國(guó)內(nèi)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批政策研究及對(duì)策

楊 青，楊德明，劉永平

（1.深圳市軌道交通建設(shè)指揮部辦公室，廣東深圳 518035；2.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司，廣東深圳 518035）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市軌道交通憑借其大運(yùn)量、快速度、高安全性、低碳環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)成為我國(guó)城市居民日常出行的重要交通方式。為引導(dǎo)其良性、有序發(fā)展，國(guó)家及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)其建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格審批，從頂層制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行把關(guān)，確保選出并實(shí)施優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。但隨著城市軌道交通建設(shè)速度的加快，其建設(shè)規(guī)劃審批政策的局限性逐漸凸顯，難以較好地順應(yīng)城市發(fā)展趨勢(shì)和訴求。因此，總結(jié)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃存在的問(wèn)題及相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷探索完善審批機(jī)制，以適應(yīng)新時(shí)期城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展要求，成為當(dāng)務(wù)之急。

1 城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批政策概述

為引導(dǎo)城市軌道交通良性、有序發(fā)展，國(guó)家先后出臺(tái)了若干城市軌道交通建設(shè)管理、審批相關(guān)政策，主要包括以下3 個(gè)文件。

（1） 國(guó)辦發(fā)[2003]81 號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“81 號(hào)文”）。從20世紀(jì)末至21世紀(jì)初期，城市軌道交通在我國(guó)得到較快發(fā)展，對(duì)發(fā)揮城市功能、改善環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。但與此同時(shí)，一些地方也出現(xiàn)了項(xiàng)目論證不充分，盲目追求大規(guī)模建設(shè)的現(xiàn)象。為合理控制城市軌道交通建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，國(guó)務(wù)院辦公廳于2003年印發(fā)81 號(hào)文，對(duì)申報(bào)建設(shè)軌道交通城市的地方財(cái)政收入、人口規(guī)模和客流指標(biāo)等進(jìn)行了明確規(guī)定，要求申報(bào)城市的地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100 億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到1 000 億元以上，城區(qū)人口在300 萬(wàn)人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)3 萬(wàn)人次以上[1]。該文件的出臺(tái)在很大程度上對(duì)不理性建設(shè)城市軌道交通的現(xiàn)象起到了約束作用，保障了城市軌道交通的有序、合理發(fā)展。

（2）發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49 號(hào)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“49號(hào)文”）。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的城市達(dá)到了81 號(hào)文所規(guī)定的申報(bào)建設(shè)城市軌道交通的標(biāo)準(zhǔn)要求。為進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家發(fā)改委”）于2015年出臺(tái)49 號(hào)文，在81 號(hào)文基礎(chǔ)上增加了對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目政府資本金比例的規(guī)定，要求政府資本金不低于40%，政府的相關(guān)資金投入在當(dāng)年財(cái)政預(yù)算中的占比不應(yīng)超過(guò)5%[2]，不僅提高了申報(bào)城市的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并且對(duì)資金落實(shí)情況做出嚴(yán)格要求，建立了清晰的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（3）國(guó)辦發(fā)[2018]52 號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“52號(hào)文”）。2017年以來(lái)，個(gè)別城市發(fā)生了地鐵停工事件。國(guó)家發(fā)改委對(duì)地方的城市軌道交通建設(shè)按下了暫停鍵，對(duì)當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)城市掀起的“大躍進(jìn)”風(fēng)潮進(jìn)行了反思，認(rèn)為存在貪大求多、規(guī)模過(guò)大、資金落實(shí)不到位、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題[3]。為貫徹中央金融會(huì)議、經(jīng)濟(jì)會(huì)議提出的防范地方系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年印發(fā)52 號(hào)文，將城市軌道交通建設(shè)申報(bào)門(mén)檻進(jìn)一步大幅提高。

3 個(gè)文件所規(guī)定的城市軌道交通申報(bào)條件差異如表1所示。

表1 城市軌道交通申報(bào)條件差異性比較

對(duì)城市軌道交通建設(shè)申報(bào)條件做出逐步調(diào)整是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城市軌道交通發(fā)展新形勢(shì)的必然要求。國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的上述各項(xiàng)城市軌道交通建設(shè)管理、審批政策均較好地適應(yīng)了各個(gè)階段城市發(fā)展的要求，總體呈現(xiàn)出不斷提高審批門(mén)檻的趨勢(shì)，尤其是2018年出臺(tái)的52 號(hào)文較2003年大幅提高申報(bào)條件，并增加政府債務(wù)率指標(biāo)，對(duì)科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通、防范政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要指導(dǎo)作用，充分體現(xiàn)了建設(shè)規(guī)劃的剛性控制手段。

