東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞治理研究

畢世鴻，宋 洋

(云南大學(xué) a.“一帶一路”研究院；b. 周邊外交研究中心；c. 國(guó)際關(guān)系研究院，云南 昆明 650091)

一、前言

東南亞是目前全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展最快的地區(qū)之一，但東盟國(guó)家龐大的社交媒體用戶數(shù)量以及相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境也為其政治假新聞的傳播提供了有利環(huán)境。在社交媒體上大肆傳播的謠言和不實(shí)信息已經(jīng)成為引發(fā)東盟國(guó)家社會(huì)和政治緊張局勢(shì)的重要因素，一些社交媒體政治假新聞甚至導(dǎo)致政治危機(jī)，同時(shí)削弱了東盟國(guó)家民眾對(duì)新聞、民主制度和選舉結(jié)果的信任。為應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞所帶來的危害，東盟各國(guó)政府一方面相繼出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，以打擊社交媒體政治假新聞的生產(chǎn)和傳播，另一方面也認(rèn)為必須聯(lián)合應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞的泛濫。

假新聞并非新概念，但由于2016年美國(guó)總統(tǒng)大選期間的假新聞事件和英國(guó)“脫歐”公投期間的錯(cuò)誤信息，使假新聞問題成為國(guó)際焦點(diǎn)。(1)Evandro Cunha, et al.,“Fake News as We Feel It: Perception and Conceptualization of the Term ‘Fake News’ in the Media”, International Conference on Social Informatics, Springer Cham, 2018, pp. 151-166.在當(dāng)代話語中，假新聞通常不被認(rèn)為對(duì)新聞業(yè)或整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生積極影響。既有的研究主要從3個(gè)方面來理解假新聞：一是事實(shí)性，指假新聞對(duì)事實(shí)的依賴程度低；二是作者的直接意圖，指假新聞的制造者企圖達(dá)到的誤導(dǎo)程度高；三是標(biāo)簽化，指假新聞被用來作為敗壞、攻擊政治對(duì)手和新聞媒體，削弱其合法性的手段。(2)Johan Farkas and Jannick Schou,“Fake News as a Floating Signifier: Hegemony, Antagonism and the Politics of Falsehood”, Javnost-The Public, Vol. 25, No. 3(2018), pp. 298-314.研究表明，與任何其他類型的虛假信息相比，政治假新聞具有傳播更深入、更廣泛、更具病毒性的特點(diǎn)。(3)Soroush Vosoughi, Deb Roy and Sinan Aral,“The Spread of True and False News Online”, Science, Vol. 359, Issue 6380(2018), pp. 1146-1151.政治假新聞是指政治參與者有目的性地制造偽裝成新聞的虛假信息，試圖影響公眾對(duì)特定問題、個(gè)人或世界的看法。而社交媒體政治假新聞主要指在臉書(Facebook)、推特(Twitter)、瓦茨艾普(Whatsapp)等虛擬社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上傳播的政治假新聞。

假新聞話題近年來受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，針對(duì)東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞現(xiàn)象，學(xué)者們主要圍繞假新聞的負(fù)面影響、表現(xiàn)形式、產(chǎn)生原因展開探究。尼尼覺(Nyi Nyi Kyaw)認(rèn)為，仇恨言論和政治假新聞在緬甸的社交媒體上已經(jīng)成為一種武器，造成了毀滅性的后果。(4)Nyi Nyi Kyaw,“Facebooking in Myanmar: From Hate Speech to Fake News to Partisan Political Communication”, ISEAS Perspective, No. 36(2019), pp. 1-10.羅斯·塔普賽爾(Ross Tapsell)發(fā)現(xiàn)，東盟國(guó)家社交媒體上以身份政治和虛假信息為基礎(chǔ)的競(jìng)選活動(dòng)非常普遍。(5)Ross Tapsell,“Social Media and Elections in Southeast Asia: The Emergence of Subversive, Underground Campaigning”, Asian Studies Review, Vol. 45, No. 1(2021), pp. 117-134.拉杜·梅蘭妮(Radue Melanie)認(rèn)為，基于語境因素的不同組合導(dǎo)致了馬來西亞、緬甸和泰國(guó)虛假信息的類型各不相同。(6)Radue Melanie,“Harmful Disinformation in Southeast Asia: ‘Negative Campaigning’, ‘Information Operations’ and ‘Racist Propaganda’-Three Forms of Manipulative Political Communication in Malaysia, Myanmar, and Thailand”, Journal of Contemporary Eastern Asia, Vol. 18, No. 2(2019), pp. 68-89.珍吉拉·桑巴蓬斯里(Janjira Sombatpoonsiri)認(rèn)為，長(zhǎng)期的政治沖突和兩極分化促使政治建制派將假新聞“證券化”，以動(dòng)員并獲得公眾輿論的支持。(7)Janjira Sombatpoonsiri,“Securitizing ‘Fake News’: Policy Responses to Disinformation in Thailand”, From Grassroots Activism to Disinformation: Social Media in Southeast Asia, Singapore: ISEAS, 2021, pp. 105-125.關(guān)于東盟國(guó)家政治假新聞產(chǎn)生的原因，帕梅拉·科比尼多(Pamela Combinido)等人認(rèn)為，菲律賓社交媒體上的政治假新聞深植于政治經(jīng)濟(jì)和政治文化中，并受到2016年羅德里戈·杜特爾特(Rodrigo Duterte)當(dāng)選總統(tǒng)的影響。(8)Pamela Combinido and Nicole Curato,“Curing ‘Patient Zero’: Reclaiming the Digital Public Sphere in the Philippines”, From Grassroots Activism to Disinformation: Social Media in Southeast Asia, Singapore: ISEAS, 2021, pp. 19-42.穆寧加·斯里·薩拉斯瓦蒂(Muninggar Sri Saraswati)指出，印尼社交媒體政治假新聞的傳播是該國(guó)持續(xù)擴(kuò)大的政治競(jìng)選產(chǎn)業(yè)的延伸，與印尼精英政治和經(jīng)濟(jì)力量長(zhǎng)期操縱和制造虛假信息的歷史一脈相承。(9)Muninggar Sri Saraswati,“The Political Campaign Industry and the Rise of Disinformation in Indonesia”, From Grassroots Activism to Disinformation: Social Media in Southeast Asia, Singapore: ISEAS, 2021, pp. 43-62.針對(duì)社交媒體政治假新聞的治理，研究人員主要對(duì)政府的治理政策進(jìn)行深入分析并提出了相關(guān)的建議。羅伯特·布萊恩·史密斯(Robert Brian Smith)等人比較研究東盟國(guó)家立法應(yīng)對(duì)政治假新聞傳播的發(fā)展情況后發(fā)現(xiàn)，反假新聞立法主要針對(duì)電子手段傳播的信息。(10)Robert Brian Smith, Mark Perry and Nucharee Nuchkoom Smith,“‘Fake News’ in ASEAN: Legislative Responses”, Journal of ASEAN Studies, Vol. 9, No. 2(2021), pp. 117-137.娜塔莉·龐(Natalie Pang)指出，東盟國(guó)家的社交媒體政治假新聞?wù)谕{著社會(huì)的各個(gè)部門，“僅靠立法是不夠的”。(11)Natalie Pang,“Social Media and Changes in Political Engagement in Singapore”, From Grassroots Activism to Disinformation: Social Media in Southeast Asia, Singapore: ISEAS, 2021, pp. 167-191.羅斯·塔普賽爾強(qiáng)調(diào)，東盟國(guó)家應(yīng)聯(lián)合應(yīng)對(duì)政治假新聞，科技平臺(tái)要加大對(duì)虛假信息制造者的打擊力度，東盟國(guó)家政府可適當(dāng)資助獨(dú)立的、具有批判性的公共服務(wù)媒體。(12)Ross Tapsell,“Combating Fake News in Southeast Asia”, ISEAS Perspective, No. 100(2019), pp. 1-7.吳澤松和孫婉婷(Shawn Goh & Carol Soon)認(rèn)為，多方利益相關(guān)者的參與在打擊政治欺詐方面更有效，更具有可持續(xù)性。(13)Shawn Goh and Carol Soon,“Governing the Information Ecosystem: Southeast Asia’s Fight Against Political Deceit”, Public Integrity, Vol. 21, No. 5(2019), pp. 523-536.

