日本秸稈利用的政策、法律和法規(guī)及其經(jīng)驗(yàn)啟示

謝 杰 邵敬淼 孫 寧 王紅彥 王亞靜 畢于運(yùn) 高春雨*

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081;2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081)

在20世紀(jì)60—70年代，日本秸稈焚燒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，水稻秸稈焚燒面積一度占水稻耕作面積的25%，秸稈焚燒較為集中的地區(qū)，因空氣質(zhì)量差經(jīng)常引起周邊地區(qū)居民的投訴[1]。20世紀(jì)80年代，日本開始對(duì)秸稈焚燒進(jìn)行管理，明確禁止露天焚燒秸稈，制定了一系列促進(jìn)秸稈利用的政策法規(guī)，推廣了高效秸稈還田技術(shù)[2]，建立了精細(xì)化的秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系[3]，通過不斷研發(fā)創(chuàng)新秸稈飼料[4]、秸稈乙醇[5]、秸稈成型燃料[6]、秸稈發(fā)電[7]等技術(shù)，秸稈綜合利用成效顯著，秸稈焚燒現(xiàn)象逐步得到改善[8]。根據(jù)2020年日本農(nóng)林水產(chǎn)省調(diào)查報(bào)告顯示，日本水稻秸稈產(chǎn)生量約751.3萬t，水稻秸稈綜合利用率達(dá)到100%，杜絕了水稻秸稈焚燒現(xiàn)象[9]。日本將秸稈等生物質(zhì)利用定位為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，先后出臺(tái)了《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》[10]和《日本生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略》[11]等政策以及《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]、《生物質(zhì)利用促進(jìn)法》[13]等法律法規(guī)，基本覆蓋了完整產(chǎn)業(yè)鏈，包括原料供應(yīng)、生產(chǎn)加工以及產(chǎn)品鼓勵(lì)使用等，體系比較完善，值得中國(guó)借鑒。

1997—2020年，我國(guó)農(nóng)作物秸稈利用取得了顯著的成效。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)秸稈資源總量8.56×108t，可收集資源量7.22×108t，秸稈綜合利用率達(dá)到86%[14]。我國(guó)秸稈開發(fā)利用的途徑和領(lǐng)域不斷拓寬，逐步形成了以肥料化和飼料化利用方式為主，燃料化、基料化和原料化利用為輔的秸稈“五料化”利用結(jié)構(gòu)[15]。盡管我國(guó)秸稈綜合利用取得了顯著成效，但仍面臨秸稈利用關(guān)鍵技術(shù)不成熟、農(nóng)民意識(shí)薄弱、秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系不健全、成本高、政策和法律法規(guī)針對(duì)性較弱、可操作性不強(qiáng)等難題，始終未能實(shí)現(xiàn)秸稈資源的全面有效的利用[16-17]。日本與我國(guó)毗鄰，與我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較為相似，借鑒日本秸稈資源管理的成功做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)作物秸稈利用工作，提高秸稈綜合利用水平。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)日本秸稈綜合利用方面開展了很多研究，主要側(cè)重于秸稈利用技術(shù)、機(jī)械設(shè)備、收儲(chǔ)運(yùn)模式等方面[18-21]，針對(duì)日本秸稈利用政策、法律法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)與啟示的研究較少。王紅彥等[22]介紹了日本生物質(zhì)資源化利用出臺(tái)的單行法。高帥等[23]介紹了日本政府開展生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的實(shí)施背景和主要做法，提出了我國(guó)生物質(zhì)綜合利用的主要對(duì)策。李娜[24]分析了日本秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)業(yè)化利用過程中的支撐體系，并提出了促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)廢棄物利用的經(jīng)驗(yàn)啟示。本研究通過日本J-STAGE、CINII和中國(guó)知網(wǎng)等網(wǎng)站檢索到的1970—2021年日本秸稈利用相關(guān)政策和法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理歸納，分析日本在目標(biāo)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政策激勵(lì)機(jī)制等政策以及法律法規(guī)等方面的基本做法和成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情，從政策和法規(guī)角度提出具有針對(duì)性的秸稈利用政策，旨在總結(jié)日本秸稈綜合利用方面的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為中國(guó)秸稈綜合利用管理提供決策支持。

1 文獻(xiàn)來源

本研究對(duì)“CNKI”，“Web of Science”，“日本J-STAGE、CINII”，農(nóng)林水產(chǎn)省等網(wǎng)站進(jìn)行了文獻(xiàn)檢索。“CNKI”檢索關(guān)鍵字包括“日本+秸稈利用補(bǔ)貼、秸稈利用政策、秸稈利用法律法規(guī)”，“Web of Science”檢索主題詞為“Japan*”并含“straw”、“Straw utilization policy”、“Straw utilization regulations”等，“日本J-STAGE、CINII”、農(nóng)林水產(chǎn)省等網(wǎng)站檢索關(guān)鍵字包括“バイオマスエネルギー、わら利用政策、わら稅収、わら法規(guī)制、わら補(bǔ)助金”等。文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間1970—2021年，類型包括期刊文章、書籍、政府文件、研究報(bào)告，內(nèi)容主要包括日本秸稈綜合利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收政策以及頒布的法律法規(guī)?？偣矙z索篩選得到文獻(xiàn)80篇，引用文獻(xiàn)67篇。