2 存在問(wèn)題分析

城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批政策雖然對(duì)盲目建設(shè)起到了一定的抑制作用，但從運(yùn)營(yíng)效果來(lái)看并不盡如人意。表2、表3分別展示了我國(guó)部分城市軌道交通運(yùn)營(yíng)效益及線網(wǎng)客流強(qiáng)度情況。由表2可知，2020年，政府給予城市軌道交通補(bǔ)貼每年超過(guò)10 億元的城市達(dá)10 座，北京、成都每年補(bǔ)貼費(fèi)用高達(dá)100 億元左右[4-6]。由表3可知，2021年，線網(wǎng)客流強(qiáng)度在1 萬(wàn)人次/（天·km）以上的城市才6 個(gè)（占比不到14%），部分城市的客流強(qiáng)度不足0.3 萬(wàn)人次/（天·km）。這從另一個(gè)層面反映了即使審批條件日益嚴(yán)格，但后續(xù)運(yùn)營(yíng)效益較好的項(xiàng)目并不多。

表2 我國(guó)部分城市軌道交通運(yùn)營(yíng)效益情況（2020年）億元

表3 我國(guó)部分城市軌道交通線網(wǎng)客流強(qiáng)度情況（2021年）萬(wàn)人次/（天·km）

造成以上問(wèn)題的原因有諸多層面，從建設(shè)規(guī)劃審批角度分析，主要原因如下。

（1）重“門(mén)檻”輕“考核”。國(guó)家出臺(tái)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批政策都無(wú)一例外地強(qiáng)調(diào)“建設(shè)門(mén)檻”，對(duì)人口規(guī)模、財(cái)政能力、客流效益等提出了申報(bào)基本要求，但普遍忽略了對(duì)線路建成運(yùn)營(yíng)以后的評(píng)估和考核，即對(duì)線路開(kāi)通后的客流量、運(yùn)營(yíng)效益、投入產(chǎn)出及社會(huì)效益等評(píng)估較少，無(wú)法評(píng)判建設(shè)前審批的城市軌道交通的建設(shè)規(guī)模、線路選擇及建設(shè)時(shí)序等是否符合城市發(fā)展要求。因此，需要在城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批階段明確后續(xù)考核評(píng)估的具體指引，以便于不斷總結(jié)存在問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)，反過(guò)來(lái)指導(dǎo)審批政策的及時(shí)調(diào)整，從而引導(dǎo)城市軌道交通有序、健康地發(fā)展。

（2）重“控制”輕“扶持”。城市軌道交通是重要的民生工程，投入大且關(guān)聯(lián)城市發(fā)展的方方面面，但經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出較小，需要國(guó)家層面的支持。為確保城市與軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展、良性互動(dòng)，國(guó)家應(yīng)在嚴(yán)格制定并執(zhí)行建設(shè)規(guī)劃審批政策的同時(shí)，兼顧各地有序發(fā)展城市軌道交通的訴求，在投融資、土地開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、票價(jià)調(diào)整機(jī)制等方面適時(shí)給予政策扶持，通過(guò)具體舉措引導(dǎo)城市軌道交通良性、可持續(xù)發(fā)展。

（3）重“建設(shè)”輕“運(yùn)營(yíng)”。城市軌道交通屬于百年工程，前期工程投資巨大，而從發(fā)展全生命周期的角度看，其后續(xù)運(yùn)營(yíng)投入（包括設(shè)備更新、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及改造追加投資等）更大，將是前期工程建設(shè)投資的3～5 倍，如圖1所示。當(dāng)前各地城市軌道交通普遍面臨運(yùn)營(yíng)虧損情況，給政府財(cái)政造成了巨大負(fù)擔(dān)。因此，在建設(shè)規(guī)劃審批時(shí)，不但要從建設(shè)投資層面加強(qiáng)審查，更應(yīng)該考慮其后期的持續(xù)良性運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，出臺(tái)相應(yīng)機(jī)制和辦法，包括從土地開(kāi)發(fā)、票制票價(jià)及公共交通一體化等方面出臺(tái)具體措施加以支持和引導(dǎo)。

