環(huán)評公眾參與在環(huán)境治理體系中的作用

白 茹

（煤炭工業(yè)太原設(shè)計研究院集團(tuán)有限公司，山西 太原 030001）

1 公眾參與的概念

公眾參與是讓環(huán)境主管部門了解公眾所關(guān)心的環(huán)境問題，環(huán)評對關(guān)心的環(huán)境問題落實后，公眾反饋意見，書面提供給決策者的過程。公眾參與是環(huán)境決策民主化的真實體現(xiàn)，公眾參與可以保證環(huán)評、調(diào)查的科學(xué)性和客觀公正，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。公眾參與是多方交流的活動，對項目存在的問題及對環(huán)境的潛在危害，及早提出解決辦法。使公眾早期了解項目情況，得到公眾的支持，媒體對項目公眾參與的關(guān)注和宣傳，有利于環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)、環(huán)保理念的普及。

公眾參與是逐步發(fā)展和重視的過程。環(huán)評制度建立于19797 年，環(huán)境保護(hù)法（試行）實施，但未提出公眾參與的要求。2003 年環(huán)境評價法實施，提出了公眾參與的要求。2006 年出臺了環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法。環(huán)辦（2012）134 號文關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)信息公開工作的通知。2019 年1 月1 日起施行《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》。

環(huán)評公參的開展提升了公眾環(huán)保意識，促進(jìn)了環(huán)評各項措施落實，緩解了社會矛盾。

2 公眾參與在國外的發(fā)展

2.1 制度建設(shè)

1978 年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出了環(huán)評基本程序，要求了公眾參與內(nèi)容；世界銀行于1981 年將公眾參與作為實施政策，列入《工作運行指令》內(nèi)；亞洲開發(fā)銀行于1993 年提出了公眾參與方面的要求。歐盟、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在20 世紀(jì)70 年代，陸續(xù)頒布了“環(huán)評法”，均規(guī)定了公眾參與制度。國外從司法上使公眾參與得到國家強制力的保障。

2.2 公眾參與理論及實際效果

公眾參與程度理論上劃分為6 個階層：告知：公眾被告知相關(guān)咨訊，往往是決策者決定后才告知，但沒有表達(dá)意見的渠道；咨詢：公眾可以了解相關(guān)資訊并咨詢意見，同時也提供表達(dá)意見的管道；安撫：公眾所提意見可能被決策者接受和采納；合作：公眾和決策者通過協(xié)商，共同享有決策者的權(quán)利并共同承擔(dān)責(zé)任；授權(quán)：某種方式的授權(quán)公眾做出決策，公眾是一些問題的解決者；公眾控制：無需授權(quán)，公眾直接享有決策權(quán)力，要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

前三個階層，是停留在“象征性參與”階段，公眾的意見對決策結(jié)果影響很小。國外大多是處于合作，授權(quán)階層。公眾參與是較理想的公眾參與程度，處于平等的公眾參與地位。國外公眾參與的主體包括公共利益團(tuán)體、咨詢學(xué)術(shù)機構(gòu)、建設(shè)項目主管機關(guān)、相關(guān)主觀機關(guān)等。涵蓋范圍更廣泛，國內(nèi)公眾參與的對象相對是狹義的公眾。

3 公眾參與存在的不足

3.1 調(diào)查內(nèi)容較單一

公參調(diào)查問卷有信息獲得直接和廣泛的特點。實際調(diào)查中問卷內(nèi)容有避重就輕，針對性不強，沒有反映項目單獨存在的問題。

公眾參與過程中缺少第三方的監(jiān)督，公參內(nèi)容是否真實可靠、難以判斷。公眾意見是否被采納，也缺少有效的反饋渠道。

公眾較少主動參與，大部分是被動參與；目前綠水青山的理念已深入人心，公眾環(huán)境意識也很強，對環(huán)境質(zhì)量的要求很高，公眾參與的渠道和手段均和實際需求有較大落差。這使公眾參與沒有起到完善環(huán)境治理體系的作用，使環(huán)境影響評價預(yù)防為主、綜合治理的效能沒發(fā)揮好。

