德國維護能源安全的多重困境與路徑選擇

李昕蕾

【關鍵詞】能源安全 能源危機 天然氣清潔能源 碳中和

【中圖分類號】F416.2 【文獻標識碼】A

作為歐洲最大的經(jīng)濟體和經(jīng)濟驅動核心，德國強大的產業(yè)體系發(fā)展有賴于穩(wěn)定、低價和可持續(xù)的能源供給。同時，作為全球能源轉型的先鋒，德國的“退核脫煤高比例綠電”戰(zhàn)略高度依賴于將俄羅斯天然氣作為過渡性能源，導致其能源供應在地緣政治沖突中處于較為被動的地位。受俄烏局勢影響，德國以暫?！氨毕?號”天然氣項目的審批程序作為對俄羅斯的經(jīng)濟制裁手段，而“北溪1號”管道成為德國天然氣供應的“生死線”。2022年7月27日，俄對德“北溪1號”輸氣量急劇萎縮為滿載能力的20%，8月31日，俄直接無限期暫停通過“北溪1號”對歐輸送天然氣；不久，北溪天然氣雙管道發(fā)生爆炸并導致4處泄漏，均對德國能源安全造成嚴重威脅。面對能源供應短缺以及價格高漲所帶來的能源危機，德國政府頒布一系列的政策與法律來保障自身的能源安全。

德國聯(lián)邦經(jīng)濟事務和氣候保護部（BMWK）于2022年3月、5月和7月連續(xù)頒布了三次能源安全進度報告。基于此，該部部長羅伯特·哈貝克（Robert Habeck）于7月22日宣布了政府的一攬子能源安全計劃，旨在采取多項措施應對能源危機。結合最近相關政策，德國的能源安全保障措施側重如下幾個方面：

加速提高天然氣儲備和擴大多元化供應，以降低對俄能源依賴。首先是更快地加注儲氣罐。烏克蘭危機爆發(fā)后，哈貝克于2022年3月明確反對歐盟頒布完全禁止進口俄能源產品的命令，為其能源儲備贏得了重要窗口期。2022年4月，由德國聯(lián)邦議院通過的《天然氣儲備法》生效，制定了德國儲氣設施的等級規(guī)范。2022年8月，德國約40個儲氣庫的存儲水平為75%，德國與歐盟協(xié)商，加大在全球市場采購液化氣的數(shù)量，通過比利時或荷蘭等現(xiàn)有終端運往德國。根據(jù)德國聯(lián)邦網(wǎng)絡局數(shù)據(jù)，德國天然氣儲存設施的填充水平于2022年10月4日達到90%，11月15日已達到100%。但這并不意味著天然氣供應警報可以解除，德國下一個重要目標是在明年2月1日保持儲氣水平仍達到40%。其次是加速推進天然氣進口多元化。2022年6月1日由聯(lián)邦委員會通過的《液化天然氣加速法案》正式生效，該法案加快了批準建造和運營浮動式液化天然氣（LNG）終端，即浮動儲存和再氣化裝置（FSRU），及建造必要的天然氣供應網(wǎng)絡管道。在投建的四個LNG接收終端中，北部海岸威廉港作為德國首個浮式液化天然氣（LNG）接收站于2022年11月15日建設完工，首批液化天然氣運輸船計劃于明年1月中旬抵達。德國希望到2024年夏季基本擺脫對俄羅斯天然氣的依賴。