總體而言，既有研究成果主要集中于印尼、新加坡、馬來西亞和菲律賓等國(guó)，針對(duì)其他東盟國(guó)家的研究相對(duì)匱乏。從研究?jī)?nèi)容看，主要集中于假新聞現(xiàn)象、產(chǎn)生原因和假新聞的治理等領(lǐng)域，研究范圍僅停留在東南亞單個(gè)或幾個(gè)國(guó)家的研究上，缺乏系統(tǒng)性分析和論述，實(shí)質(zhì)性的研究成果總體比較有限。研究方法主要以具體的假新聞案例進(jìn)行分析研究，缺少對(duì)假新聞的傳播規(guī)律和治理特點(diǎn)、存在問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行總體研究。有鑒于此，本文首先對(duì)假新聞及政治假新聞概念進(jìn)行辨析，分析東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞的傳播背景和現(xiàn)狀，論述東盟及東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞采取的政策及其行動(dòng)，繼而闡明東盟國(guó)家治理社交媒體政治假新聞問題的特點(diǎn)與挑戰(zhàn)。

二、東盟國(guó)家社交媒體中的政治假新聞

近年來，社交媒體已成為東盟國(guó)家民眾獲取新聞資訊、參與民主政治的重要途徑。社交媒體用戶參與度的迅速提升，正在使傳統(tǒng)新聞媒體業(yè)務(wù)日漸下滑，尤其是有政府背景新聞媒體的影響力受到進(jìn)一步削弱。而社交媒體帶來的信息環(huán)境和信息消費(fèi)方式的改變，也使其容易成為政治操縱的主要平臺(tái)。

(一)東盟國(guó)家社交媒體的興起

21世紀(jì)初，以臉書、推特、優(yōu)兔(Youtube)為代表的社交媒體在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展下迅速崛起。社交媒體所具有的可參與性、公開性、互動(dòng)交流性、社區(qū)化、連通性等特征，(14)Antony Mayfield,“What Is Social Media”, iCrossing, 2006, p. 5, http://crmxchange.com/uploadedFiles/Wh-ite_Papers/PDF/What_is_Social_Media_iCrossing_ebook.pdf.使其成為人們分享信息和建立聯(lián)系的重要工具。數(shù)據(jù)顯示，目前全球最常用的社交媒體應(yīng)用程序及其使用者人數(shù)為：臉書(29.1億)、優(yōu)兔(25.6億)、瓦茨艾普(20億)、照片墻(Instagram，14.8億)、微信(WeChat，12.6億)等。(15)Simon Kemp,“Digital 2022: Global Overview Report”, We Are Social, January 26, 2021, https://datarep-ortal.com/reports/digital-2022-global-overview-report.

自2016年以來，東盟國(guó)家的移動(dòng)媒體和社交媒體等數(shù)字媒體用戶量急劇增加(圖1)。截至2022年初，東南亞已成為互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體發(fā)展最迅速的地區(qū)之一。有超過4億的東盟國(guó)家用戶通過臉書、推特、優(yōu)兔、瓦茨艾普、照片墻等主流社交媒體平臺(tái)獲取新聞和娛樂等信息。在東盟國(guó)家總計(jì)6.7億人口中，互聯(lián)網(wǎng)普及率高達(dá)72%(表1)。智能手機(jī)的普及和社交媒體的迅速發(fā)展，正改變著東盟國(guó)家民眾的生活，使他們前所未有地接觸到海量信息并獲得信息服務(wù)。在東盟國(guó)家，目前有72%的人活躍在社交媒體上，且東盟國(guó)家網(wǎng)民相較其他地區(qū)的網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上花費(fèi)更多時(shí)間。(16)Simon Kemp,“The Social Media Habits of Young People in South-East Asia”, We Are Social, July 28, 2021, https://datareportal.com/reports/digital-youth-in-south-east-asia-2021.以臉書為例，東盟國(guó)家在臉書全球用戶最多的8個(gè)國(guó)家中占據(jù)4席，分別是印度尼西亞、菲律賓、越南和泰國(guó)。(17)“Facebook Users by Country 2022”, World Population Review, February 28, 2022, https://worldpopulatio-nreview.com/country-rankings/facebook-users-by-country.

圖1 2016—2022年東盟國(guó)家社交媒體活躍用戶數(shù)量(單位：萬人)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)We Are Social綜合整理，網(wǎng)址：https://wearesocial.com/us/。

表1 2022年東盟國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)連接和社交媒體用戶數(shù)量及普及率

東盟國(guó)家社交媒體的興起伴隨著傳統(tǒng)主流媒體的衰落。報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體作為政府“喉舌”的功能，又進(jìn)一步加速了這種衰落趨勢(shì)。例如，在馬西亞、新加坡、印尼和泰國(guó)等東盟國(guó)家，印刷媒體和廣播電視媒體的營(yíng)收和消費(fèi)者數(shù)量自2012年以來均有不同程度的下降。而大多數(shù)東盟國(guó)家的傳統(tǒng)媒體要么為政府所有，要么傾向于支持執(zhí)政黨。馬來西亞、泰國(guó)、緬甸、越南、印尼、柬埔寨和老撾的主流報(bào)紙和電視臺(tái)都被認(rèn)為具有親政府傾向，反對(duì)派或帶有批評(píng)性的媒體受到限制或被禁止。傳統(tǒng)上，許多東盟國(guó)家政府也一直依靠對(duì)主流媒體的控制來限制反對(duì)派的聲音，同時(shí)嚴(yán)格控制對(duì)包括外國(guó)媒體在內(nèi)的其他媒體資源的訪問，這導(dǎo)致官方主流媒體在民眾中的信任度普遍較低。相較于官方新聞來源，東盟國(guó)家民眾傾向于通過更值得信賴的社交媒體尋找信息的替代來源。(18)Ross Tapsell,“Disinformation and Cultural Practice in Southeast Asia”, Disinformation and Fake News, Singapore: Palgrave Macmillan, 2021, pp. 91-101.在柬埔寨，大多數(shù)能上網(wǎng)的年輕人依賴社交媒體獲取有關(guān)柬埔寨的新聞，并對(duì)網(wǎng)上獲取的信息持信任態(tài)度，他們通過社交媒體分享和討論與政治有關(guān)的內(nèi)容。(19)Sophat Soeung,“Social Media’s Growing Influence on Cambodian Politics”, Asia Pacific Bulletin, No. 222(2013), pp. 1-2.在泰國(guó)，社交媒體同樣深受年輕人歡迎，他們?cè)?014年泰國(guó)軍事政變之前積極利用社交媒體參與政治抗議活動(dòng)。(20)Aim Sinpeng,“Participatory Inequality in Online and Offline Political Engagement in Thailand”, Pacific Affairs, Vol. 90, No. 2(2017), pp. 253-274.