3.2 公眾環(huán)保意識較薄弱且缺乏雙向交流

現(xiàn)實中公眾環(huán)境意識有待提高，公眾習(xí)慣依賴政府，沒有意識到環(huán)境變化可能會對自身造成影響，錯誤認(rèn)為環(huán)境問題是政府、項目方的責(zé)任，缺少環(huán)境改善的參與意識，表現(xiàn)不積極，有的敷衍調(diào)查，有的回避主要問題，有公眾只關(guān)心項目能否給自己提高收入，忽視建設(shè)方合理環(huán)保措施的要求，忽視建設(shè)項目合理的環(huán)境利益。公眾受知識水平、技術(shù)水平的制約，針對環(huán)評技術(shù)性、專業(yè)性強的工作特點，無法參與到環(huán)評公參中來。

實際缺少一個雙向交流平臺，一個建設(shè)項目環(huán)境影響有多大，周邊公眾最關(guān)心和最想了解，現(xiàn)有的媒體介紹和信息公開，使項目的主要環(huán)境問題讓公眾難以清楚了解，項目潛在的環(huán)境影響和危害是否對公眾生活造成影響也難以判斷。因此公眾表達(dá)意見是否準(zhǔn)確、是否具有建設(shè)性也大打折扣。

公眾意見反饋機制不健全、公參過程有弄虛作假、違法成本低等。

3.3 公參機會被泛化

環(huán)評公參被泛化的問題亟待解決，公眾往往將項目涉及有土地、拆遷、城建、物業(yè)、房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等非環(huán)保的問題及自己的利益訴求，在環(huán)評公參過程中反映及表述，造成公參與資源的浪費。

不少公眾，將與項目建設(shè)方的各種利益聯(lián)系，在自己未能得到滿足的情況下，將各種情緒帶入環(huán)評的公眾參與中，對公參的客觀性產(chǎn)生影響。公眾缺乏專業(yè)知識及專業(yè)素養(yǎng)的指引，產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”，公參對社會治理形成壓力，有時公眾參與反對者多，使建設(shè)項目流產(chǎn)。

3.4 公眾代表性不足及專業(yè)組織的參與不多

篩選代表性的公眾和單位覆蓋面不全，公眾對建設(shè)項目不了解，易產(chǎn)生從眾心理，跟隨行動表達(dá)意見。公眾參與的熱情和能力不足，公參存在走過場情況。

公眾參與深度度和廣度不夠，較少采用新媒體傳播，受眾受到限制、所獲取的環(huán)評信息有限，方式較單一、發(fā)放公參調(diào)查表、發(fā)布公告、座談會、聽證會等。

非政府的環(huán)保組織在一些建設(shè)項目中成為專業(yè)反對派，而專業(yè)組織的效能沒發(fā)揮好，在項目決策中起的作用很有限。環(huán)保組織參與的項目有限、關(guān)注的項目較少。但近年來有關(guān)注熱點環(huán)境問題的傾向。環(huán)保組織活動基本側(cè)重于環(huán)境保護(hù)的宣傳及關(guān)注少量熱點項目。

4 公眾參與的改進(jìn)

1）明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)建立相應(yīng)的保障機制，監(jiān)督實施的全過程。加大信息傳播的廣度，讓更多人參與。

2）合理的選擇參與公眾

公眾的廣泛性及代表性直接影響公參的有效性。適度擴大公眾參與的范圍，使直接受益的、受影響的人群及潛在受影響公眾都能參與，使項目決策過程科學(xué)民主。

公參對象要包含：直接受影響的公眾和間接受到影響的公眾；弱勢群體的意見和受益群體的意見；對項目有興趣的公眾；與建設(shè)項目無直接關(guān)系的人、可能會受潛在影響的人群。

3）提高公眾環(huán)境意識，公參方式多樣化，用好新媒體環(huán)境知識的傳播，增強公眾的環(huán)境知識，加深了解環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。

