長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市蔓延問題研究

■ 李 魯李劍芳

（1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院，北京 100070；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

城市空間向周邊郊區(qū)的無序擴張，即所謂的“城市蔓延”，幾乎是任何國家在現(xiàn)代化過程中都會出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。這種擴張一方面為城市經(jīng)濟的大幅增長和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了不可或缺的生產(chǎn)要素（即土地資源），但另一方面又會造成很多嚴重的經(jīng)濟社會問題，包括自然資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞、城市空間和人口規(guī)模過度膨脹、農(nóng)業(yè)用地嚴重擠占、土地資源低效開發(fā)利用、城市功能失衡等。在我國，隨著過去幾十年改革開放的持續(xù)深入，城市化進程不斷加快，城市人口規(guī)模持續(xù)擴大，城市空間不斷向外擴張。在許多地方，這些是以嚴重擠占農(nóng)業(yè)土地和大量消耗自然資源為代價的，其最嚴重后果是危及18億畝耕地紅線，致使糧食安全受到威脅。面對這一嚴峻形勢，2020年3月12日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，在下放城市建設(shè)用地行政審批權(quán)的同時，要求各省級政府必須對涉及占用永久性基本農(nóng)田等特殊類型土地的用地審批嚴加約束，切實保護耕地，節(jié)約用地，盤活存量土地，不斷優(yōu)化土地資源配置，提升土地的利用效率。長江經(jīng)濟帶是我國經(jīng)濟發(fā)展的三大戰(zhàn)略區(qū)域之一，研究其城市化進程中出現(xiàn)的“城市蔓延”問題，可以為全面把握和有效治理我國的“城市蔓延”問題提供一個極為重要的樣本。本文意在從多個方面分析新世紀以來該地區(qū)城市蔓延的演變態(tài)勢，以期為有效化解該問題提供必要的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

一、有關(guān)城市蔓延的理論概述

（一）城市蔓延的概念界定

城市蔓延一詞最早始于西方學(xué)界，較早的研究者如William.White，將城市蔓延界定為城市對周邊地區(qū)未利用土地的粗放式開發(fā)。Ottensmann則認為，城市蔓延意指城市化的一種狀態(tài)，即城市郊區(qū)用以發(fā)展產(chǎn)業(yè)的土地與城區(qū)距離較遠，且孤立存在。[1]而Downs和Mills則認為城市蔓延的首要含義是過度郊區(qū)化，即人口向城市邊緣低密度擴散并占用未開發(fā)土地。[2][3]隨著研究的深入，也有學(xué)者提出從城市交通發(fā)展的角度來理解城市蔓延，認為城市蔓延的一個重要表征是城市邊緣的主干道向城郊無序、功能單一地擴展，以及依賴汽車交通的低密度土地開發(fā)。[4][5]

20世紀90年代之后國內(nèi)學(xué)界有關(guān)城市蔓延問題的研究不斷深入，不同學(xué)者從不同角度對城市蔓延的特點做出了探討。有人提出，城市蔓延的核心特征在于無序性，即城市空間在未經(jīng)合理規(guī)劃的情況下向周邊地區(qū)盲目擴張。[6]另有學(xué)者從城市發(fā)展的角度出發(fā)，提出城市蔓延是城市低密度開發(fā)和外延性擴張所導(dǎo)致的結(jié)果[7]；在此過程中，非農(nóng)建設(shè)用地不斷向城市邊緣無序擴張，通過侵占農(nóng)業(yè)用地進行低效開發(fā)[8][9]。還有學(xué)者從資本擴張的視角出發(fā)，認為城市蔓延是資本竭盡全力占領(lǐng)空間并通過不平衡的地理發(fā)展實現(xiàn)橫向擴張的過程。[10]

（二）城市蔓延的影響因素

國外學(xué)者從多個角度探究了影響城市蔓延的因素，主要包括農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展以及政府行為。例如，Roe等人從農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)展的角度出發(fā)研究指出，農(nóng)業(yè)設(shè)施條件對家庭選址影響效應(yīng)顯著，進而能促進城市邊緣地區(qū)的發(fā)展。[11]Coisnon等學(xué)者的實證研究很大程度上支持這一觀點，他們發(fā)現(xiàn)城市空間形態(tài)的變化與城市周邊農(nóng)場的數(shù)量、空間分布以及政府能否提供完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。[12]Gillham則從經(jīng)濟發(fā)展的視角指出，交通和通訊技術(shù)的進步是推動工業(yè)與住宅區(qū)布局郊區(qū)化的重要因素。[13]而Dadi等人認為，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化和城市蔓延的主要原因，在于工業(yè)規(guī)模擴大和房地產(chǎn)投資流向郊區(qū)。[14]還有學(xué)者從政府行為的角度出發(fā)指出，政府加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政支出，特別是在郊區(qū)大建各種形式的產(chǎn)業(yè)園，是推動城市蔓延的主要因素。