同時(shí)，社交媒體也成為政治勢(shì)力角逐的“舞臺(tái)”和塑造公眾輿論的“工具”。在一些東盟國(guó)家選舉期間，各參選政黨及政客不僅利用社交媒體開展信息戰(zhàn)，而且將其作為影響選民、獲取公眾支持的戰(zhàn)略性政治工具。通過臉書、推特和瓦茨艾普等社交媒體平臺(tái)一方面可以分享競(jìng)選信息，另一方面幫助用戶放大特定信息，以使其大肆傳播。(21)Anders Olof Larsson,“Going Viral? Comparing Parties on Social Media During the 2014 Swedish Election”, Convergence, Vol. 23, No. 2(2017), pp. 117-131.為抓住公眾的注意力，一些組織有策略地使用社交媒體，包括利用社交媒體平臺(tái)上的意見領(lǐng)袖、社交媒體機(jī)器人和虛假賬戶等方式來傳播政治假新聞。(22)Yochai Benkler, Robert Faris and Hal Roberts, Network Propaganda: Manipulation, Disinformation, and Radicalization in American Politics, New York: Oxford University Press, 2018, pp. 235-268.如馬來西亞的網(wǎng)絡(luò)軍隊(duì)(Cyber Troopers)、印尼的蜂群(Buzzers)和菲律賓的巨魔網(wǎng)軍(Troll Armies)都成功塑造了社交媒體上的政治話語。受上述因素影響，政治假新聞開始成為一些東盟國(guó)家政黨及政客開展政治斗爭(zhēng)的重要抓手，被當(dāng)作一種話語武器，在爭(zhēng)奪話語權(quán)的同時(shí)使對(duì)手喪失合法性。(23)Lasse Schuldt,“The ‘War on Fake News’ and the Emergence of Truth as a Public Interest in Malaysia, Singapore and Thailand”, Asian Constitutional Law Recent Developments and Trends: Vietnam, Hanoi, Vol. 1(2019), p. 1.

(二)社交媒體與東盟國(guó)家的政治假新聞傳播

社交媒體的發(fā)展為東盟國(guó)家的民主政治開拓了空間，但也成為傳播政治假新聞、謀取政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的手段。在東盟國(guó)家，政治假新聞的傳播主體主要是政黨與政客。政客一方面直接作為政治假新聞的生產(chǎn)者和發(fā)布者，憑借自身在社交媒體上的影響力，增強(qiáng)了政治假新聞的說服力和傳播力。另一方面，政黨和政客作為政治假新聞的幕后操縱者，通過雇傭網(wǎng)絡(luò)軍隊(duì)和公關(guān)公司在社交媒體上散布政治假新聞。在部分東盟國(guó)家中，網(wǎng)絡(luò)軍隊(duì)被用來協(xié)助對(duì)抗社交媒體帶來的新的政治風(fēng)險(xiǎn)，通過操縱輿論、推動(dòng)特定的政治議程或詆毀對(duì)手及其政策，并幫助轉(zhuǎn)移來自各方的批評(píng)、誹謗和詆毀，構(gòu)建與其特定政治議程一致的公眾看法。

目前，東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞主要涵蓋兩個(gè)方面。第一個(gè)方面是政治假新聞的“類型”，主要包括3種：一是政治攻擊性內(nèi)容。在印尼、馬來西亞、柬埔寨和菲律賓，許多政治假新聞都與選舉期間的政治攻擊相關(guān)。在柬埔寨2017年大選期間，柬埔寨政府被指責(zé)運(yùn)用社交媒體發(fā)動(dòng)虛假信息攻勢(shì)，通過各類音視頻與文章指控反對(duì)黨受美國(guó)等境外勢(shì)力教唆，企圖顛覆政權(quán)。(24)李問：《亞洲“假新聞”輿論戰(zhàn)—及民主社會(huì)的防衛(wèi)戰(zhàn)略》，《新社會(huì)政策雙月刊》(臺(tái)北)2017年第54期，第15-19頁。二是仇恨言論內(nèi)容。政治假新聞的傳播者利用種族和宗教分歧在民眾中博取同情和支持，其宣傳內(nèi)容和策略植根于國(guó)內(nèi)的輿論分裂和偏見。在2016年底印尼雅加達(dá)省長(zhǎng)選舉前夕，前任華裔基督徒省長(zhǎng)鐘萬學(xué)疑似批評(píng)《古蘭經(jīng)》的視頻在社交媒體上廣泛傳播。由此，大量政治假新聞迅速在各類社交媒體中蔓延，直接助長(zhǎng)了政治和社會(huì)的緊張氣氛。三是虛假宣傳，通過政治假新聞美化政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人形象是選舉競(jìng)選者的一種策略選擇。例如，在菲律賓總統(tǒng)杜特爾特任內(nèi)，社交媒體上的政治假新聞包括世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人及知名藝術(shù)家贊賞杜特爾特的施政方針。(25)Miguel Syjuco,“Fake News Floods the Philippines”, The New York Times, October 21, 2017, https://www.nytimes.com/2017/10/24/opinion/fake-news-philippines.html.

第二個(gè)方面是政治假新聞“標(biāo)簽”。主要指“政治假新聞”被工具化或武器化，旨在將媒體描繪成故意傳播錯(cuò)誤信息以誤導(dǎo)他人的組織。該詞在菲律賓、緬甸、馬來西亞、柬埔寨和泰國(guó)等國(guó)家時(shí)常與政府或政客對(duì)媒體機(jī)構(gòu)、記者的偏見或虛假報(bào)道的指控聯(lián)系在一起，并被用來批評(píng)媒體甚至成為使其噤聲的工具。例如，2017年9月，經(jīng)營(yíng)24年的《柬埔寨日?qǐng)?bào)》由于對(duì)柬埔寨首相洪森逃稅行為的指控報(bào)道，最終宣布關(guān)停。(26)Matthew Tostevin and Prak Chan Thul,“Cambodian Paper Shuts with ‘Dictatorship’ Parting Shot”, Reuters, September 4, 2017, https://www.reuters.com/article/uk-cambodia-media-idUKKCN1BE12M.

東盟各國(guó)社交媒體政治假新聞的泛濫，擾亂了輿論環(huán)境，加深了不同群體間的矛盾隔閡。其影響主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：其一，威脅社會(huì)穩(wěn)定，危害東盟國(guó)家安全。社交媒體政治假新聞的傳播激化種族和宗教矛盾，引發(fā)暴力沖突，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂、國(guó)家安全受到挑戰(zhàn)。特別是在一些東盟國(guó)家的選舉期間，政治假新聞?dòng)绊懖⒏淖兠癖妼?duì)候選人的看法，塑造對(duì)特定候選人的民意，(27)Fahmy Yusuf and Agus HS. Reksoprodjo,“Information Warfare in Cyberspace: The Spread of Hoaxes in Social Media”, 2019, https://revuln.com/files/slides/19q4/REKSOPRODJO_YUSUF.pdf.成為操縱選舉結(jié)果的手段，這對(duì)國(guó)家的政治轉(zhuǎn)型構(gòu)成威脅。其二，煽動(dòng)仇恨情緒，影響外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)。社交媒體政治假新聞煽動(dòng)對(duì)外資企業(yè)及其所屬國(guó)的仇視情緒，一方面給外資企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失，另一方面也損害了企業(yè)所屬國(guó)的國(guó)家形象。在印尼、越南、新加坡、馬來西亞和緬甸都存在上述負(fù)面影響，特別是針對(duì)中資企業(yè)的陰謀論和謠言，嚴(yán)重影響企業(yè)的投資和業(yè)務(wù)。(28)《東盟假新聞風(fēng)潮阻嚇外資》,《南洋商報(bào)》(馬來西亞),2019年6月10日，https://www.enanyang.my/財(cái)經(jīng)/東盟假新聞風(fēng)潮阻嚇外資馬來西亞安邦智庫。其三，制造媒體偏見，削弱新聞獨(dú)立性。政治假新聞標(biāo)簽直接導(dǎo)致東盟國(guó)家政府對(duì)媒體制裁措施的合法化，助長(zhǎng)民眾對(duì)相關(guān)媒體的偏見，并扼殺新聞業(yè)的獨(dú)立性，降低公眾對(duì)媒體的信任。(29)Ric Neo,“A Cudgel of Repression: Analysing State Instrumentalisation of the ‘Fake News’ Label in Southeast Asia”, Journalism, 2020, pp. 1-20.

