行政處罰裁量基準(zhǔn)在區(qū)域環(huán)境治理中的運(yùn)用

盧 燕

（臨汾市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，山西 臨汾 041000）

引言

自然生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的整體，自然生態(tài)系統(tǒng)中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題具有延續(xù)性和長(zhǎng)期性。條塊劃分管理機(jī)制與自然規(guī)律之間存在著明顯沖突，需要?jiǎng)?chuàng)建區(qū)域協(xié)同管理機(jī)制，方可優(yōu)化社會(huì)資源配置。因此，應(yīng)將環(huán)境治理作為現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要內(nèi)容，執(zhí)行行政處罰裁量基準(zhǔn)，切實(shí)保障區(qū)域環(huán)境治理效果。

1 行政處罰裁量基準(zhǔn)

行政裁量基準(zhǔn)的范圍較廣，其涵蓋了行政處罰、行政許可等多種管理活動(dòng)的裁量基準(zhǔn)。但是，基于我國(guó)發(fā)展實(shí)際，當(dāng)前執(zhí)行的很多行政裁量基準(zhǔn)均為行政處罰裁量基準(zhǔn)。行政裁量基準(zhǔn)和行政處罰裁量基準(zhǔn)盡管在概念上有所不同，但是，其在日常工作中可視為同一基準(zhǔn)。環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政處罰裁量基準(zhǔn)中的重要子概念[1]。

2 裁量基準(zhǔn)區(qū)域化的作用

應(yīng)用裁量基準(zhǔn)區(qū)域化的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，有利于創(chuàng)建行政裁量權(quán)。裁量基準(zhǔn)區(qū)域化以推動(dòng)裁量基準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)功能為主要目標(biāo)。環(huán)境行政處罰裁量的主要目標(biāo)并非完全取消或剝奪裁量權(quán)，其目的是使裁量權(quán)更加規(guī)范。既明確了相關(guān)因素，又排除了不相關(guān)因素，權(quán)衡了多個(gè)可能產(chǎn)生影響的因素，規(guī)定了不同情形之中的處罰成效及最終效果。利用該方式能夠展現(xiàn)制度本身的裁量權(quán)功能。選取違法行為因素和后續(xù)的平衡過(guò)程均會(huì)受到地方現(xiàn)實(shí)因素和條件的影響。因此為了更好地展現(xiàn)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的裁量權(quán)功能，需結(jié)合區(qū)域環(huán)境治理概況，在情節(jié)細(xì)化和效果規(guī)化的過(guò)程中融入地方的實(shí)際條件。

行政處罰行為應(yīng)始終堅(jiān)持行政均衡的基本原則，科學(xué)的行政處罰裁量行為需全方位考量不同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)條件及重要因素，做好協(xié)調(diào)平衡處理。環(huán)境問(wèn)題具有鮮明的區(qū)域性和復(fù)雜性，不同地域環(huán)境中的相同類型的環(huán)境違法行為可能會(huì)產(chǎn)生不同表現(xiàn)。環(huán)境行政處罰裁量實(shí)踐過(guò)程中，環(huán)境違法行為的本質(zhì)性因素是最為關(guān)鍵的唯一性裁量因素，部分地區(qū)據(jù)此設(shè)立其他裁量因素，但是對(duì)裁量因素與地區(qū)條件間的關(guān)系并未建立起正確的認(rèn)識(shí)。我們應(yīng)借助裁量基準(zhǔn)的區(qū)域化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)行政裁量權(quán)建設(shè)。

其次，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境行政處罰裁量協(xié)同處理。應(yīng)用裁量基準(zhǔn)區(qū)域化機(jī)制可在平衡利益中融入環(huán)境治理目標(biāo)，確保不同行政主體制定的裁量基準(zhǔn)均可體現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的基本要求，并利用裁量在基準(zhǔn)的控權(quán)功能，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境行政處罰裁量協(xié)同。應(yīng)用裁量基準(zhǔn)區(qū)域化機(jī)制可明確區(qū)域范圍內(nèi)裁量基準(zhǔn)的共性和相似性，保證裁量權(quán)控制的科學(xué)性，以此維持區(qū)域環(huán)境行政處罰裁量的協(xié)調(diào)性與合理性。