國內(nèi)學(xué)者對城市蔓延影響因素的研究主要包括三種思路。一是聚焦于政府行為，如土地使用權(quán)出讓、城市周邊土地的大規(guī)模開發(fā)[15]、政府的道路交通投資決策[16]等對城市空間無序擴張的影響。值得強調(diào)的是，有學(xué)者從土地財政的角度出發(fā)分析指出，地方政府的土地財政以及區(qū)域間的惡性競爭是造成我國城市蔓延的主要因素[17]；就土地財政因素而言，導(dǎo)致城市蔓延的關(guān)鍵不在于地方政府財政存在缺口，而在于土地財政規(guī)模的不斷擴大。[18]二是從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度來解釋城市蔓延。如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，不斷加速城際高速鐵路建設(shè)已成為助推我國城市蔓延的重要因素。[19]還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，城市內(nèi)部通勤成本的快速上升是導(dǎo)致城市蔓延的重要因素。[20]三是探究產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市蔓延之間的關(guān)系。如王家庭等人通過實證分析我國35個大中城市的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展對城市蔓延的影響，得出了工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展與城市蔓延速度顯著正相關(guān)、農(nóng)業(yè)發(fā)展與城市蔓延速度顯著負相關(guān)的結(jié)論。[21]

（三）城市蔓延的測度

選擇合理的方法對城市蔓延的程度作出量化測度，是深入研究城市蔓延問題的重要前提。西方學(xué)者測度城市蔓延的方法主要有人口與土地指標、綜合統(tǒng)計指標、與蔓延指數(shù)等。（1）人口與土地指標測度。Fulton等學(xué)者提出，城市郊區(qū)土地人口密度越低，則城市蔓延水平越高。[22]立足于這一觀點，后續(xù)的學(xué)者進一步提出，隨著人口規(guī)模擴大，城市對土地的需求不斷增加，進而導(dǎo)致城市規(guī)模的無序蔓延和人口密度的下降。（2）綜合統(tǒng)計指標測度。例如，考慮到僅僅以人口密度為城市蔓延的解釋因子明顯有局限性，Galster等學(xué)者建立了一種包括城市居民住宅區(qū)密度、城市建設(shè)用地集中度、城區(qū)向心度等多因素在內(nèi)的城市蔓延綜合測度模型。[23]（3）蔓延指數(shù)測度，主要包括基于主成分分析法的城市蔓延指數(shù)和基于時間維度城市蔓延指數(shù)測算。

國內(nèi)學(xué)者對城市蔓延的量化測度研究起步較晚，目前大多致力于構(gòu)建某種有關(guān)城市蔓延的多指標測度體系。例如，蔣芳、劉盛和和袁弘以北京市為研究對象，探索建立了一種以城市空間擴張形態(tài)、外部性、城市土地利用效率等三大因素為一級指標，共包括13個二級指標的城市蔓延測度體系。[8]另有學(xué)者試圖通過引入政府規(guī)制等重要解釋變量，對傳統(tǒng)的單中心城市蔓延測度作出改進。[24]還有學(xué)者通過將城市人口分布密度與城市土地擴張速度相結(jié)合來測算城市蔓延的程度。[25]

（四）城市蔓延的后果與影響

有關(guān)城市蔓延所造成的后果，國內(nèi)學(xué)者大多從其對環(huán)境、生產(chǎn)率、居民生活以及公共事業(yè)的影響等方面展開。有關(guān)城市蔓延對環(huán)境的影響，有學(xué)者以廣東省為例，探究了城市蔓延對二氧化硫排放的影響。[26]有關(guān)城市蔓延對生產(chǎn)率的影響，有學(xué)者通過運用非參數(shù)DEA法測算地級市全要素生產(chǎn)率增長率，發(fā)現(xiàn)城市蔓延對全要素生產(chǎn)率具有顯著的負向影響，且這種影響存在空間分異的特征。[27]有關(guān)對居民生活的影響，有學(xué)者從城市空間異質(zhì)性的角度出發(fā)展開研究，發(fā)現(xiàn)城市蔓延與居民福利在農(nóng)村和老城區(qū)呈U型關(guān)系，在城郊則為倒U型關(guān)系。[28]有關(guān)對公共事業(yè)的影響，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)城市蔓延與地方公共財政負擔、社會用電總量呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。[29][30]