東盟國(guó)家政治假新聞通過社交媒體廣泛傳播，首先是政治利益驅(qū)動(dòng)。一方面，通過社交媒體政治假新聞攻擊政黨和政客，制造民眾對(duì)其不信任感，目的是造成社會(huì)不穩(wěn)定。一些政客利用并升級(jí)這種不穩(wěn)定攫取政治利益，從而在全國(guó)和地方選舉中獲勝。(30)Kaur Kanchan, et al., Information Disorder in Asia and the Pacific: Overview of Misinformation Ecosystem in Australia, India, Indonesia, Japan, the Philippines, Singapore, South Korea, Taiwan, and Vietnam, Hong Kong: The Journalism and Media Studies Centre, 2018, p. 10.另一方面，通過虛假宣傳贏得民眾的支持。許多政客求助于一些政治傳播者為其競(jìng)選活動(dòng)提供宣傳輔助。在菲律賓，網(wǎng)絡(luò)軍隊(duì)被許多政客和公關(guān)機(jī)構(gòu)間接聘用，通過傳播偏向這些既得利益者的信息，試圖獲得更多選民支持。(31)Jonathan Corpus Ong and Jason Vincent A. Cabaes,“Architects of Networked Disinformation: Behind the Scenes of Troll Accounts and Fake News Production in the Philippines”, The Newton Techdev Network, 2018, pp. 20-24.其次是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。東盟國(guó)家網(wǎng)民在經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)下炮制政治假新聞，目的是將網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊量轉(zhuǎn)化為廣告收入。東盟國(guó)家薄弱的監(jiān)管體系、明顯的數(shù)字鴻溝、不合理的收入差距，導(dǎo)致不斷發(fā)展的信息產(chǎn)業(yè)將這些不平等因素轉(zhuǎn)化為傳播政治假新聞的誘因。監(jiān)管薄弱使廣告商和公關(guān)代理機(jī)構(gòu)在社交媒體上建立起了傳播政治假新聞的龐大網(wǎng)絡(luò)，例如建立在印尼的“假新聞工廠”以及菲律賓設(shè)計(jì)虛假信息的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，它們將有爭(zhēng)議性的信息嵌入相關(guān)內(nèi)容中，以使其顯得真實(shí)可信，且更易于在社交媒體平臺(tái)上分享和傳播。

三、東盟國(guó)家治理社交媒體政治假新聞的政策與舉措

2016年以來，東盟國(guó)家為保護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)公共秩序、保障機(jī)構(gòu)廉潔，開始嘗試解決社交媒體政治假新聞問題帶來的威脅。(32)Lasse Schuldt,“The ‘War on Fake News’ and the Emergence of Truth as a Public Interest in Malaysia, Singapore and Thailand”, p. 1.柬埔寨、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)等國(guó)已通過或正考慮通過反假新聞法案，將惡意散布虛假信息定為刑事犯罪，或規(guī)定從互聯(lián)網(wǎng)上刪除相關(guān)虛假內(nèi)容。(33)Lasse Schuldt,“A Look behind the Fake News Laws of Southeast Asia”, Verfassungsblog: On Matters Constitutional, 2018, p. 1.其他東盟國(guó)家也不斷加大打擊社交媒體政治假新聞的力度，使東南亞地區(qū)成為世界上最活躍的反假新聞“立法試驗(yàn)田”。

(一)區(qū)域?qū)用妫杭訌?qiáng)東盟國(guó)家間合作打擊假新聞

在區(qū)域?qū)用?，東盟打擊社交媒體政治假新聞的政策實(shí)施主要分為3個(gè)階段。

第一階段是加強(qiáng)信息交流和媒體合作。以《東盟社會(huì)文化共同體藍(lán)圖2025》為共同治理假新聞的背景，2014年6月，第12屆東盟信息部長(zhǎng)會(huì)議(AMRI)通過了《關(guān)于建設(shè)和平與繁榮共同體的社會(huì)責(zé)任媒體宣言》，同意通過開展聯(lián)合活動(dòng)，加強(qiáng)信息和媒體合作。2016年，第13屆東盟信息部長(zhǎng)會(huì)議同意通過分享與社交媒體相關(guān)的政策和經(jīng)驗(yàn)的方式加強(qiáng)合作。

第二階段是探討社交媒體政治假新聞的治理。2017年9月，東盟舉行“關(guān)于假新聞和正確信息交流的信息部長(zhǎng)級(jí)圓桌討論會(huì)”，將假新聞確定為東盟國(guó)家共同面臨的挑戰(zhàn)，并討論可以采取的合作措施。(34)“ASEAN to Cooperate on Fighting Fake News in the Region”, ASEAN Secretariat News, September 13, 2017, https://asean.org/asean-to-cooperate-on-fighting-fake-news-in-the-region/.2017年11月舉行的第31屆東盟峰會(huì)通過《東盟預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪宣言》，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)有關(guān)法律的重要性。會(huì)議還通過《東盟關(guān)于建設(shè)和平、包容、有韌性、健康與和諧社會(huì)的預(yù)防文化宣言》，提倡以溫和的方式反對(duì)蓄意造假。會(huì)后的東盟主席聲明也強(qiáng)調(diào)期待各國(guó)合作共同打擊假新聞，并在各種媒體上廣泛傳播正確信息。上述文件的出臺(tái)，為東盟國(guó)家合作打擊社交媒體政治假新聞奠定了基礎(chǔ)。

第三階段是構(gòu)建打擊社交媒體政治假新聞框架。2018年5月，第14屆東盟信息部長(zhǎng)會(huì)議通過《減少假新聞負(fù)面影響的框架》。該框架倡議提出了四大策略以應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞：一是通過教育提高東盟國(guó)家民眾的分辨能力；二是東盟各國(guó)政府、機(jī)構(gòu)和個(gè)人在發(fā)現(xiàn)政治假新聞時(shí)應(yīng)迅速做出反應(yīng)；三是東盟各國(guó)制定相關(guān)規(guī)章制度，鼓勵(lì)負(fù)責(zé)任地傳播信息；四是東盟各國(guó)全社會(huì)積極參與打擊社交媒體政治假新聞的行動(dòng)。(35)《教育公眾負(fù)責(zé)任地傳播信息 亞細(xì)安采納減少假新聞負(fù)面影響框架》，《聯(lián)合早報(bào)》(新加坡)，2018年5月11日，https://www.zaobao.com.sg/special/report/supplement/asean-2018/asean-community/story20180511-857952。該框架為構(gòu)建東盟國(guó)家合作治理社交媒體政治假新聞指明了方向。

(二)國(guó)家層面：明確法律規(guī)范與設(shè)置專門機(jī)構(gòu)

為具體落實(shí)上述政策，東盟國(guó)家或在原有法律的基礎(chǔ)上增加相關(guān)打擊社交媒體政治假新聞的內(nèi)容，或?qū)ｉT出臺(tái)反假新聞法案、成立核查機(jī)構(gòu)。首先，在法律規(guī)范方面。以印尼、菲律賓和泰國(guó)為代表的東盟國(guó)家相繼修訂原有的法律條款。印尼2016年修訂《信息和電子交易法》和《刑法典》，對(duì)“未經(jīng)授權(quán)故意散布虛假信息和誤導(dǎo)性信息”進(jìn)行懲罰。(36)參見印度尼西亞國(guó)會(huì)網(wǎng)站，https://www.dpr.go.id/。菲律賓2017年修訂的《刑法典》規(guī)定，發(fā)布任何可能危害公共秩序、損害國(guó)家利益或信譽(yù)的政治假新聞都屬于犯罪。(37)參見菲律賓最高法院電子圖書館網(wǎng)站，https://elibrary.judiciary.gov.ph/thebookshelf/showdocs/28/20426。泰國(guó)2017年修訂《計(jì)算機(jī)犯罪法》，增加禁止傳播政治假新聞的條款，將“可能對(duì)公眾造成損害”的行為定為犯罪行為，允許政府職能部門在未經(jīng)法院批準(zhǔn)的情況下要求刪除被視為道德冒犯或威脅國(guó)家安全的相關(guān)內(nèi)容。(38)Robert Smith and Mark Perry,“‘Fake News’ Legislation in Thailand: The Good, the Bad an-d the Ugly”, Athens Journal of Law, Vol. 6(2020), pp. 243-264;“Computer Crimes Act”, Ministry of Digital Economy and Society, 2007, http://www.mdes.go.th/assets/portals/1/files/600908_01Computer-RelatedCrimeActBE2550Amended-E.pdf.