最后，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的預(yù)期目標(biāo)。應(yīng)用裁量基準(zhǔn)區(qū)域化能夠在規(guī)則中與區(qū)域環(huán)境治理特點(diǎn)深度融合，維持裁量權(quán)科學(xué)性。應(yīng)用行政處罰裁量基準(zhǔn)區(qū)域化需以行政自制為基礎(chǔ)和前提，全方位展現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)性和自身能動(dòng)性。探索滿足區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)要求的管理措施，以區(qū)域環(huán)境治理的總體目標(biāo)為基礎(chǔ)形成協(xié)同機(jī)制。同時(shí)，行政裁量基準(zhǔn)區(qū)域化充分體現(xiàn)了行政處罰的區(qū)域性和一致性，增強(qiáng)行為法律后果的可預(yù)測(cè)性，有利于區(qū)域污染企業(yè)選擇環(huán)境友好型的管理策略和排污方案。裁量基準(zhǔn)區(qū)域化機(jī)制滿足區(qū)域環(huán)境治理的個(gè)性化需求，體現(xiàn)環(huán)境治理的區(qū)域性和整體性。

3 行政處罰裁量基準(zhǔn)在區(qū)域環(huán)境治理中的運(yùn)用——建設(shè)項(xiàng)目類為例

為保證環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的有效性，維護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，參照地區(qū)實(shí)際制定科學(xué)、可行的基準(zhǔn)。該基準(zhǔn)可用于山西省各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門行政處罰案件的處置環(huán)節(jié)。設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際細(xì)化基準(zhǔn)中的環(huán)境行政處罰條款，之后向社會(huì)公布并落實(shí)，公布后的15 天內(nèi)需上報(bào)本市政府和省生態(tài)環(huán)境備案廳。

3.1 建設(shè)項(xiàng)目未批準(zhǔn)便建設(shè)的罰款幅度處罰依據(jù)

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條明確規(guī)定：建設(shè)單位如未嚴(yán)格按照法律要求報(bào)批的項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告，則需由縣級(jí)以上的生態(tài)環(huán)境主管部門下令立即中止建設(shè)。結(jié)合違法的程度及危害后果，給予項(xiàng)目投資的1%～15%罰款，同時(shí)在限期內(nèi)恢復(fù)原狀，依法對(duì)建設(shè)單位的主管人員及其他環(huán)節(jié)的直接責(zé)任人予以行政處罰。本裁量表格計(jì)算方法為：罰款金額＝建設(shè)項(xiàng)目總投資額×（1%～5%）。實(shí)踐中還可能采取責(zé)令恢復(fù)原狀和移送公安機(jī)關(guān)行政拘留的強(qiáng)制性行政措施。

3.2 環(huán)評(píng)文件質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的裁量處罰依據(jù)——建設(shè)單位

相關(guān)法律中明確規(guī)定，如項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)性較差，內(nèi)容缺陷明顯，出現(xiàn)虛假和遺漏問(wèn)題，無(wú)法得出正確的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論，則需由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門處以50 萬(wàn)元～200 萬(wàn)元不等的罰款，并對(duì)建設(shè)單位法人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)人處以5 萬(wàn)元～20 萬(wàn)元的罰款。建設(shè)單位法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)主管人員及其他責(zé)任人的罰款金額要按照百分比總和×最高法定罰款上限計(jì)算，最終金額以千取整。若出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本資料虛構(gòu)、內(nèi)容缺陷明顯、遺漏和環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不準(zhǔn)確等問(wèn)題，則罰款金額為百分值之和×最高法定罰款上限200 萬(wàn)元。罰款金額按千取整。若未按照上述規(guī)定執(zhí)行，則單位和行為人應(yīng)共同接受處罰。

3.3 環(huán)評(píng)文件質(zhì)量問(wèn)題的裁量處罰依據(jù)——技術(shù)單位

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定，接受委托編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)若出現(xiàn)基礎(chǔ)資料不真實(shí)，內(nèi)容存在明顯缺陷或有遺漏、虛假、結(jié)論錯(cuò)誤等嚴(yán)重問(wèn)題，則要由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)技術(shù)單位予以行政處罰，處罰金額為其收費(fèi)的3 倍～5倍。若情節(jié)十分嚴(yán)重，則可直接禁止其從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制工作，并沒(méi)收違法所得。如編制單位存在法規(guī)中的違法行為，則編制主持人和主要編制人五年內(nèi)不得從事環(huán)評(píng)報(bào)告書編制工作。若有犯罪行為，則依法追究責(zé)任人的刑事責(zé)任，且終身不得從事相關(guān)工作。