二、長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市蔓延的總體態(tài)勢

城市蔓延問題有著多方面的表現(xiàn)，不同的學(xué)者往往關(guān)注其不同的方面。本文將主要從城市建成區(qū)面積與城市人口增速的相對差值以及耕地面積變化兩個方面，來揭示新世紀以來長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市蔓延的演變態(tài)勢。

（一）從城市面積與人口增速比較看長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延

為了從比較城市建成區(qū)面積和城市總?cè)丝谠鏊俚慕嵌葋矸治龀鞘新訂栴}，本文將表征城市空間無序擴張程度的城市蔓延指數(shù)si定義如下：

其中，s0和p0分別表示基期城市建成區(qū)的土地面積和年末城市總?cè)丝冢和Δp分別表示當期比基期增加的建成區(qū)面積和人口數(shù)。這一指數(shù)構(gòu)造意味著，城市建成區(qū)的土地面積的擴張速度越是快于城市人口增長速度，城市蔓延指數(shù)就越高，城市無序蔓延的問題也越嚴重。

本文基于2001年到2016年的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》以及長江經(jīng)濟帶地區(qū)各城市公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，整理得出各年份長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市建成區(qū)總面積和城市人口總規(guī)模的數(shù)據(jù)，并通過運用SPSS軟件計算得出各年份城市建成區(qū)面積、城市人口規(guī)模與基期數(shù)據(jù)的差值Δs和Δp，以及它們與基期數(shù)據(jù)的比值△s/s0和△p/p0。最后，通過計算城市建成區(qū)面積增長率與人口增長率的比值，即可得到長江經(jīng)濟帶2001-2016年的城市蔓延指數(shù)。

計算結(jié)果表明，2001-2016年長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城鎮(zhèn)化總體上保持著高速發(fā)展的態(tài)勢，具體如圖1所示。從圖1中反映總?cè)丝谝?guī)模變化的折線圖可以看出，城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)量呈波動上升態(tài)勢。其中，2001-2004年城鎮(zhèn)人口總數(shù)逐年增加；2004-2005年有所下降；2006-2012年穩(wěn)步增加；2013-2016年增速又略有加快，這可能得益于該時期國家“二孩”政策的全面實施。從反映城鎮(zhèn)建成區(qū)面積變化的折線圖可以看出，2001-2012年長江經(jīng)濟帶地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積也呈逐年增加態(tài)勢。其中，2013年較2012有所下降，但2013-2016年又開始逐年上升。

圖1 2001-2016年長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市人口與建成區(qū)面積及其增長率變化情況

更重要的是，從城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率（△s/s0）和城鎮(zhèn)人口規(guī)模增長率（△p/p0）的比較來看，2001至今長江經(jīng)濟帶地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率曲線明顯處于人口增長率曲線的上方，說明前者幾乎一直均高于后者（僅在2014一個年份，人口增長率高于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率）。具體而言，2001-2016年該地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率和人口增長率都總體呈現(xiàn)“先降后升”的趨勢。其中，建成區(qū)面積增長率由降到升的轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2006和2012年。人口增長率在2001-2007年經(jīng)過多次有波動下降后最終平穩(wěn)發(fā)展，直到2012年一直呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢，但2014-2016年又略有下降。而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率與人口增長率的差值即△s/s0-△p/p0，總體呈現(xiàn)“先增大后縮小”的趨勢，即：2003年之前差距逐漸擴大，2004年差距急劇縮小繼而逐漸拉大，2011年之后差值又有所減少。因此，新世紀以來長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延指數(shù)幾乎始終大于1，這反映了這一時期該地區(qū)的城市總體而言處于無序擴展狀態(tài)的事實。

為了更全面地反映長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市蔓延的程度，我們有必要對該地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積與總?cè)丝诘脑鲩L率及其變化情況與全國的情況做出比較。