老撾、越南、新加坡、柬埔寨等國(guó)則通過出臺(tái)專門法律嚴(yán)格限制社交媒體政治假新聞。老撾2015年通過的《預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪法》，禁止任何人利用社交媒體傳播仇恨言論、錯(cuò)誤信息和假新聞?chuàng)p害國(guó)家利益。2019年越南啟用新版《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對(duì)于利用社交媒體分享任何虛假、不實(shí)、歪曲或誹謗信息的個(gè)人，可被罰款1000萬至2000萬越南盾(約合2800至5600元人民幣)。(39)參見越南法律網(wǎng)站，https://english.luatvietnam.vn/law-no-24-2018-qh14-dated-june-12-2018-of-the-national-assembly-on-cybersecurity-164904-doc1.html；《網(wǎng)絡(luò)安全法自2019年1月1日正式生效：網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)緊縮》，越南之聲，2018年12月30日，https://vov.vn/phap-luat/luat-an-ninh-mang-co-hieu-luc-tu-112019-sie-t-chat-hoat-dong-tren-mang-857916.vov。2019年10月，新加坡實(shí)施《防止網(wǎng)絡(luò)假信息和網(wǎng)絡(luò)操縱法案》(POFMA)。該法案規(guī)定，任何人向新加坡的終端用戶提供政治假新聞，并對(duì)公共利益造成負(fù)面影響，都將被處以罰款或最高5年的監(jiān)禁。政府有權(quán)要求個(gè)人或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)更正或撤下對(duì)公共利益造成負(fù)面影響的政治假新聞。此外，2021年2月緬甸變局發(fā)生后，新成立的國(guó)家管理委員會(huì)擬定新的網(wǎng)絡(luò)安全法案，政府有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商阻止或刪除錯(cuò)誤信息和政治假新聞等，任何發(fā)布政治假新聞的個(gè)人都將面臨最高3年監(jiān)禁的處罰。(40)Shawn Goh and Carol Soon,“Governing the Information Ecosystem: Southeast Asia’s Fight Against Political Deceit”, Public Integrity, Vol. 21, No. 5(2019), pp. 523-536.

其次，多數(shù)東盟國(guó)家都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)審核社交媒體信息，主要包括泰國(guó)打擊假新聞中心、新加坡特選委員會(huì)、印尼反假新聞協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和特種警察部門、緬甸社交媒體監(jiān)督組等。2017年，印尼國(guó)家警察總局成立網(wǎng)絡(luò)安全局用于打擊社交媒體政治假新聞。在選舉期間，印尼的選舉監(jiān)督局也有權(quán)監(jiān)督各社交媒體平臺(tái)上的活動(dòng)，以清查假新聞和仇恨言論。(41)Fritz Edward Siregar,“The Role of the Elections Supervisory Agency to Contend Hoax and Hate Speech in the Course of 2019 Indonesian General Election”, Padjadjaran Journal of Law, Vol. 7, No. 2(2020), pp. 158-180.2018年，緬甸政府撥款64億緬元(約合3200萬元人民幣)用以打擊社交媒體政治假新聞和虛假信息，其交通運(yùn)輸部組建社交媒體監(jiān)督組，負(fù)責(zé)調(diào)查通過社交媒體威脅國(guó)家穩(wěn)定的個(gè)人。同年，新加坡成立特選委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查并定期匯報(bào)“蓄意散播網(wǎng)絡(luò)假信息”的源頭與影響。2019年，泰國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會(huì)部成立打擊假新聞中心，負(fù)責(zé)審核網(wǎng)絡(luò)信息的真實(shí)性并及時(shí)向公眾提供反饋，同時(shí)與國(guó)家警察局共同設(shè)立警察網(wǎng)絡(luò)工作隊(duì)，經(jīng)核查確認(rèn)的政治假新聞移交該工作隊(duì)并采取處罰措施。(42)《泰國(guó)成立打擊假新聞中心》,《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月19日，第17版；Suchit Leesa-nguansuk,“Centre Goes Live to Fight Fake News”, Bangkok Post, November 2, 2019, https://www.bangkokpost.com/business/1785199/centre-goes-live-to-fight-fake-news.馬來西亞通訊及多媒體委員會(huì)(MCMC)設(shè)立的事實(shí)核查門戶網(wǎng)站“真相在此”(Sebenarnya)，旨在揭穿社交媒體上危害國(guó)家安全的政治假新聞。老撾則通過郵政通訊部負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，消除對(duì)黨和政府的誹謗言論。2020年8月，老撾郵政通訊部授權(quán)成立計(jì)算機(jī)應(yīng)急小組，受理社交媒體用戶有關(guān)誹謗的投訴。(43)“New Initiative Launched to Address Cyberbullies”, Vientiane Times, September 9, 2020, https://www.vie-ntianetimes.org.la/freeContent/FreeConten_New_175.php.在文萊，信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)管理局負(fù)責(zé)對(duì)減少社交媒體政治假新聞提供指導(dǎo)，通過開通熱線電話和瓦茨艾普賬號(hào)等渠道，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)假新聞。

表2 東盟國(guó)家治理社交媒體政治假新聞的方式及措施

(三)社會(huì)組織層面：非政府組織與官方核查機(jī)構(gòu)展開合作

為推動(dòng)社交媒體政治假新聞治理，東盟國(guó)家的社會(huì)組織也積極參與事實(shí)核查工作，其中包括行業(yè)主導(dǎo)和社會(huì)組織主導(dǎo)。行業(yè)主導(dǎo)的事實(shí)核查工作主要由專業(yè)的新聞機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其中以泰國(guó)新聞社的“確定和共享中心”(Sure and Share Centre)和印尼時(shí)代周刊主導(dǎo)的“事實(shí)或欺騙”(Fakta atau Hoax)為代表。(44)Shawn Goh and Carol Soon,“Governing the Information Ecosystem: Southeast Asia’s Fight Against Political Deceit”, Public Integrity, Vol. 21, No. 5(2019), pp. 523-536.菲律賓主流媒體公司也通過事實(shí)核查改善網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境。(45)Emy Ruth D. Gianan,“Disinformation Trends in Southeast Asia: Comparative Case Studies on Indonesia, Myanmar, and the Philippines”, Jati-journal of Southeast Asian Studies, Vol. 25, No. 1(2020), pp. 1-27.這些機(jī)構(gòu)采用獨(dú)立的事實(shí)核查方法，用不同的標(biāo)準(zhǔn)處理政治假新聞，并酌情適時(shí)增加參與者數(shù)量，對(duì)東盟國(guó)家有效治理社交媒體政治假新聞的舉措發(fā)揮了補(bǔ)充作用。

社會(huì)組織主導(dǎo)的事實(shí)核查工作主要由非政府組織承擔(dān)，最典型的是印尼反誹謗協(xié)會(huì)(Mafindo)。該組織主要由志愿者運(yùn)營(yíng)，他們?cè)谄渖缃幻襟w頁面和“拒絕欺騙網(wǎng)站”(TurnBackHoax.ID)上發(fā)布核查結(jié)果，(46)Jalelah Abu Baker,“Money, Politics Behind Spread of Falsehoods in Indonesia: Founder of Anti-hoax Community”, Channel NewsAsia, March 6, 2018, https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/money-politicsspread-falsehoods-indonesia-founder-mafindo-10048826.成為“印尼人核實(shí)信息真實(shí)性的重要資源”。(47)Pratiwi Utami,“Hoax in Modern Politics: The Meaning of Hoax in Indonesian Politics and Democracy”, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Vol. 22, No. 2(2018), pp. 85-97.菲律賓非營(yíng)利性組織“維拉檔案”(Vera files)制定三大計(jì)劃打擊社交媒體政治假新聞：一是針對(duì)公眾人物言論的事實(shí)核查；二是開展第三方事實(shí)核查合作；三是成立社交媒體工作坊。此外，在仇恨言論造成社會(huì)緊張局勢(shì)的東盟國(guó)家中，有非政府組織承擔(dān)起教育公眾正確使用社交媒體的責(zé)任。例如在緬甸臉書上開展的“花言蜜語運(yùn)動(dòng)”(Panzagar)，以及緬甸信息通信技術(shù)促進(jìn)發(fā)展組織(MIDO)設(shè)立的臉書粉絲專頁“真實(shí)還是虛假”(“Real or Not”)協(xié)助用戶辨識(shí)社交媒體政治假新聞，并積極推動(dòng)媒介素養(yǎng)教育。

