蒲都高速公路工程調(diào)整概算的原因及處理辦法

張啟迪

（中國(guó)鐵建昆侖投資集團(tuán)有限公司，四川 成都 610000）

0 引言

近年來(lái)公路工程項(xiàng)目均呈現(xiàn)出以規(guī)模大、投資高、建設(shè)周期長(zhǎng)為特點(diǎn)的社會(huì)投資人建設(shè)模式，政府投資項(xiàng)目已日趨減少。中國(guó)鐵建也順應(yīng)時(shí)代轉(zhuǎn)變，逐步成立了鐵建投資、昆侖投資、重慶投資等以投資帶動(dòng)工程建設(shè)的社會(huì)投資人平臺(tái)。

公路工程項(xiàng)目全壽命周期較長(zhǎng)，前期主要有三個(gè)關(guān)鍵階段，分為工程可行性研究階段、初步設(shè)計(jì)階段和施工圖設(shè)計(jì)階段，與之對(duì)應(yīng)的工程造價(jià)為投資估算、初步設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算。從投資控制、完善造價(jià)管理、順利完成建設(shè)目標(biāo)的角度講，公路工程調(diào)整概算是十分正常的事。本文結(jié)合成都經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)線(xiàn)高速公路蒲江至都江堰段項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)蒲都高速），就公路工程需要調(diào)整概算的原因及方法進(jìn)行分析。

1 蒲都高速項(xiàng)目概況

蒲都高速公路起于蒲江縣天華鎮(zhèn)，經(jīng)蒲江縣、邛崍市、大邑縣、崇州市、都江堰市，止于都江堰市玉堂南，并設(shè)置街子古鎮(zhèn)連接線(xiàn)，主線(xiàn)路線(xiàn)全長(zhǎng)101.417km，連接線(xiàn)路全長(zhǎng)16.366km。主線(xiàn)按雙向六車(chē)道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，路基寬度33.5m，設(shè)計(jì)速度為120km/h。

2 調(diào)整概算的概念

四川省2018年12月26日發(fā)布的《四川省公路水運(yùn)工程造價(jià)管理實(shí)施細(xì)則》（川交發(fā)〔2018〕41號(hào)）文件中，第二十四條對(duì)概算調(diào)整進(jìn)行了定義，概算調(diào)整可分為兩類(lèi)：一是政策性調(diào)概，包含材料價(jià)格上漲、部頒定額調(diào)整、征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)變化、貸款利息調(diào)整等因素；二是方案性調(diào)概，包含地質(zhì)條件發(fā)生重大變化、設(shè)計(jì)方案變更等因素。

3 調(diào)整概算的原因

調(diào)整概算的原因就是項(xiàng)目投資預(yù)計(jì)超出概算。超出概算的原因大致分為四方面：（1）建設(shè)期材料價(jià)格大幅波動(dòng)；（2）施工圖設(shè)計(jì)規(guī)模變化；（3）征遷費(fèi)用增加；（4）建設(shè)工期變化引起貸款利息增加。

3.1 材料價(jià)格

公路工程建設(shè)過(guò)程中，材料費(fèi)是投資成本的主要費(fèi)用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，材料價(jià)格是由供求關(guān)系決定的，受?chē)?guó)家環(huán)保政策收緊影響，各地區(qū)中小型石料廠(chǎng)大幅關(guān)停，水泥、鋼材等行業(yè)加大環(huán)保投入成本增加，使得材料價(jià)格漲幅過(guò)高，成為公路整體投資超出概算的重要影響因素。

蒲都高速于2016年9月完成投資估算批復(fù)，2016年12月完成概算批復(fù)，2017年12月完成施工圖預(yù)算批復(fù)。各階段造價(jià)批復(fù)時(shí)間正處于材料價(jià)格大幅波動(dòng)時(shí)期，使得建設(shè)期成本大幅增加。項(xiàng)目主要材料如鋼材、水泥、瀝青、燃油、地材等，約占工程建安費(fèi)的44%，由于占比較高，材料價(jià)格波動(dòng)直接引起資金需求大幅增加。

3.2 規(guī)模變化

工程規(guī)模性變化主要分為兩方面：一是設(shè)計(jì)理念的變化；二是實(shí)施期間的設(shè)計(jì)變更。

3.2.1 設(shè)計(jì)理念

為貫徹十九大提出的“交通強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，四川省分別提出了堅(jiān)持綠色公路發(fā)展、打造智慧交通的理念，不斷創(chuàng)新出新工藝、新做法。以2019年《政府工作報(bào)告》提出的“兩年內(nèi)基本取消高速公路省界收費(fèi)站”為例，蒲都高速主線(xiàn)全長(zhǎng)101.417km，受政策影響增加了13對(duì)ETC門(mén)架及收費(fèi)系統(tǒng)，直接增加建安費(fèi)4000萬(wàn)元。