2 日本秸稈利用政策

2.1 目標(biāo)政策

日本政府制定的目標(biāo)政策主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)路線圖、行動(dòng)計(jì)劃等，其中較具代表性的有《日本生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略》[11]《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》[10]《生物質(zhì)利用技術(shù)現(xiàn)狀和路線圖》[25]。在這些目標(biāo)政策中，秸稈被當(dāng)作生物質(zhì)資源的重要目標(biāo)對(duì)象。

2002年，日本內(nèi)閣府通過的《日本生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略》[11]將生物質(zhì)能定義為新能源，提出重點(diǎn)發(fā)展生物質(zhì)能源，并計(jì)劃從2004年開始生物質(zhì)城鎮(zhèn)的建設(shè)。2006年對(duì)該戰(zhàn)略進(jìn)行了第二次修訂，提出到2010年建設(shè)300個(gè)生物質(zhì)城鎮(zhèn)的目標(biāo)，生物質(zhì)城鎮(zhèn)構(gòu)想由市町村(相當(dāng)于中國(guó)縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)))制定，要求在地區(qū)內(nèi)廣泛與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)作，構(gòu)建從生物質(zhì)產(chǎn)生到利用的高效、綜合性循環(huán)系統(tǒng)，達(dá)到合理利用生物質(zhì)的目標(biāo)[11]。2016年，日本政府在綜合戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，制定了《促進(jìn)生物質(zhì)利用基本計(jì)劃概要》[26]，提出到2025年，每年將利用2 600萬t碳當(dāng)量生物質(zhì)，600個(gè)市町村制定生物質(zhì)活用推進(jìn)計(jì)劃。此外，為更好地促進(jìn)生物質(zhì)能源利用，日本政府還出臺(tái)了78項(xiàng)具體行動(dòng)計(jì)劃，主要內(nèi)容包括：創(chuàng)立生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略推進(jìn)委員會(huì)、生物質(zhì)咨詢總部基地，以促進(jìn)相關(guān)部門的合作；構(gòu)筑“大范圍、低密度”生物質(zhì)收集、輸送系統(tǒng)，開發(fā)和革新實(shí)用化生物質(zhì)利用技術(shù)；建立生物質(zhì)資源開發(fā)利用設(shè)施示范點(diǎn)；促進(jìn)生物塑料、生物乙醇、生物柴油等生物質(zhì)產(chǎn)品的利用[11]。

2012年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省等七個(gè)部門出臺(tái)了《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》[10]，計(jì)劃到2020年建設(shè)94個(gè)生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)城市，生物質(zhì)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到5 000億日元。為此，日本開始創(chuàng)建以生物質(zhì)業(yè)務(wù)為中心，具有綠色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域循環(huán)能源系統(tǒng)的生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)共同體，并制定了一系列發(fā)展戰(zhàn)略，主要內(nèi)容包括3個(gè)方面：一是注重研發(fā)實(shí)用性較高生物質(zhì)利用技術(shù)，加快甲烷發(fā)酵、直接燃燒、固體燃料、液體燃料等重點(diǎn)技術(shù)的推廣；二是利用可再生能源電力固定價(jià)格購買制度、相關(guān)稅收信貸優(yōu)惠等政策鼓勵(lì)投資者和企業(yè)進(jìn)入相關(guān)行業(yè)；三是通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、地方政府和企業(yè)之間的合作，利用秸稈打捆技術(shù)，建立有效的水稻、小麥秸稈等收集和分配系統(tǒng)[10]。

與此同時(shí)，日本內(nèi)閣府、總務(wù)省等相關(guān)部門聯(lián)合于2012年規(guī)劃實(shí)施了《生物質(zhì)利用技術(shù)現(xiàn)狀和路線圖》[25]，根據(jù)生物質(zhì)利用技術(shù)水平、技術(shù)問題和應(yīng)用前景，制定了生物質(zhì)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的“技術(shù)路線圖”，明確了生物質(zhì)利用發(fā)展方向，選擇甲烷發(fā)酵、直接燃燒、固體燃料、液體燃料等實(shí)用性較高的技術(shù)開展實(shí)驗(yàn)示范，并遵循先研究、后示范、再商業(yè)化推廣的發(fā)展步驟，促進(jìn)了生物質(zhì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2019年，日本對(duì)技術(shù)路線圖進(jìn)行了第二次修訂[25]，修訂版技術(shù)路線圖根據(jù)技術(shù)水平將秸稈利用技術(shù)分為實(shí)用化、示范和研究驗(yàn)證三個(gè)階段，在原有技術(shù)更新基礎(chǔ)上，新增了生物塑料材料、液體燃料、氫氣發(fā)酵、資源作物開發(fā)、直接燃燒熱電利用、纖維素發(fā)酵、高速水解生產(chǎn)飼料和肥料等7項(xiàng)技術(shù)條目，并分別從技術(shù)類別、技術(shù)名稱、技術(shù)水平、技術(shù)現(xiàn)狀、技術(shù)產(chǎn)品、適應(yīng)原料、技術(shù)實(shí)施和商業(yè)化推廣時(shí)的注意事項(xiàng)等7個(gè)部分逐一進(jìn)行論述，讓應(yīng)用者更好地利用每項(xiàng)技術(shù)[25]。