同時(shí)，各組織之間的合作也日漸普遍。在新加坡，《海峽時(shí)報(bào)》和亞洲新聞?lì)l道等新聞機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立獨(dú)立的事實(shí)核查機(jī)構(gòu)。文萊主要通過新聞媒體間的協(xié)同合作，并借助多種渠道和形式辟謠。(48)《“和平之邦”盛開友誼之花——“中國(guó)記者東盟行”走進(jìn)文萊》，《光明日?qǐng)?bào)》2019年10月26日，第6版。印尼反誹謗協(xié)會(huì)與多家全國(guó)性和地區(qū)性新聞媒體機(jī)構(gòu)合作，在2019年選舉前聯(lián)合設(shè)立揭穿社交媒體政治假新聞的網(wǎng)站。(49)Sita W. Dewi,“Press, Societies Launch Antihoax Website”, The Jakarta Post, May 5, 2018, https://www.th-ejakartapost.com/news/2018/05/05/press-societies-launch-antihoax-website.html.此外，第三方新聞核查機(jī)構(gòu)也積極參與同社交媒體平臺(tái)的合作。例如法新社和臉書泰國(guó)公司成立事實(shí)核查機(jī)構(gòu)，審查并過濾社交媒體政治假新聞。美聯(lián)社與泰國(guó)使用最多的聊天應(yīng)用軟件連我(Line)也采取了類似的行動(dòng)。(50)Janjira Sombatpoonsiri,“Securitizing ‘Fake News’: Policy Responses to Disinformation in Thailand”, pp. 105-125.

(四)平臺(tái)層面：科技公司協(xié)同監(jiān)管

以科技公司主導(dǎo)的舉措對(duì)于在社交媒體平臺(tái)上建立信任和信譽(yù)也至關(guān)重要?？萍脊局饕ㄟ^行業(yè)自律在社交媒體平臺(tái)上多舉措過濾、審核、攔截政治假新聞。例如，推特和臉書等公司引入新的工具和方法檢測(cè)、刪除偽造的賬戶和內(nèi)容。(51)Shahzad Ali and Faryal Sohail,“Effects of Fake News as Lethal Tool of Cyber Propaganda: An Overview of Challenges Faced & Counter Strategies”, Fake News, Islamabad: Institute of Regional Studies(IRS), 2019, p. 258.2019年初，臉書在印尼刪除了數(shù)百個(gè)與“薩拉森組織”(Saracen)相關(guān)的賬戶、頁面和群組，原因是他們的社交媒體賬號(hào)均是虛假賬戶，且經(jīng)常發(fā)布政治假新聞，散布針對(duì)總統(tǒng)和其他政治人物的仇恨言論。科技公司還主動(dòng)開展社交媒體掃盲運(yùn)動(dòng)以及禁止在其平臺(tái)發(fā)布虛假宣傳廣告，并與主流媒體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間社會(huì)團(tuán)體合作采取相關(guān)行動(dòng)。臉書在雅加達(dá)設(shè)立辦事處，增加母語為緬甸語的審核人員數(shù)量以了解緬甸用戶的內(nèi)容，與菲律賓媒體公司拉普勒(Rappler)合作開展事實(shí)核查與協(xié)同監(jiān)管，與埃森哲公司(Accenture)合作開設(shè)機(jī)密項(xiàng)目，以減少東盟國(guó)家的社交媒體政治假新聞。(52)Steve Stecklow,“Why Facebook Is Losing the War on Hate Speech in Myanmar”, Reuters, August 15, 2018, https://www.reuters.com/investigates/special-report/myanmar-facebook-hate/.

鑒于社交媒體政治假新聞導(dǎo)致信息混亂并嚴(yán)重干擾東盟國(guó)家選舉，東盟各國(guó)政府積極與科技公司聯(lián)手合作。臉書與印尼政府機(jī)構(gòu)和多家媒體開展合作，臨時(shí)禁止在選舉前從印尼以外的地方購(gòu)買選舉廣告。部分東盟國(guó)家政府在大選前，要求大型科技公司承擔(dān)企業(yè)責(zé)任。2017年，馬來西亞通訊及多媒體委員會(huì)出臺(tái)規(guī)范社交媒體政治假新聞的舉措，要求瓦茨艾普群組管理員承擔(dān)法律責(zé)任。(53)Mahyuddin Daud and Sonny Zulhuda,“Regulating the Spread of False Content Online in Malaysia: Issues, Challenges and the Way Forward”, International Journal of Business and Society, Vol. 21, S1(2020), pp. 32-48.

四、東盟國(guó)家治理社交媒體政治假新聞?wù)叩奶攸c(diǎn)與挑戰(zhàn)

東盟各國(guó)普遍以法律規(guī)范為主要治理手段，輔之以其他多元主體的方式加強(qiáng)內(nèi)容審核和行為規(guī)范。但總體來看，東盟各國(guó)打擊社交媒體政治假新聞的側(cè)重點(diǎn)和力度存在一定差異，且目前主要采取內(nèi)部治理的方式，并探索區(qū)域合作路徑。

(一)東盟國(guó)家治理社交媒體政治假新聞的政策手段

網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)容治理是以網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容為主要治理對(duì)象，通過宏觀政策、制度建設(shè)和監(jiān)督監(jiān)管等方式規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境。東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞的治理實(shí)踐是網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)容治理的具體表現(xiàn)。根據(jù)豪利特(Michael Howlett)和拉米什(M. Ramesh)對(duì)政策工具的分類辦法，(54)Michael Howlett and M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, New York: Oxford University Press, 2003, pp. 87-117.東盟國(guó)家治理政策可歸為以下3類：

一是強(qiáng)制性政策工具。主要通過政府出臺(tái)法律法規(guī)、行政處罰等強(qiáng)硬手段管制和干預(yù)社交媒體內(nèi)容。如前所述，東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞的治理傾向于采取強(qiáng)制性政策工具。首先是見效快。通過強(qiáng)硬政策手段發(fā)揮約束、監(jiān)管和震懾作用，快速有效遏制政治假新聞的生產(chǎn)和傳播。其次是規(guī)范性強(qiáng)。政策制定、實(shí)施有具體的標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍，實(shí)施難度相對(duì)較小。最后是主體單一。政策實(shí)施以政府主導(dǎo)，其他行為體參與度不高。

二是自愿性政策工具。主要指以社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、志愿者和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的自愿行動(dòng)。在東盟國(guó)家的治理體系中主要包括以行業(yè)主導(dǎo)和社會(huì)組織主導(dǎo)兩種類型，其特點(diǎn)是幾乎無需政策成本，但由于受組織性質(zhì)和職能范圍的限制，在治理社交媒體政治假新聞過程中僅能發(fā)揮輔助作用，缺乏強(qiáng)有力的措施，且難以評(píng)估其事實(shí)核查行動(dòng)的效果。

三是混合型政策工具。以政府引導(dǎo)為主，鼓勵(lì)其他主體參與治理進(jìn)程，包括采取宣傳教育、技術(shù)輔助等方式?；旌闲驼吖ぞ咭环矫姘l(fā)揮治理中各利益相關(guān)方的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)協(xié)同治理；另一方面借助相關(guān)政策規(guī)范，促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總的來看，由于廣泛提升民眾媒介素養(yǎng)的難度較大、技術(shù)落后和資金有限等因素的制約，該種政策工具在東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞的治理政策中并不普遍。在經(jīng)濟(jì)和政治利益的驅(qū)使下，反而容易成為“暗箱操縱”政治假新聞的渠道。