圖1 城市軌道交通全生命周期成本構(gòu)成

（4）存在“一刀切”問(wèn)題。城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批之所以設(shè)立門(mén)檻，是因?yàn)楦鞒鞘邪l(fā)展條件（如人口、財(cái)政、交通需求等）有差異，需根據(jù)具體情況選擇不同的城市軌道交通制式。因此，對(duì)于滿(mǎn)足基本建設(shè)條件的城市，應(yīng)根據(jù)其自身發(fā)展水平進(jìn)行差異化審批，即根據(jù)城市規(guī)模、財(cái)政狀況、人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚以及交通需求等實(shí)際情況進(jìn)行分級(jí)審批，不搞“一刀切”，以較好地契合城市發(fā)展特點(diǎn)，體現(xiàn)審批政策的“人性化”。

3 深圳市軌道交通審批建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題

深圳市從20世紀(jì)90年代起開(kāi)始推進(jìn)城市軌道交通研究和建設(shè)，目前已完成四期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制及報(bào)批工作，正在開(kāi)展第五期建設(shè)規(guī)劃編制工作。截至2022年6月，深圳市軌道交通已開(kāi)通線路12 條，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)420 km，客流量突破600 萬(wàn)人次/天，客流強(qiáng)度達(dá)1.39 萬(wàn)人次/（天·km），居于全國(guó)首位；城市軌道交通出行分擔(dān)率占公共交通的60%，在綜合交通運(yùn)輸體系中發(fā)揮著骨干作用。其發(fā)展歷程如圖2所示。

圖2 深圳市軌道交通規(guī)劃建設(shè)歷程

3.1 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1.1 完善城市軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)體系

2003年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)81 號(hào)文，要求擬建城市軌道交通城市必須制定城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃。深圳市按照要求，率先組織編制了全國(guó)第一個(gè)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，并分別通過(guò)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的2 次評(píng)審，成為全國(guó)第一個(gè)編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并完成報(bào)批的城市。

為更好地支撐城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)，深圳市進(jìn)一步完善了軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)體系（含城市軌道交通），向上探索線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃之間的關(guān)系，向下延伸建設(shè)規(guī)劃與線路詳細(xì)規(guī)劃、工程可行性研究及初步設(shè)計(jì)之間的層層遞進(jìn)關(guān)系，建立了將城市軌道交通與重大基礎(chǔ)設(shè)施、土地開(kāi)發(fā)等有機(jī)結(jié)合的機(jī)制[6-9]，明確了各層次規(guī)劃的組織實(shí)施部門(mén)、編制目的及編制內(nèi)容等，并形成流程及指引，為行業(yè)提供了一個(gè)可供參考借鑒的模板，如圖3所示。

圖3 軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)體系

該體系的建立從源頭上保證了優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的落地，實(shí)現(xiàn)了土地集約化開(kāi)發(fā)利用以及與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)的目的。

3.1.2 大力推進(jìn)車(chē)站及車(chē)輛段上蓋開(kāi)發(fā)

深圳市軌道交通自二期規(guī)劃建設(shè)工程開(kāi)始，借鑒香港鐵路有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“港鐵”）的“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式，通過(guò)推進(jìn)以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（TOD），在保障城市軌道交通客流、緩解投融資壓力的同時(shí)，促進(jìn)了城市區(qū)域的發(fā)展[9-10]。目前，深圳市軌道交通通過(guò)實(shí)施前海、蛇口西、橫崗、塘朗、龍華5 個(gè)車(chē)輛段和深大站等車(chē)站的上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)，共新增開(kāi)發(fā)面積約359 萬(wàn)m2，實(shí)現(xiàn)了土地再造和集約化利用[11-12]，并“用修4 條地鐵的資金建設(shè)了5 條地鐵”，較好地緩解了城市軌道交通建設(shè)資金壓力，如圖4所示。

圖4 深圳市軌道交通車(chē)站及車(chē)輛段上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)情況

3.1.3 探索實(shí)施BOT、PPP等多元化投融資模式

從二期規(guī)劃建設(shè)工程開(kāi)始，深圳市軌道交通就開(kāi)始探索建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）投融資模式，并成功引入港鐵，順利完成4 號(hào)線建設(shè)，極大緩解了政府財(cái)政壓力。為進(jìn)一步優(yōu)化城市軌道交通投融資結(jié)構(gòu)，其還引入政府和社會(huì)資本合作（PPP）投融資模式，應(yīng)用于12 號(hào)、13 號(hào)線，為全國(guó)PPP 建設(shè)模式的探索提供了借鑒范例。通過(guò)引入港鐵等具備豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商[13]，也可發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”，進(jìn)一步增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)活力，提升城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理水平。