此外，2005—2020年，日本還相繼制定了一系列促進(jìn)生物質(zhì)資源利用計(jì)劃。2005年制定《京都協(xié)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃》[27]，提出到2010年生物質(zhì)熱利用308億L(原油換算)，包括利用50億L生物質(zhì)燃料。2008年制定《生物燃料創(chuàng)新計(jì)劃》[28]，提出全面推廣生物質(zhì)利用技術(shù)，制定國(guó)家、縣、市生物質(zhì)利用促進(jìn)計(jì)劃。2014年制定了《戰(zhàn)略能源計(jì)劃》[29]，2018年對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，提出到2030年，可再生能源占總能源供應(yīng)比重達(dá)到44%，主要通過秸稈發(fā)電等可再生能源發(fā)電來實(shí)現(xiàn)。2015年制定了《長(zhǎng)期能源供需展望》[30]，提出到2030年，生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源電力份額達(dá)到22%～24%。2019年制定了《農(nóng)林漁業(yè)部面向脫碳社會(huì)的基本概念》[31]，提出高效回收利用秸稈等生物質(zhì)資源，目標(biāo)到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。

2.2 財(cái)政補(bǔ)貼

2.2.1秸稈還田

日本主要通過政策扶持等方式積極推廣秸稈還田。在秸稈還田機(jī)具購置補(bǔ)貼方面，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)合作社、企業(yè)等秸稈還田利用主體提供比市場(chǎng)利率低30%～60%的低息貸款[32]。農(nóng)業(yè)合作社、畜牧養(yǎng)殖戶等堆肥利用主體可向政府申請(qǐng)生產(chǎn)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最高可申請(qǐng)維護(hù)費(fèi)用的43%[10]。在秸稈還田過程中，為了促進(jìn)秸稈快速腐熟，鼓勵(lì)農(nóng)戶購買腐熟劑，并按照還田面積，給予一定補(bǔ)貼。由于各縣秸稈還田環(huán)境、還田量不同，秸稈腐熟劑使用量有差異，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不一樣[33]。

2.2.2秸稈收儲(chǔ)運(yùn)

日本設(shè)立了秸稈收儲(chǔ)運(yùn)專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，對(duì)于秸稈利用主體購買秸稈收獲機(jī)、打捆機(jī)、裝載機(jī)、專用運(yùn)輸機(jī)等秸稈收儲(chǔ)機(jī)械，可申請(qǐng)政府補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度可達(dá)購置費(fèi)用的30%～50%，后期機(jī)器設(shè)備保管、維修等費(fèi)用，也可以申請(qǐng)補(bǔ)貼[33]。在穩(wěn)定秸稈供應(yīng)方面，秸稈利用主體與農(nóng)戶、畜牧養(yǎng)殖戶等簽訂5年以上供貨合同，年供應(yīng)量500 t以上，水稻秸稈可申請(qǐng)政府固定補(bǔ)貼30日元/kg[34]。

2.2.3秸稈飼料化

日本政府出臺(tái)了一系列秸稈飼料化利用補(bǔ)貼措施。2010年，開始實(shí)行農(nóng)戶收入補(bǔ)償措施，對(duì)利用水田進(jìn)行飼料作物和專用水稻種植的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼[35]。2013年，設(shè)立廢棄耕地利用補(bǔ)助金，對(duì)利用廢棄耕地種植飼料作物的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼[36]。2016年，設(shè)立農(nóng)業(yè)建設(shè)補(bǔ)助金，支持建設(shè)飼用水稻秸稈的收集、運(yùn)送、儲(chǔ)存體系。除此之外，實(shí)行秸稈利用定額補(bǔ)貼政策，對(duì)于自行收集、打包秸稈供給畜牧農(nóng)戶的農(nóng)協(xié)、企業(yè)和飼料生產(chǎn)組織給予定額補(bǔ)助[37]。具體補(bǔ)貼類型、內(nèi)容及額度見表1。

表1 日本秸稈飼料化利用相關(guān)補(bǔ)貼明細(xì)表[35-37]Table 1 Details of subsidies for feeding utilization of straw in Japan[35-37]

2.2.4秸稈新型能源化

從2013年開始實(shí)施第二代生物燃料創(chuàng)新計(jì)劃后，日本政府每年在生物質(zhì)利用研發(fā)和推廣方面的預(yù)算支出超過100億日元，主要用于補(bǔ)貼秸稈乙醇轉(zhuǎn)基因品種、轉(zhuǎn)化技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備購買等[39]。日本在秸稈發(fā)電等生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼方面，形成了較成熟的固定補(bǔ)貼機(jī)制。生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼主要有2種：一是可再生能源公司發(fā)展事業(yè)補(bǔ)助金，主要扶持可再生能源公司引進(jìn)可再生能源發(fā)電設(shè)備；二是可再生能源補(bǔ)貼，主要補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電主體設(shè)備購置費(fèi)用支出。具體的補(bǔ)貼內(nèi)容、對(duì)象、補(bǔ)貼比例見表2[40]。

