基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法現(xiàn)狀及對(duì)策探討

原永玲

（長(zhǎng)治市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，山西 長(zhǎng)治 046000）

1 基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法現(xiàn)狀[1]

近年來(lái)，各地對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作重視程度日益提高，通過不斷完善制度，加強(qiáng)管理，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法水平有了很大提升，公眾的滿意度也日益提高。但基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作仍存在很多問題，例如基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍長(zhǎng)期存在職責(zé)不清、能力不足、執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代管等問題。

1.1 基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法職責(zé)不清

生態(tài)環(huán)境保護(hù)本就是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，但社會(huì)上由于定向思維，普遍認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)，再加上全省正在開展的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、排污許可證申領(lǐng)等環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)于行政審批部門，生態(tài)環(huán)境部門只負(fù)責(zé)事后監(jiān)管工作，行政審批部門人員由于業(yè)務(wù)不熟悉或者其他人為因素，在項(xiàng)目審批過程中不能夠嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致很多不符合規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目取得了環(huán)境保護(hù)手續(xù)，準(zhǔn)入關(guān)如不能嚴(yán)格把手，就會(huì)給生態(tài)環(huán)境部門的后續(xù)日常監(jiān)管帶來(lái)很多問題。

《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的印發(fā)，初衷是為了加快解決以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，但是改革工作已經(jīng)進(jìn)行了五年多，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢，地方保護(hù)主義仍為生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法設(shè)置了很多障礙，當(dāng)?shù)厝嗣裾母深A(yù)導(dǎo)致個(gè)別案件長(zhǎng)時(shí)間不能解決，或者不能夠公正處理，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的權(quán)威性大大削弱。

近些年，國(guó)家為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大力推行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)立，要求每個(gè)縣區(qū)設(shè)立一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，要求政企分開。但經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基本上采取設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理委員會(huì)的模式運(yùn)行，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子。該運(yùn)行模式確實(shí)提高了經(jīng)濟(jì)效益，但是在發(fā)展質(zhì)量上存在欠缺，給生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作帶來(lái)很多麻煩，經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理委會(huì)審批自己招商引資過來(lái)的項(xiàng)目，相當(dāng)于自己既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，在項(xiàng)目審批過程中只注重經(jīng)濟(jì)效益，只要企業(yè)愿意來(lái)，就答應(yīng)代辦各種手續(xù)，甚至為不符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求的項(xiàng)目辦理環(huán)保手續(xù)。

1.2 基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法能力有待提升[2]

社會(huì)各界的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐步增強(qiáng)，公眾參與的積極性大幅提高，任何人都可以通過電話、信件、微信、郵箱等方式進(jìn)行舉報(bào)，從2018 年到目前長(zhǎng)治市12369 共受理生態(tài)環(huán)境舉報(bào)2151 件，尤其是中央、省生態(tài)環(huán)保督察期間，更是接到普通民眾針對(duì)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)現(xiàn)問題的全方位舉報(bào)。再加上違法排污、排污許可證證后監(jiān)管、揮發(fā)性有機(jī)物等專項(xiàng)執(zhí)法檢查、秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)的要求，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法任務(wù)越來(lái)越重，需要進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查的數(shù)量越來(lái)越多。但目前，基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法力量很是薄弱、執(zhí)法專業(yè)化水平很低、執(zhí)法裝備等得不到保障。

基層執(zhí)法人員、編制嚴(yán)重不足，專業(yè)化水平需進(jìn)一步提升。特別是縣區(qū)級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍，大部分人員文化水平較低，缺乏生態(tài)環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)和生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，又不重視生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)很多問題，一些行政執(zhí)法人員不熟悉執(zhí)法程序，不按照國(guó)家規(guī)定的程序進(jìn)行，比如說(shuō)進(jìn)行行政處罰時(shí)，只下達(dá)了行政處罰決定書，而沒有下達(dá)行政處罰事先告知書或者是進(jìn)行行政處罰的依據(jù)條款不對(duì)，還有一些執(zhí)法部門不重視證據(jù)的采集工作，現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄做的不規(guī)范，現(xiàn)場(chǎng)勘查取證技術(shù)不過硬，監(jiān)測(cè)報(bào)告看不明白，提不出針對(duì)性的污染事故應(yīng)急處置措施，這些都導(dǎo)致執(zhí)法過程證據(jù)材料嚴(yán)重缺失。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，執(zhí)法裝備偏少，監(jiān)測(cè)設(shè)備不到位等。沒有執(zhí)法人員，就不能保證執(zhí)法工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，特殊時(shí)期，經(jīng)常是執(zhí)法人員連抽轉(zhuǎn)，去年省內(nèi)就出現(xiàn)好幾起執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中累倒現(xiàn)象。執(zhí)法裝備配備不足，更是給執(zhí)法工作帶來(lái)很多不便。車輛配備不足大大降低了執(zhí)法效率，特別是秋冬防專項(xiàng)整治期間，經(jīng)常因?yàn)闆]人沒車而無(wú)法進(jìn)駐企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)，突發(fā)環(huán)境污染事故應(yīng)急處置能力差。

