洮河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展問題探析

劉天山，鄧建偉， 胡想全

(1.甘肅省引洮工程建設(shè)管理局，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅省水利科學(xué)研究院，甘肅 蘭州 730000)

洮河是黃河上游重要的一級支流，流域多年平均徑流量占黃河流域多年平均徑流量的9%，而流域面積僅占黃河3.4%，是黃河的重要的水源區(qū)，是國家重點生態(tài)功能區(qū)“甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)”；同時，也是解決甘肅省中部定西干旱缺水問題的引洮供水工程的水源區(qū)；流域內(nèi)15個縣市全部為貧困縣，并且5個縣為深度貧苦縣，是全國“四省藏區(qū)”、國定“三區(qū)三州”和省定“兩州一縣”深度貧困區(qū)域，因此，無論是從夯實“中華水塔”的根基還是從保護好流域的生態(tài)環(huán)境角度來看，該地區(qū)不僅在黃河流域，乃至全國范圍內(nèi)都具有重要戰(zhàn)略意義。習(xí)近平總書記就黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展發(fā)表了重要講話[1]，面對千載難逢的歷史機遇，在總結(jié)流域治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上[2-4]，洮河流域如何定位，分析目前面臨的挑戰(zhàn)，確定流域生態(tài)環(huán)境保護和水利發(fā)展目標與任務(wù)，指導(dǎo)流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 流域基本情況

洮河干流全長673 km，自青海省河南蒙古族自治縣西傾山東麓發(fā)源，由西向東流經(jīng)碌曲、卓尼、臨潭，在岷縣向北，流經(jīng)臨洮后，在永靖縣匯入劉家峽水庫。流域總面積2.55萬 km2，其中青海省黃南藏族自治州的河南蒙古族自治縣0.17萬 km2，占流域總面積的6.3%；甘肅省面積2.38萬 km2，占流域總面積的93.7%。流域涉及甘肅省3個市(州)的15個縣(市)，上游主要為甘南藏族自治州瑪曲、碌曲、臨潭、卓尼、夏河、合作、迭部，中游為臨夏回族自治州的和政、廣河、東鄉(xiāng)、康樂和定西市的岷縣、渭源，下游為定西市的臨洮縣和臨夏回族自治州永靖縣。

流域位于甘南高原和黃土高原交匯區(qū)。流域上游(岷縣西寨以上)地處甘南高原區(qū)，屬高寒濕潤氣候，地形起伏不大，兩岸草原廣布，水土流失甚微，山間沼澤、草灘遍布，是洮河源區(qū)。流域中游地處甘南高原東緣與隴中黃土高原接壤區(qū)，系高山地區(qū)，屬溫帶半濕潤氣候，多峽谷，兩岸植被良好，水源涵養(yǎng)能力強，水力資源豐富。洮河下游屬隴西黃土高原區(qū)，屬溫帶半干旱氣候，下游河流谷寬灘多，兩岸為黃土丘陵，水土流失嚴重，河道游蕩不定。

流域多年平均水資源量48.38億 m3(1956-2000年系列)，其中，地表水資源量48.25億 m3，純地下水資源量0.13億 m3。

流域為少數(shù)民族聚集區(qū)，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?5.50%[5]，主要包括藏、回、東鄉(xiāng)等，其中藏族主要集中在甘南藏族自治州，回族主要集中在臨夏州和定西市的岷縣，東鄉(xiāng)族主要集中在臨夏州東鄉(xiāng)族自治縣，漢族主要集中在流域中下游地區(qū)。流域內(nèi)主要以農(nóng)牧業(yè)為主，2018年流域內(nèi)人均GDP為11115元，僅為全國人居GDP的17.22%。

2 流域的地位和作用

2.1 是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)

洮河流域多年平均徑流量48.25億 m3，占黃河流域多年平均徑流量的9%，而流域面積僅占黃河3.4%。流域內(nèi)草場、森林遍布，草場總面積約9 580 km2，占流域總面積的37.53%；上游濕地面積780.13 km2，占流域總面積3.08%。洮河流域上游是國家重點生態(tài)功能區(qū)，被劃定為“甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)”、“三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)”，同時流域內(nèi)分布著甘肅省洮河、甘肅省尕?！獎t岔、甘肅省蓮花山、甘肅省太子山4個國家級自然保護區(qū)，洮河流域生態(tài)地位可見一斑，因此，洮河流域是黃河重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，是保障國家生態(tài)安全、西部生態(tài)安全和黃河生態(tài)安全的重要區(qū)域[6]。

2.2 是甘肅省中部地區(qū)的重要水源區(qū)