3.2.2 設(shè)計(jì)變更

近年來(lái)，隨著國(guó)家基建行業(yè)的快速發(fā)展，設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)任務(wù)也不斷加重，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)著數(shù)十個(gè)項(xiàng)目已成為設(shè)計(jì)行業(yè)普遍現(xiàn)象，給予設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)周期不斷縮減，出現(xiàn)了部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度不足，勘察成果資料與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際不符等現(xiàn)象，建設(shè)中需要對(duì)原有設(shè)計(jì)方案進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)施工條件。例如蒲都高速路線(xiàn)K309+000～K336+700以及K375+200～K382+000段所經(jīng)地段為高階地，地層主要以冰水堆積黏土為主，液限指數(shù)為45.2～55.0，局部屬于高液限土，自由膨脹率為35%～52.3%，原設(shè)計(jì)考慮以晾曬等措施達(dá)到含水量為11.9%～17.2%后再用于路基填筑。該設(shè)計(jì)方案理論上可行，實(shí)施過(guò)程中未充分考慮成都地區(qū)雨水較多的客觀(guān)情況。為滿(mǎn)足建設(shè)工期需要，對(duì)該區(qū)域范圍內(nèi)不同段落的高含水率填土分別采取了石灰改良土及水泥改良土，加大了建安費(fèi)投入。

3.3 征遷費(fèi)用

成都市征遷標(biāo)準(zhǔn)基本為35萬(wàn)元/畝，單價(jià)包干，基本滿(mǎn)足實(shí)際需求，四川其他地市州價(jià)格5-20萬(wàn)不等，價(jià)格較低，加之地方政府隱形負(fù)債較多，拖欠社保費(fèi)用、土地占用費(fèi)等情況嚴(yán)重，使得征遷難度加大。

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社保買(mǎi)斷費(fèi)用、土地占用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)、水土保持資源費(fèi)等政策性繳費(fèi)逐漸增加。房屋、廠(chǎng)房等建筑物、構(gòu)筑物拆除又需要增加安置費(fèi)用。以及其他需要與電力部門(mén)協(xié)調(diào)的高壓線(xiàn)，與通訊部門(mén)協(xié)調(diào)的通信光纜，與燃?xì)夤緟f(xié)調(diào)的燃?xì)夤艿赖鹊馁M(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，因此征地拆遷費(fèi)用比例也越來(lái)越高，未來(lái)幾年在材料價(jià)格趨于穩(wěn)定前提下，征拆可能會(huì)成為項(xiàng)目超概的主要原因。

3.4 建設(shè)期貸款利息

一般情況下，建設(shè)期貸款利息并不算是工程超出概算的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按照概算編制原則，建設(shè)期3年的項(xiàng)目，按照3:4:3比例進(jìn)行投資，采用4.9%的長(zhǎng)期貸款利率作為計(jì)算依據(jù)，正常情況下足以滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)需求。近年來(lái)，受各方面因素制約，諸多項(xiàng)目在準(zhǔn)備期或是建設(shè)期均出現(xiàn)不同程度的延長(zhǎng)，使得貸款利息超出概算，主要有以下四方面原因：（1)目前BOT模式下高速公路規(guī)模較大，設(shè)計(jì)單位任務(wù)重，無(wú)法在準(zhǔn)備期8個(gè)月內(nèi)完成施工圖設(shè)計(jì)，致使準(zhǔn)備期延長(zhǎng)；(2)征地拆遷、用地組卷報(bào)批手續(xù)推進(jìn)困難，制約了整體建設(shè)進(jìn)度，尤其是涉及紅線(xiàn)范圍內(nèi)存在自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目，需要到國(guó)家部委層面進(jìn)行審批；(3)環(huán)保督查力度加大，路基填料短缺，地材資源匱乏；(4)受疫情影響，無(wú)法全面生產(chǎn)。

4 調(diào)整概算處理方法

調(diào)整概算處理方法因項(xiàng)目不同，所屬省份不同，調(diào)整概算的處理方法也不同，本文從蒲都高速公路工程實(shí)際出發(fā)，對(duì)共性化問(wèn)題和個(gè)性化問(wèn)題分別論述。