3.1.4 開(kāi)展城市軌道交通運(yùn)營(yíng)發(fā)展政策研究

自實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)以來(lái)，深圳市軌道交通發(fā)展進(jìn)入“建運(yùn)并重”階段。為實(shí)現(xiàn)其良性發(fā)展，城市軌道交通主管部門(mén)按照“單線封閉核算”的運(yùn)營(yíng)管理思路，組織開(kāi)展了網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)、票價(jià)政策和補(bǔ)貼機(jī)制、PPP 線路績(jī)效考核評(píng)估等相關(guān)課題研究，探索票價(jià)彈性調(diào)整機(jī)制（圖5），并從城市軌道交通全生命周期考慮，研究制定相關(guān)政策和措施，以支持城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化良性發(fā)展。

圖5 彈性票價(jià)調(diào)整機(jī)制探索示意圖

3.2 問(wèn)題分析

（1）當(dāng)前建設(shè)規(guī)劃審批規(guī)模、報(bào)批時(shí)序等政策規(guī)定難以滿(mǎn)足深圳城市發(fā)展的需要。深圳市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的總體特點(diǎn)是期數(shù)較多、單次報(bào)批規(guī)模小且修編次數(shù)較多。根據(jù)國(guó)家的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批政策，需重點(diǎn)對(duì)申報(bào)城市的人口、財(cái)政收入和客流3 個(gè)主要因素進(jìn)行審批，深圳市的人口和財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)建設(shè)審批標(biāo)準(zhǔn)，因此下面重點(diǎn)對(duì)客流指標(biāo)情況進(jìn)行分析評(píng)估，分析結(jié)果如表4所示。由表可知，深圳市目前開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的城市軌道交通線路在客流量、客流強(qiáng)度和單向高峰小時(shí)斷面客流量方面均滿(mǎn)足建設(shè)規(guī)劃審批要求。從單向高峰小時(shí)斷面客流量看，二期建設(shè)的1 號(hào)～5 號(hào)線（剛到近期，即開(kāi)通后10年），三期建設(shè)的10 號(hào)、11 號(hào)線（剛到開(kāi)通初期，即開(kāi)通后3年）均已超過(guò)3 萬(wàn)人次/h 的審批標(biāo)準(zhǔn)，三期剩余的6 號(hào)、7 號(hào)、9 號(hào)線（開(kāi)通僅6年，尚未到近期）隨著客流的增長(zhǎng)也將超過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)。從客流強(qiáng)度看，深圳市軌道交通已開(kāi)通的所有線路均超過(guò)了初期0.7 萬(wàn)人次/（天·km）的審批要求。綜上所述，深圳市規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通的基礎(chǔ)條件遠(yuǎn)超建設(shè)規(guī)劃審批要求，發(fā)展需求也強(qiáng)于一般城市。按照當(dāng)前的建設(shè)規(guī)劃審批規(guī)模、報(bào)批時(shí)序等規(guī)定，城市軌道交通的建設(shè)難以滿(mǎn)足深圳市快速發(fā)展要求。

表4 深圳市軌道交通各線路客流情況（2021年12月）

（2）受限于國(guó)家審批政策約束，深圳市頻繁對(duì)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行修編調(diào)整，未能較好適應(yīng)城市發(fā)展需要。從深圳市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制及報(bào)批過(guò)程看，基本上每一期都進(jìn)行了修編，究其原因在于：其一，深圳市處于高速發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)以及交通等需求增長(zhǎng)較快；其二，城市軌道交通審批程序未能與城市特點(diǎn)、發(fā)展訴求相契合。頻繁修編不僅會(huì)導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃報(bào)批延期，而且還將對(duì)城市的發(fā)展、城市軌道交通的規(guī)劃布局乃至后續(xù)運(yùn)營(yíng)造成影響。

（3）對(duì)于城市軌道交通審批、建設(shè)的扶持政策力度不足，不利于其健康發(fā)展。為從多渠道緩解融資難問(wèn)題，深圳市不斷創(chuàng)新投融資模式，雖然取得了一定成效，但仍存在以下問(wèn)題：其一，深圳市探索土地作價(jià)出資政策、支持“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的嘗試未得到國(guó)家的持續(xù)支持，導(dǎo)致上蓋開(kāi)發(fā)的扶持政策未能有效延續(xù)；其二，投融資改革力度仍然有限，深圳市軌道交通目前投入運(yùn)營(yíng)的線路共計(jì)12 條，僅4 號(hào)、12 號(hào)、13 號(hào)線采用了新投融資模式，規(guī)模偏??；其三，未建立和采用靈活的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。