洮河流域水資源豐富，流域內(nèi)經(jīng)濟社會用水量較小，而與其相鄰的渭河、宛川河以及祖厲河流域卻干旱缺水。因此，洮河流域水資源開發(fā)利用不僅對洮河而且對以定西為代表的中部干旱區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展也具有十分重要意義。為解決定西、會寧等甘肅中部11個深度貧困地區(qū)的缺水問題，國家修建了引洮供水工程，解決這些貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)供水、工業(yè)用水、農(nóng)村人畜飲水、農(nóng)業(yè)灌溉等問題。引洮供水工程的修建，從根本上解決了甘肅中部定西、會寧等地區(qū)的缺水問題，解決了甘肅578萬人長期飲水困難問題，讓貧困地區(qū)的人民喝上幸福水，走上了幸福路。因此，洮河是甘肅定西、會寧等中部貧困地區(qū)的重要水源區(qū)，洮河水為定西、會寧等中部貧困地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境提供強有力的水資源保障。

2.3 是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域

洮河流域的全國“四省藏區(qū)”、國定“三區(qū)三州”和省定“兩州一縣”深度貧困區(qū)域，流域內(nèi)15個縣(市)全部為貧困縣，其中岷縣、渭源縣、臨潭縣、東鄉(xiāng)縣、永靖縣為深度貧困縣。流域少數(shù)民族占55.50%左右，為少數(shù)民族聚居地區(qū)，主要有藏、回、東鄉(xiāng)等少數(shù)民族。流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，貧困人口多。因此，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓洮河流域群眾與全國人民一道步入小康社會，對維護甘肅藏區(qū)、回族區(qū)域社會穩(wěn)定和促進民族團結(jié)具有重要意義。

2.4 是藏回文化發(fā)展的重點區(qū)域

甘南藏族自治州是全國“四省藏區(qū)”的甘肅藏區(qū)，甘南藏族是藏族原始苯教保存最完整的地區(qū)之一，是藏族文化的一個組成部分，是藏族特點的一個重要方面。歷史上，甘南藏族位于唐蕃邊境地區(qū)，是與漢族文教碰撞、交融、發(fā)展的最前沿，甘南藏族憑借英勇頑強和勤勞智慧，與自然社會相融合，歷代繁衍，成為藏傳文化、藏漢融合文化的重要組成部分，也是黃河文化獨具特色的一個分支文脈。

臨夏回族自治州是中國兩大回族自治州之一，形成了獨特的臨夏穆斯林文化。古城河州，被譽為“中國的小麥加”；風(fēng)格各異的清真寺和拱北建筑藝術(shù)，融合中國和阿拉伯建筑文化特長，獨特的建筑風(fēng)格在建筑史上占有一席之地，在全世界全國獨一無二。臨夏穆斯林文化不斷吸收、接受漢文化，融合發(fā)展成為今天的臨夏穆斯林文化。

洮河流域特殊的地理、文化地位，是甘肅乃至黃河流域民族團結(jié)、繁榮昌盛的穩(wěn)定器，其獨特作用無法替代。

3 流域治理面臨的挑戰(zhàn)

3.1 水資源利用效率低下

流域內(nèi)現(xiàn)狀用水以農(nóng)業(yè)用水為主，流域內(nèi)灌區(qū)多為中小型灌區(qū)，大部分渠道為土渠，灌區(qū)存在灌水技術(shù)落后、用水浪費、供水設(shè)施老化、設(shè)備陳舊、工程配套不完善、管理水平低等問題，現(xiàn)狀灌溉水利用系數(shù)僅0.55[7]，用水過程中跑、冒、滴、漏現(xiàn)象突出，臨洮縣農(nóng)田灌溉定額最高可達600 m3/畝，水資源得不到高效利用。同時由于流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，多數(shù)工業(yè)工藝生產(chǎn)落后，萬元工業(yè)增加值用水量最高可達188 m3/萬元，遠高于全國和黃河流域的平均水平，工業(yè)用水重復(fù)利用率低。

3.2 水源涵養(yǎng)能力下降，生態(tài)環(huán)境日趨惡化

洮河上游區(qū)由于流域能源開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速，水土保持監(jiān)督、監(jiān)測工作滯后，人為水土流失發(fā)生的可能性不斷增加。洮河下游位于黃土高原區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，地形破碎，且暴雨集中，水土流失嚴重；但現(xiàn)狀治理工程以局部治理為主，加之持續(xù)治理力度不足，造成洮河流域中下游水土流失防治任務(wù)依然十分艱巨。流域內(nèi)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，污水收集、處理率不高；下游蘇集河和廣通河入洮河段水質(zhì)較差，現(xiàn)狀水質(zhì)分別為劣Ⅴ類和Ⅳ類，不能滿足水功能區(qū)水質(zhì)目標。

3.3 暴雨洪水頻發(fā)，防洪形勢嚴峻

洮河干流除縣城河段修建了有一定防洪能力的工程外，大多數(shù)河段沒有修建防洪工程，且現(xiàn)狀的防洪工程中，部分為群眾自建的簡易防洪堤，防洪標準低、工程質(zhì)量差，很難滿足流域防洪要求。地處流域下游的岷縣、東鄉(xiāng)縣山坡陡峭、土質(zhì)疏松，且局地暴雨強度很大，加之群眾在溝邊居住較多，傾倒生活垃圾，侵占河道，極易障洪致災(zāi)，造成滑坡、崩塌、泥石流等山洪災(zāi)害頻發(fā)，岷縣2012年5月10日發(fā)生特大冰雹山洪泥石流災(zāi)害，造成47人死亡，12人失蹤，35.8萬人受災(zāi)。東鄉(xiāng)縣2018年7月18日發(fā)生特大山洪泥石流災(zāi)害，造成13人死亡，3人失蹤，43人受傷住院，6.12萬人受災(zāi)。