4.1 共性化問(wèn)題處理方法

4.1.1 投資估算是合理確定工程造價(jià)的前提條件

投資估算所對(duì)應(yīng)的工程可行性研究階段，是公路工程項(xiàng)目前期工作的重要內(nèi)容，是判斷項(xiàng)目是否可行的決策依據(jù)，本階段主要是確定公路工程總體規(guī)模和線(xiàn)路走向，主要由政府或省級(jí)行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理。通常是在10000-50000的地形圖上，計(jì)算工程數(shù)量，征拆范圍等。

在此階段，路線(xiàn)選擇應(yīng)盡可能避讓各類(lèi)保護(hù)區(qū)、人口密集區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等，加大對(duì)線(xiàn)路方案的比選力度，相對(duì)準(zhǔn)確地確定工程數(shù)量。同時(shí)系統(tǒng)內(nèi)投資平臺(tái)盡量提前介入，對(duì)整體工程規(guī)模進(jìn)行評(píng)估，優(yōu)化橋隧比、合并不必要的互通及收費(fèi)站，在保證收益前提下降低投資估算。

4.1.2 初步設(shè)計(jì)概算是合理確定工程造價(jià)的關(guān)鍵階段

初步設(shè)計(jì)概算是作為項(xiàng)目投資控制的紅線(xiàn)，是在投資估算的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，是合理確定工程造價(jià)的關(guān)鍵階段，經(jīng)批準(zhǔn)后的概算是建設(shè)項(xiàng)目投資的最高限額。本階段的工程造價(jià)建議在保障投資收益前提下，頂額或是超額上報(bào)，超額比例為估算投資中靜態(tài)投資部分的10%以?xún)?nèi)。足額的概算有利于后期施工圖階段預(yù)算的編制，融資階段也是按批復(fù)概算額度進(jìn)行，有利于資金周轉(zhuǎn)。

4.1.3 施工圖設(shè)計(jì)預(yù)算是合理確定工程造價(jià)的重要途徑

施工圖設(shè)計(jì)階段既要與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持新的設(shè)計(jì)理念，注重環(huán)保、安全，全面推進(jìn)綠色公路建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)該將工作重點(diǎn)放在詳勘上，尤其是要合理確定隧道圍巖級(jí)別、計(jì)算橋梁樁基深度，避開(kāi)地質(zhì)不良段落等，采用多方法論證，通過(guò)不同的測(cè)試手段，減少保守設(shè)計(jì)。

同時(shí)要在初步設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)多做優(yōu)化設(shè)計(jì)，充分合理的優(yōu)化設(shè)計(jì)是沖抵設(shè)計(jì)期間材料價(jià)格上漲最有效的方法。（1）路基方面，通過(guò)線(xiàn)形及標(biāo)高調(diào)整，盡量做到挖填平衡，避開(kāi)不良地質(zhì)段、高邊坡段；（2）橋梁方面，要對(duì)每種橋型方案，梁體跨度等從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全等方面進(jìn)行全方位比選論證，確定出一個(gè)最優(yōu)方案；（3）結(jié)合項(xiàng)目所在地征遷難易程度，決定工程方案，如征遷價(jià)格較高、難度較大的地方，盡量選擇以橋梁方式，中央分隔帶選擇新澤西護(hù)欄等方式，雖然建安費(fèi)增加，但可有效減少征遷面積，降低征遷費(fèi)用。

4.2 個(gè)性化問(wèn)題處理方法

4.2.1 材料價(jià)差處理方法

目前通常采用的材料價(jià)差調(diào)整辦法主要依據(jù)交通部印發(fā)的《公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2018年版）造價(jià)信息法及價(jià)格指數(shù)法調(diào)整價(jià)格差額。

造價(jià)信息法是采用各月信息價(jià)與基期價(jià)格差值，結(jié)合當(dāng)期工程量所對(duì)應(yīng)的材料消耗進(jìn)行調(diào)整。價(jià)格指數(shù)法是依據(jù)可調(diào)因子、定值權(quán)重，以及基本價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)價(jià)。

兩個(gè)辦法各有優(yōu)劣，一是造價(jià)信息法相對(duì)精確，計(jì)算工作量大，不適合作為申報(bào)調(diào)概的附件；二是價(jià)格指數(shù)法雖操作簡(jiǎn)易，因定值權(quán)重問(wèn)題，可能存在較大偏差。