由圖2可以看出，2001-2016年全國城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)與建成區(qū)總面積同樣呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢，說明該時期全國的城鎮(zhèn)化水平也在不斷的提高。其中，除了2008年外，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率均高于全國城鎮(zhèn)人口增長率，這說明在城鎮(zhèn)化過程中各地不同程度地存在城市蔓延問題。而從增長率的變化情況來看，2001-2016年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率呈現(xiàn)“上升-下降-上升-下降”的波動態(tài)勢，其中2001-2003年不斷上升，2003-2008年在波動中下降，2008-2011年呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2011-2016年又在波動中下降。全國城鎮(zhèn)總?cè)丝谠鲩L率則總體上在波動中有所下降，具體而言：2001-2004年持續(xù)下降，2005-2007年相對平穩(wěn)，2008-2016年波動中保持平穩(wěn)。而全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率與城鎮(zhèn)總?cè)丝谠鲩L率之間的差距，呈現(xiàn)先增加再減少的循環(huán)波動態(tài)勢，其中，差值的最小和最大值分別出現(xiàn)在2006和2011年。

圖2 全國城鎮(zhèn)總?cè)丝谂c建成區(qū)面積及其增長率變化情況

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，新世紀以來雖然全國范圍內(nèi)的平均城市蔓延指數(shù)也和長江經(jīng)濟帶地區(qū)的情況一樣，近乎始終大于1，但長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延明顯呈現(xiàn)出了更大的階段性特征。如圖3所示，2001-2016年長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延指數(shù)呈現(xiàn)波動式上升態(tài)勢，其中，2001-2006年呈現(xiàn)加速上升態(tài)勢且在2006年達到峰值，2007-2012年城市蔓延指數(shù)在大幅回落的基礎(chǔ)上平緩上升，并于2012年達到新的峰值，2012年之后則呈現(xiàn)緩慢下降趨勢。相比之下，全國層次的城市蔓延指數(shù)在該時期的波動要平穩(wěn)得多。

圖3 長江經(jīng)濟帶與全國城市蔓延度情況

此外，比較分析還表明，2004年之前全國的城市蔓延指數(shù)高于長江經(jīng)濟帶的城市蔓延指數(shù)，而2004年之后情況出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，即長江經(jīng)濟帶的城市蔓延指數(shù)一直明顯高于全國城市蔓延指數(shù)。這意味著2004年之后該地區(qū)的城市無序擴張問題比全國的情況更為嚴重（究其原因，這很可能與2004年之后該地區(qū)城市化進程加快以及東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有關(guān)）。這也說明，長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延問題在全國范圍內(nèi)有著很強的代表性。

（二）從耕地面積變化看長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延

鑒于城市蔓延有著多方面的表征，且會造成許多不同的影響和后果，我們以上僅僅通過比較城鎮(zhèn)建成區(qū)面積變化率與城鎮(zhèn)人口規(guī)模變化率來度量城市蔓延問題嚴重程度（即蔓延指數(shù)）的方法，明顯存在局限性，故而有必要引入更多有關(guān)城市蔓延問題的觀察視角。本文這里選取的是從耕地面積變化的角度來進一步說明長江經(jīng)濟帶地區(qū)的城市蔓延程度。事實上，城市蔓延之所以會成為一個越來越受到重視的經(jīng)濟社會問題，很大程度上正是因為其對農(nóng)業(yè)耕地面積以及生態(tài)安全造成了嚴重威脅。

圖4反映了長江經(jīng)濟帶地區(qū)2009-2017年耕地面積的變化趨勢，它表明長江經(jīng)濟帶地區(qū)的耕地面積總體上呈逐漸減少態(tài)勢，其中2013年之前下降速度較為緩慢，2013-2017年下降速度不斷加快。結(jié)合圖1中城鎮(zhèn)建成區(qū)面積變化趨勢不難理解，該地區(qū)耕地面積的下降很大程度上源于城市建設(shè)用地的擴張和擠占。這意味著為確保農(nóng)業(yè)和糧食安全而守住18億畝耕地紅線不動搖，乃是長江經(jīng)濟帶地區(qū)（以及其他地區(qū)）解決城市蔓延問題、優(yōu)化城市發(fā)展空間布局一個極為重要的戰(zhàn)略立足點。

圖4 2009-2017年長江經(jīng)濟帶耕地面積變化趨勢圖

三、長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市蔓延的分區(qū)域分析

長江經(jīng)濟帶橫跨我國東、中、西三大區(qū)域，且各區(qū)域差異明顯。為了進一步分析長江經(jīng)濟帶城市蔓延狀況，有必要對各個區(qū)域分別進行研究并辨明它們之間的差異。