強化能源應急管理機制，對關鍵能源企業(yè)進行國有化救助。德國針對天然氣的能源應急方案共分預警、警報和緊急三級。2022年3月30日，基于俄羅斯宣布向歐盟等“不友好國家和地區(qū)”供應天然氣時改用盧布結算，第一預警級別啟動，這一階段德國政府未干預天然氣市場，但規(guī)定天然氣企業(yè)要在冬天來臨之前保障九成儲氣量。2022年6月23日，鑒于俄方宣布“北溪1號”天然氣運輸量降低到40%，德國政府宣布應急狀態(tài)升級為二級“警報”級別，政府可采用市場調節(jié)手段進行干預。另外，聯(lián)邦政府對公司和私人家庭提出較為嚴格的節(jié)能倡議：如切斷公共建筑、游泳池、體育館和健身房的熱水供應；對走廊、大廳和門廳等不應再進行供暖等；新供暖系統(tǒng)使用可再生能源的占比應達到65%以上。如果天然氣供應遭嚴重擾亂、采取所有市場手段仍無法保障用氣時，德國將進入最高級別“緊急”階段。屆時政府將使用非市場手段確保天然氣供給，聯(lián)邦網(wǎng)絡管理局施行配給制供氣，優(yōu)先保障家庭、醫(yī)院和重要機構，限制工業(yè)用氣。在能源危機應對中，德國的保障措施帶有明顯的“社會市場經(jīng)濟模式”的特點。德國內閣2022年4月25日通過的《能源供應安全法》修訂案中指出，為保障能源供應安全，政府可在危機時刻征用關鍵基礎設施，有權將私營的大型能源公司進行國有化救援。如2022年9月21日德國將國內最大天然氣進口商尤尼珀公司（Uniper）收歸國有；11月4日，又把俄羅斯天然氣公司原德國部門SEFE國有化，以避免其破產導致國內能源行業(yè)崩潰。

煤電機組重返電力市場并延長三座核電站的運營時間。德國的主要礦產為煤炭（包括硬煤和褐煤），其存儲量為世界第六（約361億噸），能源危機下，德國不得不重啟煤電以替代天然氣發(fā)電。德國于2022年7月7日通過的《替代電廠可用性法案》（EKBG）規(guī)定，在2023年4月30日前，按照退煤計劃退役的煤電機組可在特定時間重新參與電力市場，將使煤炭發(fā)電的使用量增加三分之一。根據(jù)EKBG法案，德國部分備用煤電機組率先重啟，其中一半以上為硬煤機組，并允許褐煤電廠從2022年10月1日起恢復運行。目前德國至少有20 座燃煤電廠正在恢復或延長關閉日期。不過德國聯(lián)邦經(jīng)濟事務和氣候保護部強調到2030年（最遲到2038年）德國逐步淘汰燃煤發(fā)電的目標保持不變，且煤電機組運營商必須為每噸二氧化碳的排放購買污染排放權。德國政府此前宣布于2022年底前依法關閉所有核電站，目前仍有3座核電站繼續(xù)運行?？紤]到能源危機的影響，2022年10月19日，德國聯(lián)邦內閣通過了對《原子能法》的修改案，延長三座尚在運行的伊薩爾2號核電站、內卡韋斯特海姆2號核電站和埃姆斯蘭核電站的運營時間至2023年4月15日，旨在確保今年冬天德國沒有電力短缺。

通過法律強化可再生能源發(fā)展目標。相比于重啟煤電這種權宜之計，發(fā)展可再生能源才是德國中長期的能源安全保障規(guī)劃。2022年4月6日，聯(lián)邦政府通過了加速清潔能源發(fā)展的“復活節(jié)一攬子計劃”，設立了兩個階段目標：2030年實現(xiàn)80%的可再生能源供電，2035年爭取實現(xiàn)100%可再生能源供電①，并規(guī)定了具體指標：到2030年光伏發(fā)電量達到215GW，陸上風能發(fā)電量達到115GW，海上風能發(fā)電量達到30GW。德國聯(lián)邦議會于2022年7月7日所通過的一攬子能源轉型法案中，重點包括了《可再生能源法》《陸上風電法》《聯(lián)邦自然保護法》等，旨在通過雄心勃勃的可再生能源發(fā)展目標來助力德國實現(xiàn)2045年碳中和承諾。2022年11月，德國經(jīng)濟部旨在為可再生能源投資引入國家擔保，包括生產采購和信貸擔保，從而克服項目許可方面的不確定性。德國還重視可再生能源產業(yè)鏈的安全供給，在加強自身礦脈勘探的同時，推動同他國的合作。