1.3 基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)

我們正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，大力引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，并未對(duì)該項(xiàng)目是否會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染進(jìn)行充分論證，這就導(dǎo)致企業(yè)在政府部門的要求下，不遵守生態(tài)環(huán)境部門的管理規(guī)定，企業(yè)更是只追求經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為違反環(huán)保法無(wú)關(guān)緊要，大不了罰款，在污染防治方面更是等、靠、要。當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)方面的不重視，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門的工作很難開展。

2 基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法發(fā)展對(duì)策[3]

2.1 厘清行政執(zhí)法職責(zé)，形成部門合力

基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門應(yīng)依據(jù)《山西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》（2020年版），結(jié)合“三定”方案定期對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄進(jìn)行更新調(diào)整，厘清規(guī)范基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法事項(xiàng)和職責(zé)，保證基層治理權(quán)責(zé)一致，積極探索創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系建設(shè)，推進(jìn)人財(cái)物等資源向基層下沉。

加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，做好和其他行政部門的銜接工作，加強(qiáng)行政審批、公安、發(fā)改、工信、工商、交通、自然資源、水利等部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職責(zé)，做好審管銜接工作，各部門共同努力做好項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、不滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善要求、不符合“三線一單”生態(tài)管控要求的建設(shè)項(xiàng)目一律不予審批，對(duì)于違法建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格處理，嚴(yán)格按照新環(huán)保法進(jìn)行處罰，讓企業(yè)明白要對(duì)自己的違法行為負(fù)責(zé)。

2.2 避免地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的干預(yù)

建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，各級(jí)黨委、政府從上到下進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)該是地方黨委、政府常抓不懈的大事，要堅(jiān)持不懈抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，確保取得實(shí)實(shí)在在的成效。樹立正確的政績(jī)觀，切實(shí)將生態(tài)文明建設(shè)的使命和責(zé)任放在心上、扛在肩上、抓在手上，對(duì)發(fā)生重大環(huán)境問題的進(jìn)行一票否決制。

深刻轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，把握和踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的深刻內(nèi)涵，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作作為重中之重。不斷提升他們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和生態(tài)環(huán)境法治素養(yǎng)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門的依法行政，依法處罰掃清障礙，排除后顧之憂。

加快推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作，不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法體系，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法能夠得到順利的實(shí)施，這樣就能夠有效防止和減少地方干擾的出現(xiàn)。

2.3 健全執(zhí)法制度，嚴(yán)格執(zhí)法程序

基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中嚴(yán)格遵守《山西省行政執(zhí)法全過程記錄辦法》《山西省行政執(zhí)法公示辦法》《山西省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》，做到行政執(zhí)法行為規(guī)范，公正文明執(zhí)法。

結(jié)合市縣（區(qū)）級(jí)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法基本情況，對(duì)省級(jí)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)細(xì)化量化，進(jìn)一步壓減自由裁量權(quán)。按照環(huán)評(píng)法規(guī)定，未批先建項(xiàng)目，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，這其中的自由裁量幅度很大，可以根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目涉及環(huán)評(píng)文件的類型、項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程、是否積極采取整改措施、是否造成社會(huì)影響和生態(tài)破壞、企業(yè)規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度及環(huán)境容量的大小等裁量因素進(jìn)行百分值判定，當(dāng)百分值≤20%，罰款金額按建設(shè)項(xiàng)目總投資額×1%計(jì)算；20%＜百分值≤40%，罰款金額按建設(shè)項(xiàng)目總投資額×2%計(jì)算；40%＜百分值≤60%，罰款金額按建設(shè)項(xiàng)目總投資額×3%計(jì)算；60%＜百分值≤80%，罰款金額按建設(shè)項(xiàng)目總投資額×4%計(jì)算；80%＜百分值≤100%，罰款金額按建設(shè)項(xiàng)目總投資額×5%計(jì)算。進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，若處于生產(chǎn)階段，百分值為10%＜X≤15%；處于設(shè)備安裝階段，百分值為5%＜X≤10%；處于主體建設(shè)階段，百分值為1%≤X≤5%。有了具體的判定標(biāo)準(zhǔn)后，基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員就有據(jù)可循，可操作性變強(qiáng)。

