平?jīng)鲛r(nóng)村公路建設(shè)管理研究

秦萬龍

（平?jīng)鍪薪煌üこ藤|(zhì)量檢測站，甘肅 平?jīng)?744000）

0 引言

農(nóng)村公路是保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾便捷出行最直接、最重要的基礎(chǔ)設(shè)施。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)管理，改善農(nóng)村交通出行條件，提升發(fā)展能力和水平。筆者長期從事農(nóng)村公路建設(shè)管理工作，對甘肅平?jīng)鲛r(nóng)村公路建設(shè)管理進(jìn)行了一些研究，現(xiàn)通過一系列詳實(shí)的數(shù)據(jù)，客觀反映平?jīng)鍪修r(nóng)村公路建設(shè)管理現(xiàn)狀，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路建設(shè)管理面臨的困難和挑戰(zhàn)，并從政策、專業(yè)、社會(huì)等各個(gè)方面提出針對性的對策和建議。

1 平?jīng)鲛r(nóng)村公路建設(shè)管理現(xiàn)狀

平?jīng)鲛r(nóng)村公路總里程近1 萬km，按照全市總面積1.1 萬km2，每100km2達(dá)到91km，建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營任務(wù)非常繁重。近年來，平?jīng)鍪小岸喙荦R下”，著力推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營協(xié)調(diào)發(fā)展。2016年底，比全省提前兩年實(shí)現(xiàn)了100%的建制村通瀝青（水泥）路，農(nóng)村群眾徹底擺脫了“晴天一身土，雨天一身泥”的尷尬困境，農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“出門硬化路，抬腳公交車”的歷史性巨變。全市現(xiàn)有農(nóng)村公路總里程達(dá)到9366km，其中縣道37 條1232km，鄉(xiāng)道72 條1046km，村道1696條7088km，分別占總里程的13%、11%、76%，初步形成了“布局合理、功能完善、覆蓋廣泛、安全可靠、外通內(nèi)聯(lián)、暢鄉(xiāng)通村”的農(nóng)村公路網(wǎng)體系。全市7 個(gè)縣（市、區(qū)）均設(shè)立了縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)管理站，102 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理所，農(nóng)村公路建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不斷健全，體制機(jī)制不斷完善。

1.1 超前謀劃，統(tǒng)籌編制農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃

立足解決農(nóng)村公路總量不足、地區(qū)間發(fā)展不平穩(wěn)的主要矛盾，緊盯全面建設(shè)小康社會(huì)這一根本目標(biāo)，不斷轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思路，結(jié)合全市農(nóng)村公路現(xiàn)狀和基本條件，因地制宜編制了《平?jīng)鍪修r(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃》，為全市農(nóng)村公路發(fā)展提供了遵循的依據(jù)。堅(jiān)持項(xiàng)目支撐、產(chǎn)路結(jié)合，超前謀劃，科學(xué)布局，努力補(bǔ)齊農(nóng)村交通發(fā)展短板。

1.2 科學(xué)安排，全力加快農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)度

緊緊圍繞“早儲備、早設(shè)計(jì)、早報(bào)批、早開工、早建成”的工作思路，扎實(shí)做好農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目儲備和籌建工作?？茖W(xué)合理安排農(nóng)村公路建設(shè)時(shí)序，協(xié)調(diào)指導(dǎo)縣(市、區(qū))交通部門儲備項(xiàng)目，同時(shí)委托有相應(yīng)資質(zhì)且已進(jìn)行備案登記的設(shè)計(jì)單位承擔(dān)農(nóng)村公路設(shè)計(jì)任務(wù)，年底前完成施工圖設(shè)計(jì)、報(bào)批等前期工作，確保所有項(xiàng)目每年4 月底完成前期工作，全面開工建設(shè)，11 月底前全部完成建設(shè)任務(wù)。