德國加速綠氫技術創(chuàng)新，通過全球氫能外交助力能源安全保障。早在2020年6月，德國政府就公布了《國家氫能戰(zhàn)略》，將“綠氫”（可再生能源制氫）視為碳中和目標下能源安全保障的新動力。2021年12月，新上任的聯(lián)合政府在經(jīng)濟綠色轉型協(xié)議中強調增加對氫氣的投資，計劃將德國的綠氫產能目標翻一番，到2030年達到10GW。德國的綠氫戰(zhàn)略支持對氫能全產業(yè)鏈的建構，以期在2030年之前建立基于綠氫的系統(tǒng)性的工業(yè)規(guī)模解決方案，形成綠氫技術研發(fā)、制備、運輸、儲存和應用的高質量基礎設施和安全保障體系。在能源危機下，聯(lián)邦議會于2022年6月通過了基于可再生能源法的綠氫市場立法方案，為綠氫市場經(jīng)濟升溫奠定了基礎，旨在2023年初正式開啟風光制氫儲氫一體化的聯(lián)合發(fā)電項目招標。2022年11月，德國決定在漢堡港建設首個大型綠色能源終端作為綠色氨的進口碼頭，氨將在漢堡空氣產品公司運營的設施中轉化為氫氣。該設施于 2026 年開始運營，將成為德國使用氫氣實現(xiàn)工業(yè)脫碳的里程碑。與此同時，德國開展全球范圍的氫能外交，與加拿大、日本等國締結了氫進口和構筑穩(wěn)定供應鏈等協(xié)定。如2022年8月23日，德國與加拿大簽訂綠色氫能合作意向書，將在加拿大斯蒂芬維爾建造一座風力渦輪機組成的綠氫工廠并向德國出口。

德國天然氣多元化進程的長周期性難以應對短期內的能源供應缺口。德國油氣資源的對外依存度很高，且天然氣進口來源單一，其中俄羅斯（55.2%）、挪威（30.6%）、荷蘭（12.7%）占據(jù)了絕對多數(shù)。盡管烏克蘭危機后，德國等歐洲國家頻繁前往中東、非洲等地區(qū)尋求能源供應替代方，但是其他國家均無能力用液化天然氣（LNG）完全取代之前俄對德的天然氣供應。即使是美國、卡塔爾等液化天然氣出口大國，也無法在短時間內調整其出口市場來滿足德國的巨大需求。2022年6月美國全球風投液化天然氣與德國巴登—符滕堡州能源公司簽訂兩份為期20年的協(xié)議，但要等到2026年才能保證每年供應150萬噸液化天然氣。另外，盡管2022年3月德國就與卡塔爾建立了長期能源伙伴關系，但雙方關于LNG的合同期限和進口價格的談判一直陷于僵局中。與美國相比，卡塔爾的長期合同要求嚴苛，不允許買家改變送貨港口或在未支付貨物全部貨款時取消訂單。德國等歐盟國家擔心長期鎖定性的化石燃料進口會弱化其減排雄心并導致其減排目標制定復雜化。據(jù)日本經(jīng)濟產業(yè)省最新報告，2026年之前可以按穩(wěn)定價格供應的長期LNG（液化天然氣）合同都已經(jīng)售罄，這意味著德國等歐洲國家只能在未來三四年中以高于長期合同的三倍的價格購買現(xiàn)貨市場天然氣來彌補缺口。