表2 日本生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)補(bǔ)貼明細(xì)表[40]Table 2 Detailed list of subsidies related to biomass power generation in Japan[40]

2.3 稅收優(yōu)惠

2.3.1生物質(zhì)燃料生產(chǎn)

《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)林漁業(yè)有機(jī)物質(zhì)資源作為生物燃料原料利用的法律》(2008年第45號(hào)法)[10]中規(guī)定新建的柴油燃料、脂肪酸甲酯、成型燃料等生物燃料生產(chǎn)設(shè)施，在征收固定資產(chǎn)稅時(shí)，前三年主要生產(chǎn)設(shè)備征稅減免1/2，其他生產(chǎn)設(shè)備征稅減免2/3，使用廠房需繳納0.7%～1.4%的房產(chǎn)稅，前三年可以申請(qǐng)減免房產(chǎn)稅1/3。

2.3.2秸稈乙醇生產(chǎn)

日本在秸稈乙醇生產(chǎn)方面的稅收優(yōu)惠政策主要有3種：一是實(shí)施秸稈乙醇汽油稅減免制度，根據(jù)《關(guān)于確保揮發(fā)油等品質(zhì)的法律》[10]，政府征收揮發(fā)油稅58.0日元/L，對(duì)于生產(chǎn)符合揮發(fā)油規(guī)格的乙醇混合汽油經(jīng)營(yíng)者，可申請(qǐng)秸稈乙醇混合汽油稅減稅；二是實(shí)施綠色投資減稅制度，針對(duì)購入秸稈乙醇利用設(shè)備并投入生產(chǎn)的企業(yè)，從設(shè)備購入起實(shí)施一年的稅收優(yōu)惠，普通法人可申請(qǐng)?jiān)O(shè)備基準(zhǔn)購買價(jià)格30%的特別折舊額度，中小企業(yè)根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況可在秸稈乙醇設(shè)備基準(zhǔn)購買價(jià)格7%的稅收扣除優(yōu)惠和30%的特別折舊額度間做出對(duì)自己最有利的選擇；三是固定資產(chǎn)減免稅，在秸稈乙醇生產(chǎn)中使用廠房需要繳納0.7%～1.4%的房產(chǎn)稅，前三年可以申請(qǐng)減免房產(chǎn)稅1/3[10]，見表3。

表3 生產(chǎn)秸稈乙醇優(yōu)惠稅收措施[10]Table 3 Preferential tax measures for bioethanol production[10]

2.3.3生物質(zhì)發(fā)電

在生物質(zhì)發(fā)電方面，日本政府主要實(shí)施固定資產(chǎn)減稅優(yōu)惠政策。2012年開始，地方政府、發(fā)電企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)等利益相關(guān)合作方在購入經(jīng)過上網(wǎng)電價(jià)制度(Feed-in-Tariff，以下簡(jiǎn)稱FIT)認(rèn)證的生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備時(shí)，前三年實(shí)行固定資產(chǎn)減稅優(yōu)惠，不同裝機(jī)容量減稅優(yōu)惠額度不同，且地方政府可以自主制定減稅額度。對(duì)于購買獨(dú)立于FIT認(rèn)證和促進(jìn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)電有較大貢獻(xiàn)的生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備時(shí)，企業(yè)在繳納固定資產(chǎn)稅中，可以申請(qǐng)收購價(jià)格14%的特別折舊費(fèi)。使用廠房繳納0.7%～1.4%的房產(chǎn)稅，前三年可以申請(qǐng)減免房產(chǎn)稅1/3[41](表4)。

表4 生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)優(yōu)惠稅收措施[41]Table 4 Preferential tax measures related to biomass power generation[41]

2.4 政策激勵(lì)機(jī)制

2.4.1政府采購

日本政府建立生物質(zhì)制品認(rèn)證體系，出臺(tái)《綠色采購法》[42]，促進(jìn)了生物質(zhì)衍生產(chǎn)品的利用和推廣。目前，日本生物制品認(rèn)證體系主要有生物塑料標(biāo)志認(rèn)證體系和生物質(zhì)能標(biāo)志認(rèn)證體系，在認(rèn)證體系的基礎(chǔ)上，政府出臺(tái)了《綠色采購法》，規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)在購買辦公用具、災(zāi)難儲(chǔ)備物資等方面，要盡量購買生物質(zhì)相關(guān)認(rèn)證產(chǎn)品，努力普及生物質(zhì)制品。2019年日本政府出臺(tái)了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，制定了11個(gè)領(lǐng)域內(nèi)生物質(zhì)類塑料使用標(biāo)準(zhǔn)，開始啟動(dòng)生物質(zhì)購物袋支付、推行綠色采購基本方針等措施刺激生物質(zhì)衍生產(chǎn)品的發(fā)展，鼓勵(lì)民眾使用高附加值的生物質(zhì)產(chǎn)品[43]。