1.3 精心組織，切實(shí)強(qiáng)化農(nóng)村公路施工管理

嚴(yán)把設(shè)計(jì)關(guān)、招標(biāo)關(guān)、材料關(guān)、施工關(guān)、驗(yàn)收關(guān)“五個(gè)關(guān)口”，堅(jiān)決杜絕擅自降低工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、人為減少施工質(zhì)量保障環(huán)節(jié)、偷工減料、以次充好等行為。成立由省農(nóng)村公路督導(dǎo)組、市農(nóng)村公路巡查組和縣工作組組成的省、市、縣三級的項(xiàng)目建設(shè)督導(dǎo)組，定期深入施工一線進(jìn)行“零距離”督導(dǎo)，項(xiàng)目開工后每月定期對工程完成情況、實(shí)體質(zhì)量等進(jìn)行綜合考核、評比，特別是強(qiáng)化在質(zhì)量、安全、進(jìn)度等方面的監(jiān)督管控，不斷提升工程管理水平。引入第三方檢測單位全過程、全方位對工程質(zhì)量進(jìn)行全面評定檢測，實(shí)行“一對一”專業(yè)化管理，不斷促進(jìn)工程質(zhì)量穩(wěn)步提升。認(rèn)真落實(shí)施工企業(yè)信用評價(jià)機(jī)制，對施工管理不嚴(yán)、建設(shè)質(zhì)量不優(yōu)的施工單位，充分運(yùn)用“計(jì)量支付”、“信用評價(jià)”等監(jiān)管手段對檢查中發(fā)現(xiàn)的不合格材料堅(jiān)決清除出場，對不合格工程堅(jiān)決進(jìn)行返工，確保建成群眾滿意的優(yōu)質(zhì)工程、放心工程。

1.4 多措并舉，夯實(shí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理基礎(chǔ)

優(yōu)化完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)工作措施。扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村公路管理體制改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)村公路管理所，配備專職副所長，分路段配備養(yǎng)路員或保潔員，在全市上下形成了“人人愛路、人人養(yǎng)路”的良好格局。將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作與環(huán)境整治相結(jié)合，圍繞開展全市城鄉(xiāng)環(huán)境“三大整治”攻堅(jiān)戰(zhàn)和創(chuàng)建全國文明城市，整合資金、人員、建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，組建穩(wěn)定的群眾隊(duì)伍進(jìn)行作業(yè)，取得了較好的效果。

2 農(nóng)村公路建設(shè)當(dāng)前面臨的困難和挑戰(zhàn)

平?jīng)鲎鳛殛兏蕦幦。▍^(qū)）交匯區(qū)城市，屬于六盤山特困片區(qū)，又是革命老區(qū)，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，發(fā)展?jié)摿薮?。?jīng)過多年發(fā)展，全市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了較大突破，在服務(wù)全面建成小康社會(huì)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但總體看，仍然還存在諸多短板和弱項(xiàng)。尤其是長期以來受建設(shè)資金不足，配套措施缺失，工程質(zhì)量不能保證，養(yǎng)護(hù)工作不到位等因素影響，農(nóng)村公路等級低，路網(wǎng)不發(fā)達(dá)，部分路段通行能力差，不能滿足社會(huì)高速發(fā)展要求。

2.1 建設(shè)力度還需進(jìn)一步加大

現(xiàn)有縣道、鄉(xiāng)道多數(shù)是“十一五”期間修建，當(dāng)時(shí)投資少，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，且大部分已超過使用年限，路面破損，出現(xiàn)砂化。與通村道路建設(shè)相比，縣鄉(xiāng)道路成為農(nóng)村交通發(fā)展的突出“短板”。同時(shí)，按照國家有關(guān)政策規(guī)定，通村公路只通到村部或村小學(xué)，僅僅解決了群眾基本的出行問題，大量的與群眾生產(chǎn)生活、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的村社道路、村內(nèi)道路、產(chǎn)業(yè)路還沒有硬化，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求不相匹配。