在百分百綠色電力目標模糊化過程中，德國可再生能源發(fā)展趨緩?！皬突罟?jié)一攬子計劃”中所確立的2035年實現(xiàn)100%可再生能源供電的目標，在德國議會的立法投票中遭到了自民黨的反對而未通過；僅保留到2030年可再生能源占發(fā)電總量的80%的目標，并希望在煤炭完全淘汰后，電力系統(tǒng)能實現(xiàn)凈零排放。②這意味著德國放棄了2035年能源系統(tǒng)實現(xiàn)碳中和的目標，增大了2045年整體性碳中和目標的實現(xiàn)難度。目前德國可再生能源在總發(fā)電量中占比超過42%③，但要實現(xiàn)2030年翻倍目標仍需要巨大努力與資金投入。盡管化石能源價格高漲為可再生能源發(fā)展帶來利好時機，但規(guī)劃土地不足、項目審批緩慢、補貼大幅度減少、勞動力短缺、原材料價格上漲和供應鏈中斷等因素共同導致了當前德國風電和光電行業(yè)的發(fā)展困境。雖然德國政府提出到2032年共有2%的土地用于風電規(guī)劃，但這一政策尚未具體落實。另外，在能源供給持續(xù)緊縮的情況下，德國政府從2022年7月開始，暫時取消為擴大可再生能源而征收的稅款，以緩解通脹壓力，在一定程度上削弱了發(fā)展可再生能源的融資能力。在此背景下，德國的風電和光伏發(fā)電裝機容量目標是否能實現(xiàn)尚待觀察。2022年上半年，德國新增投運的陸上風機數(shù)量僅為238臺，獲得核準的風電項目總裝機量為153.6萬千瓦，遠低于預期，使人們不得不憂慮德國短期內快速增加可再生能源發(fā)電的前景。

能源價格飆升沖擊工業(yè)體系，現(xiàn)有保障措施無力應對日益嚴峻的能源貧困。烏克蘭危機使市場上天然氣和硬煤的批發(fā)價格高漲，從而導致德國電力市場的價格不斷上升，嚴重損害了德國工業(yè)的競爭力。德意志銀行預測，在能源危機下德國經(jīng)濟正逐步衰退，其GDP將在2023年萎縮1%。盡管2022年3月以來，德國政府從維護社會凝聚力維度出臺了三輪減輕民眾負擔的能源補貼方案，如2022年9月第三輪救助方案達到650億歐元，其中15億歐元用于公共交通折扣優(yōu)惠，向養(yǎng)老金領取者提供一次性300歐元補助等。但相比于急轉而下的經(jīng)濟狀況和通貨膨脹，這些補助只不過是杯水車薪。據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，德國10月通貨膨脹率為10.4%，連續(xù)第二個月創(chuàng)下1990年以來新高。企業(yè)因能源價格高漲而被迫減產或關停業(yè)務，越來越多的工薪階層正逐步陷入“能源貧困”狀態(tài)。德國經(jīng)濟研究所（IW）的報告顯示，8100萬德國人中有超過2000萬公民受到能源匱乏的威脅。這意味著超過四分之一的德國人不得不將家庭凈收入的10%以上用于基本能源消費。即便如此，德國政府同意從10月起對所有消費者征收天然氣附加費，持續(xù)至2024年4月，天然氣供應商可以把急劇上漲的天然氣進口價格轉嫁給消費者，這將進一步惡化社會面的能源貧困狀況。

德國能源政策日益與歐盟整體政策脫節(jié)，其區(qū)域協(xié)調領導能力變弱。2022年7月初，歐洲議會通過了一項將天然氣和核能列為“綠色能源”的提案，即從2023年起會將符合特定條件的核電和天然氣歸類為可持續(xù)投資的過渡能源，并對相應的核電和天然氣項目設置了技術篩選標準和排放標準。在此背景下，以法國、比利時、西班牙為代表的國家紛紛從之前計劃縮減核能轉為加大核電發(fā)展力度，承認滿足核安全和環(huán)境安全要求的核電有助于碳中和目標實現(xiàn)。目前，德國核電政策的權宜之計是將尚在運行的核電站運營時間延長至2023年4月15日，但在是否繼續(xù)延長以及重啟核電問題上，聯(lián)合政府內部仍分歧不斷。同時，德國延緩核電政策也會受到高額安全檢查成本、缺少反應堆運轉所需燃料棒、核能技術滯后等客觀阻力的影響。德國同歐盟層面核能發(fā)展政策的脫節(jié)使其應對能源危機的韌性減弱。另外，值得注意的是，2022年10月21日，德國聯(lián)邦參議院批準了內閣政府提交的2000億歐元的“能源防護盾”經(jīng)濟援助計劃，包括設置天然氣價格上限和降低燃料銷售稅，以保護私人消費者和企業(yè)。意大利等國批評該計劃將使德國企業(yè)獲益，并在歐盟內部能源市場引發(fā)“不正當競爭”。歐盟內部市場專員也稱將對德國的“能源盾牌”計劃保持警惕，強調需維護歐盟的公平競爭環(huán)境和單一市場，極力避免有害的補貼競賽的發(fā)生。盡管德國經(jīng)濟部長強調西班牙和法國等盟國也采取了能源減負一攬子措施，但該事件凸顯了歐盟在能源危機面前整體性解決方案的缺失以及德國在歐盟能源聯(lián)盟內部領導協(xié)調能力與意愿的“雙重下降”。

