擴(kuò)大“多測(cè)合一”的應(yīng)用范圍。當(dāng)前，“多測(cè)合一”改革是測(cè)繪行業(yè)的轉(zhuǎn)型期，對(duì)各類測(cè)繪單位而言既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，是一次“洗牌”。測(cè)繪單位應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)，正視自身存在的問(wèn)題，跟上“多測(cè)合一”的潮流，跟上互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等科技發(fā)展的腳步，提升自身業(yè)務(wù)能力、技術(shù)水平和成果質(zhì)量，給業(yè)主提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。更要及時(shí)轉(zhuǎn)變思想，改變以往按業(yè)主需求來(lái)服務(wù)的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆跋肟蛻羲?。只有深入了解行業(yè)需求，找準(zhǔn)發(fā)展方向，才能在競(jìng)爭(zhēng)中取勝，否則容易被他人取代，被測(cè)繪市場(chǎng)淘汰。