(二)東盟國(guó)家治理社交媒體政治假新聞的特點(diǎn)

其一，探索區(qū)域合作，逐步實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制化。東盟國(guó)家已意識(shí)到需要聯(lián)合應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞的挑戰(zhàn)，逐步探索區(qū)域合作的有效方法。然而，東盟國(guó)家可以與歐盟相提并論的合作寥寥無幾。(55)Shashi Jayakumar, Benjamin Ang and Nur Diyanah Anwar,“Fake News and Disinformation: Singapore Perspectives”, Disinformation and Fake News, Singapore: Palgrave Macmillan, 2021, pp. 137-158.目前的區(qū)域合作機(jī)制主要是東盟信息部長(zhǎng)會(huì)議，該會(huì)議每?jī)赡昱e行一次，目的是加強(qiáng)東盟各國(guó)之間在信息、通訊領(lǐng)域的合作，這為東盟國(guó)家討論應(yīng)對(duì)新媒體的挑戰(zhàn)提供了平臺(tái)，對(duì)治理社交媒體政治假新聞發(fā)揮了一定作用。但東盟關(guān)于社交媒體政治假新聞治理的文件以加強(qiáng)媒體之間的合作和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)交流為主，內(nèi)容相對(duì)寬泛，尚未形成強(qiáng)制性約束。

其二，法律限制為主，采取多元打擊方式?？傮w來看，東盟各國(guó)采取的治理措施正在趨同，即高度依賴自上而下的壓制性法律，并輔之以多元的打擊方式。首先，東盟國(guó)家傾向于對(duì)那些在社交媒體上傳播政治假新聞的個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，包括罰款或拘役。除越南將傳播社交媒體政治假新聞視為行政違法外，其余9個(gè)東盟國(guó)家將其定性為刑事犯罪。其次，政府或民間機(jī)構(gòu)設(shè)立反假新聞的專門機(jī)構(gòu)和辟謠網(wǎng)站開展事實(shí)核查工作。再次，社交媒體平臺(tái)通過增加內(nèi)容審核人員、人工智能技術(shù)、政企合作等多種形式，對(duì)政治假新聞進(jìn)行攔截審查。最后，部分東盟國(guó)家政府已經(jīng)意識(shí)到，提升民眾數(shù)字媒介素養(yǎng)將有利于從根源上遏制社交媒體政治假新聞的傳播，如馬來西亞通訊及多媒體委員會(huì)制定的“數(shù)字掃盲計(jì)劃”、印尼政府參與的“全國(guó)網(wǎng)絡(luò)掃黑運(yùn)動(dòng)”(SiBerkreasi)、新加坡提出的“數(shù)碼能力藍(lán)圖”(Digital Readiness Blueprint)等倡議。

其三，審查側(cè)重點(diǎn)各異，打擊力度不一。大多數(shù)東盟國(guó)家政府以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全乃至國(guó)家安全為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)社交媒體平臺(tái)信息的管控力度。但東盟各國(guó)信息審查的側(cè)重點(diǎn)有所差異，如越南、老撾和柬埔寨政府主要聚焦于限制社交媒體上污蔑政府的假新聞，而在印尼和菲律賓，由于選舉期間的假新聞時(shí)常引發(fā)暴力沖突，因此側(cè)重于遏制選舉期間社交媒體上的政治假新聞。緬甸采取事實(shí)核查和嚴(yán)厲的處罰，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)與宗教、族群以及與軍方相關(guān)的社交媒體政治假新聞。新加坡由于法律體系相對(duì)完善，在應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞上表現(xiàn)得更加有力，在法律規(guī)范、事實(shí)核查和民眾媒介素養(yǎng)提升等方面都走在東盟國(guó)家前列。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、法律體系不健全且國(guó)內(nèi)存在較大數(shù)字鴻溝的東盟國(guó)家來說，治理社交媒體政治假新聞泛濫道阻且長(zhǎng)。

(三)東盟國(guó)家社交媒體政治假新聞治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，法律法規(guī)體系不完善，東盟國(guó)家普遍存在缺乏對(duì)“社交媒體政治假新聞”的明確定義。由于定義的不足且混亂，無法為相關(guān)司法部門在審理案件時(shí)提供解釋框架。自2017年以來，東盟各國(guó)出臺(tái)新的法案或修訂現(xiàn)有法律中對(duì)“假”的定義模糊不清，尤其是某些政府機(jī)構(gòu)在定義假新聞方面起著核心作用，結(jié)果導(dǎo)致法律措施非但沒有被證明是防止政治假新聞的有效工具，反而成為政治武器并導(dǎo)致過度定罪。(56)“Vague Fake News Laws Lead to over Criminalization in South East Asia”, Asia Centre, April 29, 2019, https://asiacentre.org/vague-fake-news-laws-lead-to-over-criminalisation-in-south-east-asia/.相關(guān)法律的濫用在法律體系薄弱的東盟國(guó)家中表現(xiàn)得更為明顯，例如柬埔寨政府使用含混不清的法律壓制反對(duì)黨領(lǐng)袖，以“散布假新聞”為名逮捕至少30人，其中包括已解散的柬埔寨救國(guó)黨(CNRP)的12人。(57)“Cambodia: Covid-19 Spurs Bogus ‘Fake News’ Arrests”, Human Rights Watch, April 29, 2020, https://www.hrw.org/news/2020/04/29/cambodia-covid-19-spurs-bogus-fake-news-arrests.在東盟層面，同樣缺乏對(duì)社交媒體政治假新聞的一致性和權(quán)威性的定義，這可能成為就該問題達(dá)成共識(shí)的最大障礙，也意味著籠統(tǒng)的監(jiān)管和混亂的治理，無法對(duì)采取的行動(dòng)和措施進(jìn)行效果評(píng)估，進(jìn)而無法制定有針對(duì)性的策略。

第二，治理機(jī)制不透明，治理效果有限。部分東盟國(guó)家政府雇傭網(wǎng)絡(luò)軍隊(duì)操控輿論，借助大量虛假賬號(hào)影響網(wǎng)民的選舉投票行為。因此，政府在治理過程中采取有意回避或避重就輕等不公開、不透明的方式。特別是一些政府高層本身就缺乏公信力，以“假”打“假”的效果難言有效。目前除新加坡外，東盟國(guó)家沒有任何國(guó)家的司法部門試圖監(jiān)管政黨在社交媒體上發(fā)布和傳播的政治假新聞行為。事實(shí)核查的有效性同樣受到質(zhì)疑，大多數(shù)社交媒體政治假新聞通過諸如瓦茨艾普等平臺(tái)迅速傳播，缺乏辨識(shí)力的民眾對(duì)假新聞往往尚未深入閱讀便隨手轉(zhuǎn)發(fā)，更不會(huì)核查消息的真實(shí)性。(58)Bhavan Jaipragas,“Can Malaysia, Singapore be Trusted to Debunk Fake News?”, South China Morning Post, March 20, 2017, https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/2079847/can-malaysia-singapore-be-trust-ed-debunk-fake-news.