就中短期而言，全球在能源轉型中仍難以擺脫對化石能源的依賴。因此，成就更具韌性的能源安全保障體系并塑造更平穩(wěn)的能源轉型路徑，成為各國能源安全戰(zhàn)略的重中之重。中國可以合理選擇過渡性能源組合，提升危機情況下的能源安全彈性治理，最終為“雙碳”目標下的能源綠色轉型保駕護航。

立足自身能源稟賦，提升能源安全應急管理能力。中國可基于自身能源結構特點，理性、務實地選擇能源安全保障路徑，并不斷提升能源應急管理能力。一是不斷提升能效并推進煤炭清潔化使用，在淘汰高耗能行業(yè)和落后煤電產能上應穩(wěn)妥漸進且兼顧煤炭產業(yè)轉型下普通民眾的能源平等問題。二是不斷提高能源自主供給能力來降低對外依存度，推進清潔能源多元化發(fā)展同時也注重加大油氣勘探開發(fā)，依靠技術創(chuàng)新推進頁巖油氣、煤層氣、天然氣水合物（可燃冰）等非常規(guī)油氣資源的利用。三是正確認識石油、天然氣等能源戰(zhàn)略儲備的重要性，形成政府儲備、企業(yè)社會責任儲備和生產經(jīng)營庫存三位一體的儲備模式，提高能源戰(zhàn)略儲備能力。四是完善能源應急管理體系，系統(tǒng)性提升對突發(fā)事件的預防、預警、行動與恢復能力，通過能源危機預警、跨區(qū)域協(xié)調、能源應急保障等措施來減少沖擊，并提升能源系統(tǒng)應對易變氣候和極端天氣的適應性和韌性。

能源轉型戰(zhàn)略穩(wěn)中求進，構建清潔能源友好型電力系統(tǒng)與儲能系統(tǒng)。中國作為世界可再生能源裝機和綠色投資大國，“到‘十四五’末，預計可再生能源在全社會用電量增量中的比重將達到三分之二左右，在一次能源消費增量中的比重將超過50%，可再生能源將從原來能源電力消費的增量補充，變?yōu)槟茉措娏οM增量的主體”?！半p碳”目標下的中國能源轉型不僅是單純提高清潔能源產量，更需要穩(wěn)中求進，加強國家層面對能源體系優(yōu)化的統(tǒng)籌協(xié)調。一是深入推進能源體制改革并提升電力系統(tǒng)的智能數(shù)字化水平，針對易波動的風電光電入網(wǎng)，統(tǒng)籌推進抽水蓄能、燃氣發(fā)電、燃煤發(fā)電以及核電參與調峰，同時還可通過跨省交易的方式進行消納。二是持續(xù)推進儲能技術創(chuàng)新，特別是發(fā)展大規(guī)模地下儲能技術，保障大電網(wǎng)安全、提升全系統(tǒng)性能，這包括發(fā)電—供熱—儲能一體化增強型地熱系統(tǒng)、礦井抽水蓄能、廢舊油氣田和鹽穴地下儲庫等。