反饋信息的分析及合理處置，合理的有建設(shè)性的意見，公眾擔(dān)憂的環(huán)境問題，環(huán)保管理之外的意見，報送環(huán)境管理部門，向公眾公開以便社會監(jiān)督。

建議在國土、水利、林草、住建等多領(lǐng)域也設(shè)置一些公眾參與環(huán)節(jié)，對征地、拆遷補償?shù)壬鐣芏嗟臒狳c問題，在過程中也進(jìn)行信息公開，公眾意見有表達(dá)的途徑，避免社會矛盾及轉(zhuǎn)移。

5 公眾參與關(guān)注的重點

5.1 公眾參與渠道具體化

公參全過程參與，尊重公眾的環(huán)保訴求，保障民眾對政府決策的糾偏。將各方納入社會共治體系，是為補齊生態(tài)短板、進(jìn)行的有益探索。

公眾的環(huán)境意識在提高，對美好生活的向往及環(huán)境質(zhì)量的要求很高，參與環(huán)評過程保障自身環(huán)境權(quán)益的主動性在增強。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，最普惠的民生福祉，應(yīng)提供公眾參與更便利的平臺，提高公眾參與的可操作性。公眾參與要符合現(xiàn)代公共治理規(guī)范的決策機制，強化政府決策公信力，協(xié)調(diào)好各方利益。

5.2 公眾參與應(yīng)有寬廣視野

公眾參與要關(guān)注環(huán)境，也要關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)、協(xié)同發(fā)展。貫徹生態(tài)文明理念，結(jié)合城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、結(jié)合鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村旅居及文化、生態(tài)旅游與田園康養(yǎng)等方面。以社區(qū)為單位開展公參，以企業(yè)為單位開展，民間環(huán)保組織（集體組織）參與。

5.3 公眾參與調(diào)查關(guān)心的重點問題

1）項目建設(shè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，會改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展模式；就業(yè)機會增多，收入增多，同意項目建設(shè)？

2）工程將有助于改善您居住地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更有活力，您是否支持本工程？

3）您自己認(rèn)為您家的生活水平處于哪種情況：溫飽以下；溫飽；小康；中等富裕；富裕。

4）建設(shè)項目，周邊會有配套的公共服務(wù)設(shè)施：服務(wù)中心、小型商超、小型餐飲店、您持什么態(tài)度？

5）煤礦建設(shè)項目建成、會改善周邊的交通設(shè)施，出行會方便，是贊成或反對？

6）當(dāng)?shù)亟陙砩鷳B(tài)環(huán)境狀況，林、灌、草地的變化情況？是增多了還是減少了？

7）搬遷安置地配套發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村文化體驗、鄉(xiāng)村休閑田園康養(yǎng)項目，同意嗎？

8）村莊搬遷和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展一并考慮，改善居住環(huán)境，同意嗎？

9）主井場地、風(fēng)井場地、周邊的噪聲有增大，運煤線路周邊，揚塵有增多，能否接受？

10）采煤產(chǎn)生沉陷、地表裂縫等，經(jīng)治理修復(fù)后，能否接受？

11）地下水水井水位、水量會有所下降，能否接受？有些水井會沒水了，由礦方供水是否同意？

6 結(jié)語

綜上所述在環(huán)評公參過程中，以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，為落實“兩山”理論，遵循“山水林田湖草沙”生命共同體理念，公參是環(huán)境決策民主化的真實體現(xiàn)。目前綠水青山的理念已深入人心，公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求很高，環(huán)評公參的開展提升了公眾環(huán)保意識，提升了環(huán)評的社會認(rèn)知，促進(jìn)了環(huán)評各項措施落實，緩解了社會矛盾。在公眾參與中，落實好公眾知情權(quán)、參與權(quán)、更應(yīng)有表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使政府、企業(yè)、社會組織和公眾組成良性互動的生態(tài)圈、形成多方共同參與的環(huán)境治理體系，是實現(xiàn)社會治理體系的重要實踐和有益嘗試。是實現(xiàn)環(huán)境治理體系的有效途徑。