第三，區(qū)域?qū)用嬷卫淼牟蛔?。一是東盟層面缺乏相關(guān)的行業(yè)規(guī)范，對(duì)行業(yè)自律的要求程度不高，部分東盟國(guó)家強(qiáng)調(diào)通過法律手段對(duì)科技公司制裁；二是缺少相應(yīng)的合作機(jī)制，各利益相關(guān)方缺乏聯(lián)動(dòng)，存在各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象；三是在東盟層面尚未出臺(tái)強(qiáng)制執(zhí)行的措施，其內(nèi)部直接監(jiān)管程度存在明顯落差，部分成員國(guó)缺少相應(yīng)的監(jiān)管措施；四是東盟雖然鼓勵(lì)提升民眾的媒體素養(yǎng)，但僅部分國(guó)家政府或社會(huì)組織開展了事實(shí)核查和媒體素養(yǎng)的提升活動(dòng)。

第四，深度造假的挑戰(zhàn)和科技公司的應(yīng)對(duì)舉措相對(duì)滯后。技術(shù)進(jìn)步帶來的深度造假使辨別真假信息越來越具有挑戰(zhàn)性。一方面，基于大數(shù)據(jù)的人臉識(shí)別技術(shù)和自然語言處理技術(shù)的進(jìn)步，使社交媒體政治假新聞難以迅速被人察覺和分辨。另一方面，基于深度造假視頻技術(shù)的成熟，大量散布攻擊性的虛假視頻進(jìn)行誹謗和造謠活動(dòng)，操縱民意影響選票、煽動(dòng)暴力、敗壞領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)家機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)提高。然而，科技公司所采取的措施往往在政治假新聞發(fā)布之后，且由于其商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式，使政治家及其代理人可以通過付費(fèi)形式將政治廣告瞄準(zhǔn)特定選民，導(dǎo)致社交媒體上政治假新聞宣傳活動(dòng)增多。

第五，域外勢(shì)力的干預(yù)。東盟國(guó)家存在復(fù)雜的種族宗教問題，容易被域外勢(shì)力利用，借助社交媒體煽動(dòng)網(wǎng)民分享政治假新聞和仇恨言論，而不再僅僅是國(guó)家或政治集團(tuán)之間的公開對(duì)抗，這對(duì)東盟各國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。目前，在新加坡、柬埔寨、馬來西亞和泰國(guó)的選舉中，官方都曾提到有所謂“外國(guó)代理人”影響選舉的情況。越南公安部的報(bào)告中也提到，“敵對(duì)的域外勢(shì)力”制造的政治假新聞已在社交媒體上傳播，試圖煽動(dòng)那些危害社會(huì)安全和秩序的行為，損害國(guó)家主權(quán)。(59)“Cyber Security Protects National Interests Interested”, Ministry of Information and Communications of the Socialist Republic of Vietnam, December 2, 2019, https://english.mic.gov.vn/Pages/TinTuc/140259/Cyber-security-protects-national-interests-Interested.html.

第六，破壞言論自由、政治民主和新聞媒體自由。部分東盟國(guó)家法律機(jī)構(gòu)存在不成熟和政治化等問題，導(dǎo)致法律的執(zhí)行進(jìn)一步削弱了民主自由。在法律解釋過于寬泛的情況下，容易使其成為消除異見、限制言論自由的工具。泰國(guó)、緬甸、老撾、越南和新加坡等國(guó)通過法律和審查的手段限制對(duì)政府批評(píng)的言論，導(dǎo)致持有異見者為避免制裁風(fēng)險(xiǎn)而不愿發(fā)聲，進(jìn)一步阻礙了人們形成真實(shí)的政治觀點(diǎn)。(60)Emy Ruth D. Gianan,“Disinformation Trends in Southeast Asia: Comparative Case Studies on Indonesia, Myanmar, and the Philippines”, pp. 1-27.此外，新聞媒體自由經(jīng)常被西方媒體標(biāo)榜為在東盟國(guó)家受到攻擊，西方普遍認(rèn)為法律和立法在東盟國(guó)家被濫用來起訴媒體和限制言論自由。(61)Rachael Lim, Disinformation as a Global Problem - Regional Perspectives, NATO Strategic Communications Centre of Excellence, 2020, pp. 1-50.

第七，削弱公眾對(duì)國(guó)家機(jī)制的信任，加劇政治參與不平等。一些東盟國(guó)家對(duì)反假新聞法律的政治濫用會(huì)損害法治權(quán)威，加劇民眾對(duì)官方的不信任感。若事實(shí)核查組織在政治上存在黨派傾向，公眾可能對(duì)制度性的事實(shí)核查系統(tǒng)幾乎沒有選擇的余地，反而可能會(huì)推動(dòng)社交媒體政治假新聞的擴(kuò)散。同時(shí)，此類制度和法律加深了自我審查的文化，降低了治理的透明度，并加劇了東盟國(guó)家長(zhǎng)期存在的政治參與不平等問題。

五、結(jié)語

為應(yīng)對(duì)社交媒體政治假新聞的挑戰(zhàn)，東盟試圖聯(lián)手進(jìn)行打擊，合作解決假新聞的擴(kuò)散及其負(fù)面影響。東盟各國(guó)則采取加強(qiáng)法律規(guī)范和增設(shè)核查機(jī)構(gòu)等方式，嚴(yán)厲懲處制造、傳播政治假新聞的個(gè)人，并加強(qiáng)信息監(jiān)管和審核。同時(shí)，以行業(yè)和社會(huì)組織主導(dǎo)的民間事實(shí)核查組織，助力補(bǔ)充了政府治理社交媒體政治假新聞的工作。雖然這些措施取得一定成效，但如何有效治理社交媒體政治假新聞仍是困擾東盟各國(guó)政府的一大難題。特別是當(dāng)前東盟國(guó)家關(guān)于治理社交媒體政治假新聞的法律法規(guī)體系尚未健全，治理機(jī)制存在局限。可預(yù)見的是，隨著私密化社交媒體應(yīng)用程序在東盟國(guó)家的進(jìn)一步普及，同時(shí)由于區(qū)域內(nèi)缺乏切實(shí)有效的措施以及域外勢(shì)力的干預(yù)，東盟國(guó)家網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境將更趨復(fù)雜，這對(duì)社交媒體政治假新聞治理工作帶來新的挑戰(zhàn)。未來，受制于區(qū)域內(nèi)部成員文化和制度等領(lǐng)域的差異化，東盟國(guó)家或?qū)⒃诰S持現(xiàn)有治理措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善法律和內(nèi)容審核制度，擴(kuò)大建立區(qū)域性合作機(jī)制，以最大程度減少社交媒體政治假新聞對(duì)國(guó)家、社會(huì)乃至域內(nèi)的負(fù)面影響。

東南亞目前是世界上社交媒體最活躍的地區(qū)之一，也是政治上最多樣化的地區(qū)之一。社交媒體在該地區(qū)展現(xiàn)出了塑造公共議程、形成公眾輿論和推動(dòng)社會(huì)變革的巨大作用。與傳統(tǒng)的政治參與方式相比，社交媒體一方面打破了東盟國(guó)家政府對(duì)大眾媒體的壟斷，促進(jìn)公民意見的表達(dá)和傳播；另一方面，它減少了政治行動(dòng)的組織負(fù)擔(dān)，降低了參與政治的成本，為東盟國(guó)家民眾參與政治討論創(chuàng)造了更多機(jī)會(huì)，在加強(qiáng)政治制度民主化方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，社交媒體也使得政治行動(dòng)者和公民之間的關(guān)系發(fā)生了變化。民粹主義領(lǐng)導(dǎo)人與其支持者們可以更直接地溝通，開辟了主流媒體之外的互動(dòng)渠道。社交媒體成為傳播政治價(jià)值觀的新管道，民粹主義和民族主義等政治情緒通過網(wǎng)絡(luò)加速傳播。此外，社交媒體對(duì)東盟國(guó)家的政治參與還存在著政治極化、虛假和錯(cuò)誤信息等諸多風(fēng)險(xiǎn)，且在信息的政治化背景下，其有可能受到惡意動(dòng)機(jī)的驅(qū)使。因此，社交媒體在東盟國(guó)家政治領(lǐng)域的應(yīng)用情況喜憂參半，尤其是在該地區(qū)相對(duì)復(fù)雜的政治體制以及域外勢(shì)力的持續(xù)介入之下，社交媒體對(duì)東盟國(guó)家民主政治的影響仍存在著諸多爭(zhēng)議，值得進(jìn)行更多的關(guān)注和研究。