提升“雙碳”目標實現(xiàn)過程中的能源安全韌性，大力推進核能和綠色氫能技術創(chuàng)新與多場景應用。德國單一的“退核脫煤”轉型路徑在烏克蘭危機下暴露出其能源安全的韌性不足。相比于波動性較大的可再生能源，核電作為穩(wěn)定的基荷能源，為保障能源安全提供了穩(wěn)定的零碳支持。因此，積極安全有序地發(fā)展核電是能源轉型過程中的必然選擇。目前，中國在“華龍一號”和“國和一號”第三代核電技術的基礎上向第四代先進核電技術突破，所研發(fā)的全球首座球床模塊式高溫氣冷堆核電站已經(jīng)并網(wǎng)發(fā)電；同時鈉冷快堆、商用模塊化小堆、聚變堆、熔鹽堆等先進核能系統(tǒng)的關鍵技術創(chuàng)新也在加速。除了發(fā)電外，還需關注核能在區(qū)域城市供暖、乙醇提純、石油化工、海水淡化、核能制氫等多種綜合場景中的應用。與此同時，氫能作為重要二次能源在能源安全保障與“雙碳”目標推進中也發(fā)揮日益重要的作用。中國《氫能產業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2021-2035年）》強調我國需要從世界制氫大國（以依賴化石能源的灰氫為主）變?yōu)榫G氫強國（可再生能源制氫），構建清潔化、低碳化、低成本的多元制氫體系，增強氫能產業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定性和競爭力。在中國碳達峰碳中和的“1+N政策體系”中，強調了氫能的多場景應用，需要我們探索氫能在發(fā)電與電網(wǎng)平衡、熱能供應、交通運輸、航天燃料、工業(yè)制造、建筑供暖等領域的重要作用。

推進多元穩(wěn)定的國際能源合作格局，拓展全球能源治理伙伴關系網(wǎng)絡。能源安全保障需要“盤活兩個市場、兩種資源”，在當前復雜的國際環(huán)境下，我國需要構建安全穩(wěn)定可控的全球能源供應鏈，拓展能源伙伴關系并努力塑造開放共贏的能源安全格局。一是中國石油和天然氣的進口來源地遍布東西半球幾十個國家，受地緣政治和國際市場的影響較大，面臨能源供應、運輸通道和價格波動等多維度風險挑戰(zhàn)。中國作為“超大規(guī)模買方”，可以與合作國在能源及可持續(xù)發(fā)展領域構建起長期穩(wěn)定、相互依存、互惠互利的發(fā)展合作關系。二是不斷推進“一帶一路”能源伙伴關系網(wǎng)絡建構，靈活務實地兼顧傳統(tǒng)能源外交與清潔能源外交。中國不再新建境外煤電項目的同時，需靈活地在石油、天然氣、非傳統(tǒng)油氣領域展開投資，穩(wěn)步提升風電、光伏、生物質能、綠色氫能等清潔能源投資比重。幫助沿線伙伴國家完善清潔能源產業(yè)體系，營造有利于綠色投資進入的可持續(xù)基礎設施環(huán)境。三是中國應積極參與全球能源治理，推進安全、公正、綠色、包容的國際能源治理新秩序構建，加強與國際能源署、國際可再生能源署、清潔能源部長級會議、國際能源論壇、能源憲章等國際組織和機制的深入合作。另外，隨著G20在全球能源治理中影響力的提升，如何建立和促進彈性的、負責的和一體化的能源產業(yè)鏈，并提升自身在全球能源危機管理中的制度性話語權，也成為一個值得思考的問題。

（作者為山東大學當代社會主義研究所研究員、山東大學政治學與公共管理學院教授）

【注釋】

①BMWK， Overview of the Easter Package， 6 April 2022.

②Kerstine Appunn， Parliament Amends Energy Transition Laws， Weakens 2035 Renewables Target， 7 July 2022.

③Kerstine Appunn， Yannick Haas， Julian Wettengel， Germany’s Energy Consumption and Power Mix in Charts， 3 August 2022.

責編/周小梨 美編/宋揚