在調(diào)概過(guò)程中，應(yīng)與省廳造價(jià)站充分溝通，結(jié)合上述兩種辦法的優(yōu)劣情況，充分考慮系統(tǒng)內(nèi)公路項(xiàng)目的投資模式。建議采用以概算材料數(shù)量為基礎(chǔ)，將概算編制期材料價(jià)格作為基期價(jià)格，施工期材料價(jià)格以期間平均價(jià)作為調(diào)差期價(jià)格，計(jì)算出材料價(jià)差，為盡可能準(zhǔn)確，可以按工程專(zhuān)業(yè)，將施工期劃分為若干段，計(jì)算出對(duì)應(yīng)的算術(shù)平均數(shù)。經(jīng)測(cè)算，上述三種調(diào)差辦法，造價(jià)信息價(jià)法計(jì)算繁瑣，價(jià)格指數(shù)法費(fèi)用實(shí)際情況存在較大偏差，平均價(jià)法操作較為簡(jiǎn)易，且與實(shí)際情況基本相符。

4.2.2 工程變更處理方法

調(diào)整概算工作中，梳理工程變更的主要目的是為了抵扣預(yù)備費(fèi)。交通部定義的所有變更均能抵扣預(yù)備費(fèi)，各省執(zhí)行情況有所差別。

以四川省為例，交通廳印發(fā)的《四川省高速公路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更管理方法》（川交發(fā)〔2013〕111號(hào)）將變更分為重大設(shè)計(jì)變更和一般設(shè)計(jì)變更，2017年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資人自行建設(shè)有關(guān)事宜的通知》中規(guī)定，除因重大設(shè)計(jì)變更造成的工程費(fèi)用增減外，專(zhuān)業(yè)施工承包或施工總承包總價(jià)原則上不得調(diào)整。若嚴(yán)格按照文件辦理，一般變更無(wú)法抵扣預(yù)備費(fèi)，在調(diào)整概算時(shí)，可根據(jù)川交發(fā)﹝2018﹞42號(hào)通知將除重大變更外的預(yù)備費(fèi)全部抵扣調(diào)整概算金額。

處理方法為正常履行重大變更審批手續(xù)抵扣預(yù)備費(fèi)，梳理一般變更，并進(jìn)行變更原因分類(lèi)，盡可能將一般變更的原因歸于地方訴求，完善地方訴求來(lái)往文件，交通局協(xié)調(diào)的會(huì)議紀(jì)要等資料，將此類(lèi)一般變更報(bào)交通局確認(rèn)，以此沖抵部分預(yù)備費(fèi)。

4.2.3 建設(shè)期貸款利息處理方法

建設(shè)期貸款利息主要是準(zhǔn)備期、建設(shè)期延長(zhǎng)導(dǎo)致，期間應(yīng)做好利息費(fèi)用預(yù)算，通過(guò)控制工程進(jìn)度、調(diào)整投資計(jì)劃、與銀行協(xié)商降低貸款利率等辦法進(jìn)行控制。

貸款利息超概發(fā)生后，處理難度很大，在調(diào)整概算工作中，交通廳只認(rèn)可項(xiàng)目實(shí)施期間，貸款期利率發(fā)生重大改變而造成的投資增加。此項(xiàng)問(wèn)題在處理過(guò)程中需要分兩步走：一是必須取得行業(yè)主管部門(mén)對(duì)準(zhǔn)備期、建設(shè)期延長(zhǎng)的確認(rèn)文件；二是在文件基礎(chǔ)上，與省廳協(xié)商調(diào)整延長(zhǎng)時(shí)間范圍內(nèi)的利息。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，蒲都高速公路工程項(xiàng)目投資超出概算的原因大致分為四方面：（1）建設(shè)期材料價(jià)格大幅波動(dòng)；（2）施工圖設(shè)計(jì)規(guī)模變化；（3）征遷費(fèi)用增加；（4）建設(shè)工期變化引起貸款利息增加。分析認(rèn)為，調(diào)整概算處理方法因項(xiàng)目不同，所屬省份不同，調(diào)整概算的處理方法也不同，從蒲都高速公路工程實(shí)際出發(fā)，分別從共性化問(wèn)題和個(gè)性化問(wèn)題入手，達(dá)到調(diào)概目的。作為投資單位，應(yīng)立足于設(shè)計(jì)、著重于實(shí)施，保證工程項(xiàng)目各階段合理有序進(jìn)行，為企業(yè)節(jié)約投資成本，為國(guó)家節(jié)約公共資源，使公路工程建設(shè)更加經(jīng)濟(jì)高效。