2.4.2上網(wǎng)電價(jià)制度

日本對(duì)秸稈發(fā)電等生物質(zhì)能源發(fā)電，實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)制度(FIT)。FIT規(guī)定電力公司在一定時(shí)期內(nèi)以固定電價(jià)收購發(fā)電企業(yè)新能源電力，主要由政府根據(jù)各發(fā)電企業(yè)投資可再生能源發(fā)電的初期成本和規(guī)模來制定收購價(jià)格，通過長(zhǎng)期穩(wěn)定收購電價(jià)的方式來保障投資成本的回收，降低發(fā)電企業(yè)的成本，從而激發(fā)發(fā)電企業(yè)擴(kuò)大可再生能源電力的供給，見圖1[44]。

圖1 上網(wǎng)電價(jià)制度運(yùn)行示意圖Fig.1 Schematic diagram of the operation of the Feed-in-Tariff system

FIT制度下可再生能源電力收購價(jià)格是在普通電力的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上追加可再生能源發(fā)電的環(huán)境價(jià)值，具體包括發(fā)電企業(yè)投資新能源發(fā)電需要負(fù)擔(dān)的送電系統(tǒng)接入費(fèi)用、發(fā)電用地租金、固定資產(chǎn)稅與法人所得稅等三部分，見表5。可再生能源電力的收購價(jià)格長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被固定下來，有利于新發(fā)電企業(yè)通過比較自身發(fā)電水平與上網(wǎng)電價(jià)來決定是否進(jìn)入可再生能源電力市場(chǎng)，在一定程度上降低了發(fā)電企業(yè)進(jìn)入可再生能源發(fā)電事業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引導(dǎo)新發(fā)電企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入，促進(jìn)了日本可再生能源電力總供給的穩(wěn)定擴(kuò)展[28-29]。

表5 2021年日本生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)[45]Table 5 Electricity price for biomass power generation in Japan 2021[45]

2.4.3綠色電力交易制度

日本政府建立了“綠色電力證書”及其交易制度，通過利用可再生能源發(fā)電電力以外的價(jià)值，即節(jié)約化石能源的消耗，替代二氧化碳排放的價(jià)值，以“綠色電力證書”具體的形式在市場(chǎng)上交易[46]。綠色電力發(fā)電企業(yè)與發(fā)證企業(yè)簽發(fā)發(fā)電委托合同，發(fā)證企業(yè)申請(qǐng)認(rèn)證書，并將證書頒發(fā)給申購人，轉(zhuǎn)移綠色電力附加值。在交易方式上，既可以通過與新能源發(fā)電企業(yè)或其他電力零售企業(yè)簽訂長(zhǎng)期或短期契約的形式單獨(dú)購買，也可以在電力市場(chǎng)通過公開交易購買。交易制度的引入克服了新能源發(fā)電事業(yè)開展的地域性限制，通過轉(zhuǎn)移發(fā)電者擁有的綠色電力環(huán)境價(jià)值的方式，讓綠色電力發(fā)電設(shè)施公司和地方政府也能擁有綠色電力環(huán)境價(jià)值，有利于綠色電力發(fā)電設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和推廣以及出臺(tái)有關(guān)保護(hù)措施[47]，見圖2。

圖2 日本綠色電力認(rèn)證流程圖Fig.2 Japan’s green power certification flow chart

2.5 小結(jié)

日本出臺(tái)的秸稈綜合利用政策主要以指導(dǎo)性政策為主，前期以技術(shù)研發(fā)性政策為主，后期相關(guān)技術(shù)的示范推廣、設(shè)備投融資、產(chǎn)品利用等方面的政策占主導(dǎo)地位。總體來看，政策體系較為完善，目標(biāo)政策與經(jīng)濟(jì)扶持政策互為補(bǔ)充，協(xié)調(diào)性高、可操作性強(qiáng)。

3 日本秸稈利用法律法規(guī)

3.1 環(huán)境保護(hù)類

日本政府通過制定環(huán)境保護(hù)法律，從法律層面上約束污染環(huán)境的行為，在一定程度上促進(jìn)了秸稈等廢棄物綜合利用。為了抑制廢棄物的排放，保持生活環(huán)境的清潔和保障公眾的健康，1970年，日本出臺(tái)了《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]，明確了“產(chǎn)業(yè)廢棄物”的概念，提出各市要按照廢棄物處理方案收集、運(yùn)輸、處置區(qū)域內(nèi)包括秸稈在內(nèi)的一般廢棄物，以免影響生活環(huán)境[12]。1979年，日本環(huán)境省頒布了《節(jié)約能源法》，該法設(shè)立了節(jié)能部門和支援機(jī)構(gòu)，提出開發(fā)生物質(zhì)等新能源技術(shù)[48]。1985年制定的《肥力促進(jìn)法》[22]，把秸稈直接還田當(dāng)作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的法律去執(zhí)行，明確提出必須“依靠施用有機(jī)肥料培養(yǎng)地力，在培養(yǎng)地力的基礎(chǔ)上合理施用化肥”。1989年后，日本環(huán)境省相繼出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)技術(shù)開發(fā)法》[49]《能源與環(huán)境綜合技術(shù)開發(fā)促進(jìn)計(jì)劃》[50]，在這些法律中都規(guī)定了以財(cái)政、稅收等多種手段促進(jìn)秸稈等生物質(zhì)能源的開發(fā)和利用。1997年通過的《新能源法》[51]，提出利用農(nóng)林廢棄物開展生物質(zhì)發(fā)電、熱利用、燃料生產(chǎn)等。1998年通過的《全球變暖對(duì)策推進(jìn)法》[52]，提出中央政府要與地方政府合作，利用溫室氣體排放控制技術(shù)，積極推進(jìn)農(nóng)林廢棄物回收利用，控制溫室氣體排放。2000年日本推行《循環(huán)型社會(huì)基本法》[53]，提出要對(duì)農(nóng)作物秸稈、農(nóng)產(chǎn)品加工副產(chǎn)品、畜禽糞便、建筑廢棄物等再生資源進(jìn)行循環(huán)回收利用。