2.4 優(yōu)化執(zhí)法方式，統(tǒng)籌執(zhí)法資源

建立績(jī)效分級(jí)差異管控制度，根據(jù)企業(yè)的裝備水平、生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、排放限值、監(jiān)測(cè)監(jiān)控水平、環(huán)境管理水平、運(yùn)輸方式及運(yùn)輸監(jiān)管等進(jìn)行分級(jí)考核，考核實(shí)施“短板原則”，當(dāng)有一項(xiàng)不滿足該級(jí)別指標(biāo)中規(guī)定的各項(xiàng)要求時(shí)，即降級(jí)評(píng)定。將企業(yè)分成A 級(jí)、B 級(jí)、C 級(jí)、D 級(jí)企業(yè)，將有組織排放、無(wú)組織排放能滿足超低排放要求，企業(yè)主要生產(chǎn)設(shè)施和環(huán)保設(shè)施安裝了DCS 系統(tǒng)，建設(shè)全廠無(wú)組織排放集中控制系統(tǒng)，環(huán)境管理規(guī)范，大宗產(chǎn)品和物料運(yùn)輸采用清潔運(yùn)輸方式，建立了門禁系統(tǒng)和電子臺(tái)賬的鋼鐵企業(yè)評(píng)為A 級(jí)。

原則上只開展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，降低現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次，進(jìn)而達(dá)到督促企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或者提標(biāo)改造的目的，引導(dǎo)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

開展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，能夠有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法人員不足的問題，同時(shí)也能減少執(zhí)法人員和違法人員的正面接觸，保護(hù)執(zhí)法人員的合法權(quán)益。通過視頻監(jiān)控實(shí)行24 h 不間斷監(jiān)控，能夠?yàn)檫`法事實(shí)提供可靠、有效的證據(jù)，提高執(zhí)法透明度。機(jī)動(dòng)車尾氣遙感監(jiān)測(cè)可以對(duì)尾氣中CO、CO2、HC、NO 和煙塵等污染物進(jìn)行實(shí)時(shí)測(cè)量，并同時(shí)識(shí)別牌照和采集車輛行駛信息。無(wú)人機(jī)大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)可以實(shí)現(xiàn)垂直方向上的污染物監(jiān)測(cè)、大氣環(huán)境走航車可以實(shí)現(xiàn)地面上的移動(dòng)探測(cè)，適合對(duì)城市進(jìn)行大氣污染監(jiān)測(cè)。利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)自動(dòng)監(jiān)控平臺(tái)采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)分析并發(fā)出了預(yù)警信息，對(duì)于提高基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法效能起到積極促進(jìn)的作用。

2.5 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

加大地方財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的支持，在資金分配上給予傾斜，保證重點(diǎn)污染源都能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)控，保證基層執(zhí)法人員的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，提高基層執(zhí)法人員的工作積極性。

鼓勵(lì)基層執(zhí)法人員積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法大練兵活動(dòng)，借助開展案例說(shuō)明、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、答疑解惑和交流討論等多種形式互動(dòng)，培養(yǎng)基層執(zhí)法人員法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升基層執(zhí)法人員在調(diào)查取證、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方面的能力水平，提高依法執(zhí)法能力。

2.6 加強(qiáng)執(zhí)法宣傳

對(duì)企業(yè)開展普法宣傳活動(dòng)，基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門堅(jiān)持每年與企業(yè)集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合舉辦生態(tài)環(huán)境守法培訓(xùn)一次，發(fā)放環(huán)境普法讀本。每年對(duì)區(qū)域典型行業(yè)或存在的普遍性問題組織專家集中把脈會(huì)診，督促企業(yè)切實(shí)履行環(huán)保主體責(zé)任。

3 結(jié)語(yǔ)

深度剖析我市基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，提出了改善基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法現(xiàn)狀的建議和對(duì)策，為堅(jiān)定不移推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，以高水平生態(tài)環(huán)保助推高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。