本文測算的結(jié)果表明（見圖5），長江經(jīng)濟帶東、中、西三個地區(qū)的城市蔓延指數(shù)均大于1，并且從東往西呈遞增趨勢。也就是說，長江經(jīng)濟帶東部地區(qū)的城市蔓延問題的相對較輕，中部次之，西部最為嚴重，這意味著長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市蔓延治理的焦點區(qū)域在中西部地區(qū)。有關(guān)這一結(jié)論的可能解釋是：東部地區(qū)省份經(jīng)濟實力雄厚，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，且集聚效應(yīng)明顯，城市空間總體呈集約化發(fā)展態(tài)勢，土地利用效率較高；而中西地區(qū)經(jīng)濟相對不發(fā)達，城市空間的擴張很大程度上由地方政府政策推動所致，即地方政府為實現(xiàn)財政政績，不顧及城市土地利用效率和城市發(fā)展質(zhì)量，盲目加速城市化進程，不斷加大對周邊地區(qū)的開發(fā)力度，建設(shè)了大量最終因缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)支撐而淪為“空城”“鬼城”的衛(wèi)星城、新城和開發(fā)區(qū)，以致城市整體上呈現(xiàn)出無序擴張的態(tài)勢。

圖5 長江經(jīng)濟帶東、中、西部城市蔓延時序變化

從時間維度來看，2001-2016年，長江經(jīng)濟帶東、中、西部地區(qū)的城市蔓延水平都呈現(xiàn)出了不同程度的波動趨勢。尤其是2009年以后，東、中、西部地區(qū)城市蔓延均有不同程度的下降，其中東部地區(qū)下降幅度較大且與中西部地區(qū)之間的城市蔓延差異逐漸拉大，這表明該地區(qū)的城市在加強蔓延問題治理方面相對走在了前列。中、西部地區(qū)城市蔓延指數(shù)的波動幅度，明顯高于東部地區(qū)。就中西部地區(qū)之間的對比而言，中部地區(qū)城市蔓延指數(shù)最初低于西部，但隨著時間的推移兩個地區(qū)之間的差異逐漸縮小。圖5還表明，2008-2009以及2012-2013年，長江經(jīng)濟帶東、中、西部地區(qū)城市蔓延問題都有所緩解?？赡艿慕忉屖?，2008-2009年受金融危機影響，各城市在經(jīng)濟下行壓力下空間擴張和人口城鎮(zhèn)化進程普遍變緩；2012-2013年則是因為國家在房地產(chǎn)和土地宏觀調(diào)控方面政策明顯收緊（在這兩個年份全國城鎮(zhèn)住宅用地成交量分別下降了20%和26%）。

結(jié) 語

本文著重探討了新世紀以來長江經(jīng)濟帶地區(qū)城市空間無序擴張即“城市蔓延”問題的演變態(tài)勢。通過以城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率與城鎮(zhèn)總?cè)丝谠鲩L率之比定義城市蔓延指數(shù)，本文初步測定和廓清了該地區(qū)城市蔓延程度的總體變化軌跡，即：2001以來該地區(qū)持續(xù)存在城市蔓延問題，且與全國層次的城市蔓延平均水平相比，其蔓延指數(shù)明顯更高，階段性波動特征也更為顯著。本文從耕地面積減少角度作出的補充分析，進一步佐證了這一測算結(jié)論。此外，本文還對長江經(jīng)濟帶城市蔓延態(tài)勢進行了分區(qū)域分析，得出的主要結(jié)論是城市蔓延問題的嚴重程度從東到西呈遞增態(tài)勢。這意味著中、西部地區(qū)城市面臨著更嚴峻的蔓延治理挑戰(zhàn)。鑒于城市蔓延問題的復(fù)雜性，未來我們還有必要從更多觀察和分析角度，如城市擴張對生態(tài)環(huán)境、城市交通、全要素生產(chǎn)力、居民福利水平等角度，進一步深化對該地區(qū)城市蔓延問題的認識，并在此基礎(chǔ)上通過選取恰當?shù)慕忉屪兞亢徒⒍ㄐ曰蚨糠治瞿Ｐ?，厘清該地區(qū)城市蔓延問題的主要誘因，進而錨定治理的政策抓手和著力點。