2.2 養(yǎng)護(hù)資金保障和人力投入嚴(yán)重不足

甘肅省《關(guān)于加快全省公路建設(shè)的意見》要求將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金納入省市縣三級財(cái)政預(yù)算。從2015年開始，省級財(cái)政每年安排省級養(yǎng)護(hù)資金全部到位，由于市、縣兩級財(cái)政困難，市級財(cái)政只能安排極少部分的養(yǎng)護(hù)資金，縣級財(cái)政安排的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金無法按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位。資金嚴(yán)重不足，成為制約農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的最大困難?！陡拭C省農(nóng)村公路條例》規(guī)定“縣道縣管縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管鄉(xiāng)養(yǎng)、村道村管村養(yǎng)”，平?jīng)隹h、鄉(xiāng)、村三級管護(hù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立，但現(xiàn)有縣鄉(xiāng)公路管理站人手少，只能勉強(qiáng)地管養(yǎng)重要的縣道，鄉(xiāng)村道路管養(yǎng)不能正常保障。最可憐的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）養(yǎng)管所，還用鐵锨、掃帚、洋鎬、架子車等簡單工具來開展養(yǎng)護(hù)工作，養(yǎng)護(hù)效率極其低下。

2.3 日常管理難度越來越大

農(nóng)村公路分布廣、線路長，路政巡查難以到位，執(zhí)法人員難以對農(nóng)村公路實(shí)行有效管理。鄉(xiāng)村公路成為沿線群眾的打場曬糧、堆放糞土、建筑材料的場地。超載運(yùn)輸現(xiàn)象嚴(yán)重，路面破壞嚴(yán)重，造成“通”而“不暢”，通行能力低。部分道路由于車輛的超載超限運(yùn)行，路面現(xiàn)已完全損壞，造成新的行路難局面。路政執(zhí)法沒有強(qiáng)制手段，農(nóng)村公路超限車輛有增無減。特別是華亭、崇信等煤炭資源為主的縣區(qū)，超重、超載運(yùn)輸車輛對農(nóng)村公路損壞嚴(yán)重，僅靠縣級執(zhí)法大隊(duì)無法管住大量的大噸位超限運(yùn)輸車輛。同時(shí)，農(nóng)村公路搶險(xiǎn)應(yīng)急工作主要依靠縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)站，未成立專業(yè)的應(yīng)急保障機(jī)構(gòu)，應(yīng)急保障職責(zé)不明確，無專業(yè)設(shè)備及物資儲備，農(nóng)村公路應(yīng)急信息化、專業(yè)化程度不高，在應(yīng)對水毀搶通、事故救援、地質(zhì)地震災(zāi)害應(yīng)急等工作中能力不足。

2.4 運(yùn)營效益日益萎縮

隨著全面小康社會(huì)的建成和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)村人口逐年減少，居家的大多是老人、小孩，乘車需求量嚴(yán)重不足；一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的冷線，由于經(jīng)營成本高，沒有經(jīng)營者愿意經(jīng)營；現(xiàn)有班線出現(xiàn)萎縮，一些運(yùn)行了多年的客運(yùn)班線車輛報(bào)廢后，因客源下降，營運(yùn)收入減少等原因，原經(jīng)營者退出運(yùn)輸市場。部分家庭購買了私家車，借著就近、方便、靈活的經(jīng)營模式，非法運(yùn)營“黑車”，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村客運(yùn)市場秩序，擠占了市場份額。同時(shí)，隨著網(wǎng)約車合法化，農(nóng)村客源進(jìn)一步分散，對農(nóng)村客運(yùn)班線沖擊較大。

3 加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)管理的對策

平?jīng)鲎鳛殡]東交通樞紐城市和隴上“旱碼頭”，一定要從實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的高度出發(fā)，不斷補(bǔ)齊農(nóng)村公路建設(shè)管理短板和弱項(xiàng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)，提供支撐。

3.1 搶抓歷史機(jī)遇，用足、用活、用好中央政策

抓住中央擴(kuò)大內(nèi)需、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大機(jī)遇，用足、用好、用活國家適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的利好政策，加強(qiáng)對接溝通，主動(dòng)研究投資政策、投資導(dǎo)向和相關(guān)要求，采取清單化管理模式，積極爭取國家更多項(xiàng)目和資金支持，保障農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展。按照量力而行，實(shí)事求是，注重實(shí)效的原則，堅(jiān)持規(guī)劃先行，利用科學(xué)的路網(wǎng)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧合理安排建設(shè)計(jì)劃，尊重農(nóng)民的選擇，不修農(nóng)民不需要和不愿意建設(shè)的路，不搞強(qiáng)行攤派和集資，修實(shí)用之路、安全之路、資源節(jié)約之路。