（4）城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批缺乏有效的后評(píng)估機(jī)制。當(dāng)前，深圳市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批更多地關(guān)注建設(shè)規(guī)劃規(guī)模、建設(shè)速度等指標(biāo)，缺乏對(duì)前一期建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況（如線路運(yùn)營(yíng)情況、客流效益、投資效果以及對(duì)城市發(fā)展的支撐效果）的分析評(píng)估，缺乏審批政策評(píng)估機(jī)制。

4 對(duì)策

為更好地推進(jìn)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)，確保所選項(xiàng)目的良好社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，建議從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)全生命周期考慮，制定切實(shí)可行的政策以支持城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

（1）建立高標(biāo)準(zhǔn)的城市軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)指導(dǎo)體系，確保審批項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)性。許多城市由于缺乏科學(xué)合理的城市軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)體系，在前期未能較好地統(tǒng)籌城市軌道交通與城市發(fā)展、土地開(kāi)發(fā)、市政設(shè)施、交通一體化等之間的關(guān)系，導(dǎo)致后續(xù)城市軌道交通建設(shè)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。建立科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)指導(dǎo)體系相當(dāng)于搭建好城市軌道交通的“四梁八柱”，從線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃到線路詳細(xì)規(guī)劃、工程可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)，明確每個(gè)階段具體工作的目的和內(nèi)容，成體系地推進(jìn)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)，有利于在審批時(shí)挑選出更加優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，形成從頂層制度設(shè)計(jì)到規(guī)劃編制、再到審批實(shí)施的良性閉環(huán)體系。

（2）考慮城市軌道交通全生命周期發(fā)展要求，建立科學(xué)的考核及后評(píng)估機(jī)制。目前，城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批僅考慮建設(shè)階段投融資需求，不利于其可持續(xù)發(fā)展。建議考慮城市軌道交通從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期的資金發(fā)展需求，進(jìn)行土地等資源配置，選擇合理的投融資模式。此外，當(dāng)前城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批僅對(duì)線路初期客流強(qiáng)度進(jìn)行了規(guī)定，未涉及線路建成運(yùn)營(yíng)后客流效益的調(diào)查評(píng)估。為避免盲目建設(shè)，建議在建設(shè)規(guī)劃審批時(shí)開(kāi)展對(duì)前一期線路實(shí)施效果的后評(píng)估工作，審查其客流情況、投資效果等，然后據(jù)此出臺(tái)具體審批要求，包括對(duì)后續(xù)建設(shè)規(guī)劃編制的具體要求及說(shuō)明。

（3）出臺(tái)扶持政策及差異化審批細(xì)則。城市軌道交通投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)，后期運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重。政府除在審批方面加強(qiáng)監(jiān)管之外，還要從促進(jìn)其良性發(fā)展層面加強(qiáng)政策扶持，范圍應(yīng)涵蓋從規(guī)劃、設(shè)計(jì)至建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全生命周期，并制定投融資、土地資源配置、上蓋開(kāi)發(fā)、票價(jià)調(diào)整、運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼、財(cái)稅返還等方面的具體政策規(guī)定及措施，支持城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。由于不同城市的城市規(guī)模、政府財(cái)力、交通出行需求等各不相同，因此應(yīng)根據(jù)具體情況制定差異化的建設(shè)規(guī)劃審批標(biāo)準(zhǔn)，在建設(shè)規(guī)模、客流指標(biāo)、投融資方案等方面提出差異化的審批要求，以適應(yīng)不同城市的發(fā)展需求。

5 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展支撐著城市體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，其建設(shè)規(guī)劃審批政策不僅要發(fā)揮“強(qiáng)監(jiān)管”作用，更要起到良好的“軟支撐”作用，以便選出并落實(shí)優(yōu)質(zhì)的城市軌道交通項(xiàng)目。城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批制度應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化并根據(jù)城市發(fā)展情況體現(xiàn)差異化。此外，應(yīng)建立城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的“編制-審批-評(píng)估”機(jī)制，完善其“規(guī)劃-設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)”全面閉環(huán)評(píng)估體系，以保證其高質(zhì)量發(fā)展。