3.2 生物質(zhì)能源類

為了促進(jìn)農(nóng)林漁業(yè)資源的可持續(xù)健康發(fā)展和能源多樣化利用，2008年日本頒布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)林漁業(yè)有機(jī)物質(zhì)資源作為生物燃料原料利用的法律》[54]，規(guī)定農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)合作社等與生物燃料制造商合作，制定生產(chǎn)制造合作項(xiàng)目計(jì)劃，確保研究開發(fā)項(xiàng)目所需的資金，促進(jìn)農(nóng)林漁業(yè)有機(jī)物資源作為生物燃料原料使用。日本為了保障國(guó)內(nèi)能源供給，減少資源國(guó)際進(jìn)口依賴性，2009年制定的《生物質(zhì)利用促進(jìn)法》[13]，全面、深入、細(xì)致地考慮了生物質(zhì)能源的利用情況，從制定生物質(zhì)利用促進(jìn)計(jì)劃、基本措施、成立生物質(zhì)利用協(xié)會(huì)等方面做出統(tǒng)籌安排，為生物質(zhì)綜合利用提供了法律保障。其中，出臺(tái)生物質(zhì)利用基本措施主要包括以下4個(gè)方面：一是建設(shè)生物質(zhì)利用所需的基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建生物質(zhì)利用綜合系統(tǒng)；二是創(chuàng)建提供生物質(zhì)產(chǎn)品等業(yè)務(wù)，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力、合理化生產(chǎn)和利用生物質(zhì)產(chǎn)品等措施促進(jìn)生物質(zhì)產(chǎn)品的開發(fā)；三是加強(qiáng)生物質(zhì)利用技術(shù)的開發(fā)和推廣，利用示范項(xiàng)目促進(jìn)生物質(zhì)利用相關(guān)技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用與推廣；四是加強(qiáng)宣傳、教育和推廣，增強(qiáng)公眾對(duì)生物質(zhì)利用的認(rèn)知[13]。

3.3 電力類

1991年，日本發(fā)布的《促進(jìn)可再生能源與農(nóng)林漁業(yè)健康發(fā)展相協(xié)調(diào)法》[55]，規(guī)定政府、可再生能源發(fā)電企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)組織及其他利益相關(guān)者之間密切合作，推廣秸稈等生物質(zhì)能、太陽能、風(fēng)能等可再生能源利用技術(shù)，促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。2019年對(duì)該法律進(jìn)行了第二次修訂，規(guī)定了在難以回收利用的荒廢農(nóng)田中引入再生能源發(fā)電設(shè)施，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電發(fā)展。1997年頒布的《促進(jìn)新能源利用特別措施法》[56]，提出大力發(fā)展風(fēng)力、太陽能、地?zé)岷徒斩挼壬镔|(zhì)能發(fā)電。2002年6月日本國(guó)會(huì)頒布了《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》[57]，促進(jìn)“生物質(zhì)發(fā)電等新能源國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)施。為配合該法的實(shí)施，日本農(nóng)林水產(chǎn)省相繼頒布了《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法施行令》[58]和《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法施行規(guī)則》[59]等法規(guī)。為了防止核泄露事故再次發(fā)生，日本開始擴(kuò)大開發(fā)安全、穩(wěn)定性高的能源。2013年發(fā)布的《電力公司可再生能源電力采購特別措施法》[60]以法律的形式規(guī)定了可再生能源生產(chǎn)商的責(zé)任和業(yè)務(wù)，規(guī)定了政府、電力企業(yè)、電力設(shè)施提供商等在確?？稍偕茉措娏Ψ€(wěn)定高效供應(yīng)方面的責(zé)任，并針對(duì)生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源發(fā)電設(shè)置了固定電價(jià)補(bǔ)貼制度，促進(jìn)了可再生能源利用。

3.4 小結(jié)

日本為推進(jìn)秸稈綜合利用，建立了較為完整的法律框架體系，既有基本法和專項(xiàng)法，也有相關(guān)法律的具體實(shí)施條例或細(xì)則。日本在促進(jìn)秸稈綜合利用法規(guī)方面主要有環(huán)境保護(hù)類法規(guī)、生物質(zhì)能源類法規(guī)、電力類法規(guī)。總體來看，日本出臺(tái)的秸稈綜合利用法律法規(guī)相對(duì)細(xì)化、覆蓋面廣、針對(duì)性較強(qiáng)。