3.2 科學(xué)規(guī)劃布局，加快農(nóng)村公路改造和提升

緊扣“三新一高”發(fā)展要求，高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，根據(jù)實(shí)際情況，研究建設(shè)方案，確保農(nóng)村公路有序發(fā)展，不讓農(nóng)村道路交通成為制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。要堅(jiān)持規(guī)劃主導(dǎo)、規(guī)劃先行，緊密結(jié)合平?jīng)鰧?shí)際，突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)和商貿(mào)旅游發(fā)展，方便群眾出行，使農(nóng)村公路成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。要堅(jiān)持以人民群眾的合理化出行需求為出發(fā)點(diǎn)，解決好老百姓急難愁盼問題，統(tǒng)籌遠(yuǎn)期和近期，當(dāng)前和未來，按計(jì)劃、有步驟推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)、改造、養(yǎng)護(hù)等各項(xiàng)工作。

3.3 健全管護(hù)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村公路永續(xù)發(fā)展

2021 年以來，省市相繼印發(fā)了深化農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案，明確了農(nóng)村公路管養(yǎng)運(yùn)行機(jī)制、資金投入、日常管理等各方面內(nèi)容，為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村公路建設(shè)管理提供了遵循依據(jù)，指明了方向。根據(jù)這一指導(dǎo)精神，各級各部門要因地制宜、實(shí)事求是地推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)管理工作，使全市農(nóng)村公路走上良性發(fā)展的軌道。要按照縣道縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)養(yǎng)、村道村養(yǎng)的原則，各行政村設(shè)兼職公路養(yǎng)護(hù)協(xié)管員，主要職責(zé)是巡道，保持路容路貌整潔，保證路產(chǎn)路權(quán)完好，及時(shí)糾正危害公路的行為，保證道路暢通完好。公路管理部門負(fù)責(zé)行業(yè)管理和養(yǎng)護(hù)技術(shù)的指導(dǎo)、檢查、考核，向政府提供農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，考核獎(jiǎng)懲依據(jù)，建立健全完備的督查考核機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化開展。

3.4 提升服務(wù)水平，營造良好的農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)環(huán)境

農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)工作要堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、各盡其責(zé)”的原則，采取國家、省上扶持引導(dǎo)，地方為主、社會(huì)各界積極參與的模式。各級黨委和政府要加強(qiáng)對農(nóng)村公路建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和支持，將加快農(nóng)村公路建設(shè)提到重要議事日程，做到政策上傾斜，資金上扶持，并將農(nóng)村公路建設(shè)工作納入年度目標(biāo)進(jìn)行考核，逐步形成“等級配套、路路相通、便捷適用、四通八達(dá)”的農(nóng)村公路網(wǎng)，全面提升農(nóng)村公路服務(wù)水平，不斷推動(dòng)農(nóng)村公路建設(shè)邁上新臺階，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。同時(shí)，各級黨委、政府要積極宣傳，廣泛動(dòng)員，組織廣大群眾及社會(huì)各界參與農(nóng)村公路建設(shè)和管理，形成全社會(huì)支持農(nóng)村公路建設(shè)的大好局面，達(dá)到適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體要求。

3.5 增加資金投入，保障農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)

長期以來，資金短缺問題是制約交通發(fā)展的老大難問題，也是農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展最大短板。要堅(jiān)持多條腿走路，多元化融資，積極探索推行“建養(yǎng)一體化”等多種模式，加強(qiáng)農(nóng)村公路建管養(yǎng)資金保障。要全面落實(shí)縣（市、區(qū)）政府主體責(zé)任，農(nóng)村公路投資應(yīng)主要按“國省為主，市縣補(bǔ)助”的方式進(jìn)行建設(shè)。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學(xué)制定農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌使用各類扶持資金向農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目傾斜。

4 結(jié)束語

農(nóng)村公路承擔(dān)著服務(wù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾便捷出行的使命，各級黨委、政府應(yīng)當(dāng)把不斷完善農(nóng)村公路建設(shè)管理體制機(jī)制，提高建設(shè)管理水平，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，作為永恒主題，著力推動(dòng)農(nóng)村公路健康有序安全發(fā)展，為農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。