裁量計(jì)算中，接受委托技術(shù)單位的處罰金額=收費(fèi)總額×(300%～500%)。此外，涉事單位可能面臨不得從事環(huán)評(píng)報(bào)告編制工作，沒(méi)收其違法所得的處罰。行為人若存在規(guī)定中的違法行為，則當(dāng)事人五年內(nèi)不得從事此類工作。

3.4 違背“三同時(shí)”罰款幅度裁量依據(jù)——設(shè)計(jì)

相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定，如出現(xiàn)違法行為，建設(shè)單位編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)中并未納入防控環(huán)境污染與生態(tài)破壞及環(huán)境保護(hù)設(shè)施的投資概算，未在施工合同中涉及環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)，或依據(jù)法律要求組織環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，需由建設(shè)項(xiàng)目所在的縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門下令，要求其在規(guī)定期限內(nèi)整改，同時(shí)處以5 萬(wàn)元～20 萬(wàn)元罰款，若限期內(nèi)并未整改，則處以20 萬(wàn)元～100 萬(wàn)元罰款。按期整改的單位罰款金額=百分值之和×最高法定罰款上限20 萬(wàn)元。最終金額按千取整。如超出整改期限仍未改正，則應(yīng)在集體討論后確定裁量標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 違背“三同時(shí)”罰款幅度裁量依據(jù)——建設(shè)

違反相關(guān)法律法規(guī)要求，或出現(xiàn)建設(shè)單位未同時(shí)組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和審批部門審批決議中提出的環(huán)境保護(hù)有效措施的，則要求建設(shè)項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上的環(huán)保行政主管部門限期整改，接受20 萬(wàn)元～100 萬(wàn)元的罰款。如規(guī)定期限內(nèi)仍未改正，則下令終止建設(shè)行為。罰款計(jì)算方法為：罰款金額=百分值之和×最高法定罰款上限100 萬(wàn)元。罰款以千取整。若情節(jié)十分嚴(yán)重，則責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)。

3.6 違反“三同時(shí)”的罰款幅度裁量處罰依據(jù)——投產(chǎn)

違反相關(guān)規(guī)定并出現(xiàn)未按要求建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，項(xiàng)目建設(shè)后便即刻投入使用的，需由縣級(jí)以上環(huán)保行政主管部門責(zé)令整改，處20 萬(wàn)元～100 萬(wàn)元罰款，規(guī)定期限內(nèi)仍未更正的，處100 萬(wàn)元～200 萬(wàn)元罰款，直接負(fù)責(zé)主管人員和其他責(zé)任人員處以5 萬(wàn)元～20 萬(wàn)元罰款。如引發(fā)嚴(yán)重環(huán)境污染或生態(tài)破壞，則責(zé)令停止生產(chǎn)和使用，也可上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，責(zé)令其立即關(guān)閉。環(huán)保設(shè)施未按要求建設(shè)，未按期改正的項(xiàng)目，罰款金額=百分值之和×最高法定罰款上限100 萬(wàn)元。罰款金額以千取整。逾期沒(méi)有整改的，需依據(jù)規(guī)定要求討論后做出裁量。直接負(fù)責(zé)的主管人員及其他責(zé)任人要承擔(dān)百分值之和×最高法定罰款上限20 萬(wàn)元的罰款，罰款金額以千取整。針對(duì)上述行為也可采取停止生產(chǎn)使用或由具備批準(zhǔn)權(quán)的政府部門批準(zhǔn)，責(zé)令其關(guān)閉。由于環(huán)保設(shè)施建設(shè)不達(dá)標(biāo)而直接投入生產(chǎn)引起環(huán)境污染的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)規(guī)定內(nèi)容確定處罰措施。

4 結(jié)語(yǔ)

行政處罰裁量基準(zhǔn)是區(qū)域環(huán)境治理工作中的重要依據(jù)，該基準(zhǔn)的應(yīng)用能夠有效保證區(qū)域環(huán)境治理的科學(xué)性與有效性，同時(shí)也可為區(qū)域環(huán)境治理工作的有序開展創(chuàng)造有利條件，從而全面提升區(qū)域環(huán)境治理工作質(zhì)量，保護(hù)城市環(huán)境。