4 中日對(duì)比與啟示

4.1 中日秸稈資源管理對(duì)比

4.1.1秸稈綜合利用政策

從整個(gè)秸稈綜合利用支持政策體系來看，中國(guó)和日本均建立了涵蓋財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融優(yōu)惠、政策激勵(lì)等方面的扶持政策，在促進(jìn)秸稈資源化利用方面均發(fā)揮了重要作用。比較而言，日本的秸稈綜合利用政策偏重指導(dǎo)型，比較重視市場(chǎng)機(jī)制在引導(dǎo)秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的作用，較早針對(duì)終端環(huán)節(jié)制定了相關(guān)的激勵(lì)政策，構(gòu)建了基本覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的秸稈綜合利用支持政策體系。例如，在促進(jìn)秸稈產(chǎn)品利用方面，日本政府出臺(tái)了政府采購、綠色電力交易制度等措施以推動(dòng)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，日本的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠力度根據(jù)利用秸稈主體和方式不同進(jìn)行了差異化設(shè)計(jì)，政策針對(duì)性較強(qiáng)。中國(guó)秸稈綜合利用管理經(jīng)歷了三大階段，即以秸稈禁燒為特征的起步階段、“以用促禁”為特征的強(qiáng)力推動(dòng)階段和以“全面利用”為特征的攻堅(jiān)階段，秸稈利用政策在秸稈綜合利用過程中發(fā)揮了重要的作用[61]。中國(guó)相繼出臺(tái)的相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助政策主要包括財(cái)政撥款、稅收返還、上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼等，現(xiàn)秸稈資源管理政策逐步開始由行政主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變[62]。財(cái)政撥款主要針對(duì)秸稈還田、離田以及飼料化利用過程中的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策等，離田、轉(zhuǎn)運(yùn)和收儲(chǔ)環(huán)節(jié)以及后端綜合利用環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)的政策扶持，秸稈資源化利用“最后一公里”未能有效打通，產(chǎn)品無法在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民實(shí)施秸稈離田的積極性與收儲(chǔ)企業(yè)收儲(chǔ)秸稈的積極性[61]。秸稈離田利用能力尚顯不足，離田利用大部分以農(nóng)戶自用為主，實(shí)踐中的一些秸稈離田加工產(chǎn)品附加值相對(duì)較低，產(chǎn)品功能相較同類型其他產(chǎn)品普遍缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[62]。

4.1.2秸稈綜合利用法律法規(guī)

從秸稈綜合利用法律法規(guī)體系來看，日本出臺(tái)秸稈綜合利用的法律法規(guī)相對(duì)細(xì)化，針對(duì)性較強(qiáng)。日本出臺(tái)的與秸稈綜合利用領(lǐng)域有關(guān)的法律包括《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]《節(jié)約能源法》[48]《循環(huán)型社會(huì)基本法》[53]等，還包括《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)林漁業(yè)有機(jī)物質(zhì)資源作為生物燃料原料利用的法律》[54]《生物質(zhì)利用促進(jìn)法》[13]《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》[60]等專項(xiàng)法律。以法律法規(guī)的形式制定了秸稈綜合利用具體實(shí)施條例和細(xì)則，使得日本秸稈綜合利用過程中都有嚴(yán)密的法律規(guī)范支撐，法律覆蓋范圍全面。除此之外，日本出臺(tái)的《肥力促進(jìn)法》[22]《生物質(zhì)條例》[22]等法律法規(guī)將秸稈還田、秸稈發(fā)電等秸稈綜合利用技術(shù)上升到國(guó)家法律層面，進(jìn)一步促進(jìn)了相關(guān)技術(shù)的發(fā)展和推廣。相比之下，中國(guó)出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)法》[63]《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》[64]《節(jié)約能源法》[65]等法律，對(duì)秸稈等生物質(zhì)利用做出了明文規(guī)定，促進(jìn)了生物質(zhì)成型燃料、生物質(zhì)沼氣、秸稈發(fā)電等技術(shù)發(fā)展。隨著時(shí)間的遞進(jìn)，我國(guó)法律對(duì)秸稈綜合利用的規(guī)定越來越具體，越來越完善，但仍存在概括性較強(qiáng)、未體現(xiàn)地域特點(diǎn)等問題[65]。上網(wǎng)電價(jià)制度、保障性收購制度等生物質(zhì)發(fā)電政策沒有相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)范，只通過發(fā)布“指導(dǎo)意見”、“工作方案”、“管理辦法”等文件予以公布實(shí)施，缺乏法律效力，層次較低，規(guī)范力度較弱，容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位現(xiàn)象[66]。

4.2 經(jīng)驗(yàn)啟示

4.2.1制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

發(fā)展戰(zhàn)略是秸稈綜合利用行動(dòng)的指南。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，首先，我國(guó)應(yīng)制定由國(guó)家主導(dǎo)的《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》，秸稈等生物質(zhì)資源產(chǎn)出大省、市、縣根據(jù)總發(fā)展戰(zhàn)略，制定符合各地區(qū)發(fā)展的《省/市/縣生物質(zhì)利用促進(jìn)計(jì)劃》，明確秸稈等生物質(zhì)利用的基本政策、發(fā)展目標(biāo)、相關(guān)技術(shù)的研究和開發(fā)，通過構(gòu)筑高效秸稈等生物質(zhì)收集、輸送系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)秸稈等生物質(zhì)資源的可持續(xù)利用。其次，在充分了解本地區(qū)秸稈資源總量及利用的種類、分布、產(chǎn)量、利用途徑等情況的基礎(chǔ)上，制定區(qū)域秸稈資源綜合利用發(fā)展規(guī)劃，為秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供引導(dǎo)和保障。此外，借鑒日本生物質(zhì)城鎮(zhèn)推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)秸稈綜合利用試點(diǎn)縣示范推廣工作，可整合現(xiàn)有資金、技術(shù)等各種要素和資源，充分調(diào)動(dòng)科研院所、地方政府、社會(huì)民眾等多方的積極性，構(gòu)建包括秸稈綜合利用在內(nèi)的多種生物質(zhì)資源利用集成的、示范引領(lǐng)作用突出的生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域。

4.2.2建立政策激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)政策是保障秸稈資源開發(fā)利用持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，首先，建議實(shí)施秸稈綜合利用產(chǎn)品政府采購政策，推行秸稈綠色產(chǎn)品認(rèn)證制度，按照國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局《綠色產(chǎn)品標(biāo)識(shí)使用管理辦法》[67]的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于綠色健康、資源能耗少、品質(zhì)高的秸稈產(chǎn)品進(jìn)行綠色產(chǎn)品認(rèn)證，積極引導(dǎo)公眾和個(gè)人購買相關(guān)產(chǎn)品，鼓勵(lì)使用高附加值的秸稈產(chǎn)品。其次，加快推進(jìn)“可再生能源電力配額+綠色電力證書”政策，出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則、配套政策，設(shè)立能源生產(chǎn)及銷售企業(yè)的可再生能源配額指標(biāo)，鼓勵(lì)能源生產(chǎn)企業(yè)購買一定量的綠色證書，通過綠色證書市場(chǎng)化交易補(bǔ)償可再生能源的環(huán)境效益和社會(huì)效益，促進(jìn)秸稈發(fā)電等可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。

4.2.3加大關(guān)鍵環(huán)節(jié)補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼是促進(jìn)秸稈開發(fā)利用持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，建議進(jìn)一步完善我國(guó)秸稈綜合利用補(bǔ)貼制度。一是制定秸稈收儲(chǔ)運(yùn)專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，政府按照秸稈收儲(chǔ)的數(shù)量制定秸稈收儲(chǔ)資金扶持政策，設(shè)立秸稈收儲(chǔ)運(yùn)機(jī)械設(shè)備購買和后期管理、維修補(bǔ)貼政策，對(duì)開展專業(yè)化、精細(xì)化的運(yùn)管服務(wù)的企業(yè)、合作社給予資金補(bǔ)貼。二是加大秸稈利用技術(shù)研發(fā)方面的補(bǔ)貼，不斷引進(jìn)和消化吸收發(fā)達(dá)國(guó)家在秸稈飼用、發(fā)電、沼氣、顆粒燃料生產(chǎn)等方面的先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，并在秸稈清潔制漿、纖維素乙醇、生物質(zhì)油、環(huán)保板材和建材等方面加強(qiáng)超前研發(fā)。三是完善秸稈飼料補(bǔ)貼制度，在糧改飼補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，建議對(duì)利用廢棄耕地、邊際土地、鹽堿地進(jìn)行飼料作物種植的農(nóng)戶、合作社、相關(guān)企業(yè)，按照種植面積給予一定補(bǔ)貼。四是實(shí)施終端產(chǎn)品補(bǔ)貼制度，對(duì)以秸稈為原料生產(chǎn)的有機(jī)肥、生物炭、沼氣、成型燃料、電力等終端產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，提高秸稈產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。五是建立以綠色為導(dǎo)向的秸稈綜合利用生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)規(guī)?；斩捓闷髽I(yè)，在主要技術(shù)和設(shè)備、重點(diǎn)投資環(huán)節(jié)給予一定比例的補(bǔ)貼。

4.2.4出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)

法律法規(guī)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必要的制度保障。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，未來我國(guó)在秸稈利用立法方面應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：一是建議制定《生物質(zhì)利用促進(jìn)法》和《生物質(zhì)條例》，并對(duì)秸稈等生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物天然氣、成型燃料、秸稈乙醇等秸稈綜合利用方式做出具體規(guī)定，明確其發(fā)展方向、目標(biāo)、技術(shù)要求、扶持重點(diǎn)、激勵(lì)機(jī)制、政策保障等有關(guān)要求。二是建議出臺(tái)支持上網(wǎng)電價(jià)制度與全額保障性收購制度的相關(guān)專門法規(guī)，對(duì)秸稈等生物質(zhì)發(fā)電有關(guān)重要內(nèi)容做出具體規(guī)定，為制度實(shí)施提供約束標(biāo)準(zhǔn)，保障制度實(shí)施有章可循。三是建議制定《全國(guó)土壤肥力保養(yǎng)條例》，對(duì)秸稈直接還田、秸稈養(yǎng)畜過腹還田等有關(guān)重要內(nèi)容做出具體規(guī)定，將秸稈還田作為耕地質(zhì)量保護(hù)的必要技術(shù)手段，促進(jìn)秸稈還田工作的展開。