3.4 水電站不合理開發(fā)，影響生態(tài)環(huán)境

目前洮河流域已建、在建水電站37座，其中70%以上為引水式電站，且缺乏合理布局與管理。上游是珍稀瀕危及土著魚類重要棲息生境，分布于已建在建的20多座水電站，各電站壩址以下形成了1.6～15 km的減水河段，枯水期下游脫流現(xiàn)象更加嚴重，水電站的不合理開發(fā)已對洮河水生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。

3.5 流域綜合管理薄弱

目前洮河流域以區(qū)域管理為主，流域?qū)用婢C合管理相對薄弱，區(qū)域地方性法規(guī)不健全。由于流域管理的薄弱，未建立相應(yīng)的市州議事協(xié)商機制、聯(lián)合治污機制等聯(lián)合機制，造成流域內(nèi)各市州區(qū)域管理各自為政；各市州雖然建立了水資源管理和調(diào)度機制，但流域?qū)用嫖唇⑾鄳?yīng)的機制、機構(gòu)；未建立流域執(zhí)法、監(jiān)測和應(yīng)急機構(gòu)，造成流域管理的執(zhí)法能力、監(jiān)督監(jiān)測能力還非常薄弱，流域內(nèi)突發(fā)水事事件預(yù)警和應(yīng)急管理能力薄弱。因此，洮河流域綜合管理與現(xiàn)狀水資源管理要求的差距還非常大。

3.6 經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后

流域經(jīng)濟發(fā)展滯后，2018年流域人均地區(qū)生產(chǎn)總值是甘肅省平均水平三分之一，僅為全國平均水平的17.22%，是黃河入?？诘纳綎|東營市的5.76%；流域內(nèi)目前主要以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)主要以毛皮加工等低端高耗水產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐滯后，內(nèi)生動力不足；新興產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，帶動能力不足；生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)產(chǎn)業(yè)尚處于孕育階段；脫貧攻堅雖然取得了重大成果，但與全國同步邁入小康社會動力不足等問題仍然存在。

4 流域生態(tài)保護與水利發(fā)展的目標與任務(wù)

4.1 構(gòu)建堅強的生態(tài)保護體系

嚴格按照國家重點生態(tài)功能區(qū)管理要求，上游按照涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)徑流，維護生態(tài)穩(wěn)定為目標，加強草場管理，提高水源涵養(yǎng)能力；中游區(qū)按照蓄水保水、適度發(fā)展的要求，加強植被保護與建設(shè)，營造水土保持林和水源涵養(yǎng)林，提高水源涵養(yǎng)能力；下游區(qū)按照加大水土保持力度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，加強植被建設(shè)與保護，控制坡面和溝道侵蝕，發(fā)展綜合農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。強化流域水電站的監(jiān)督與管理，確保水電站下泄生態(tài)流量，確保河道水流的連續(xù)性。流域內(nèi)每個縣市均建設(shè)污水處理設(shè)施，控制污染物的排放和入河。深入推行河長制，加大河湖管理的宣傳、保護、巡查和執(zhí)法力度，基本實現(xiàn)重點河湖岸線利用規(guī)范有序，生活垃圾、河湖水事秩序良好。

4.2 構(gòu)建水資源安全保障體系

加強流域節(jié)水型社會建設(shè)，加大節(jié)水資金投入，鼓勵和支持社會各界積極參與生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水項目的建設(shè)和運營管理；以下游洮惠渠、博濟渠等萬畝以上灌區(qū)為重點，開展灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效節(jié)水，加強灌區(qū)節(jié)水改造；建設(shè)小峽、石板溝等小型水庫工程，解決和保障城鄉(xiāng)生活用水需求，改善灌區(qū)灌溉條件，提高供水保障率。實施流域農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程及美麗鄉(xiāng)村飲水安全鞏固提升工程，提高農(nóng)村飲水安全工程供水能力，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。加強博拉河、洮河九甸峽斷面的調(diào)度與管理，保障引洮供水工程、引博濟合工程的正常運行，保障甘肅中部地區(qū)、合作市的用水安全。

4.3 構(gòu)建堅強的防洪減災(zāi)體系

在洮河干流沿岸的碌曲縣、卓尼縣、岷縣、臨洮縣，支流廣通河沿岸的和政縣、廣河縣，蘇集河的康樂縣等城區(qū)段及主要工業(yè)園區(qū)河段建設(shè)堤防與護岸的防洪工程，沿岸一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)以一般的護岸工程為主保護耕地安全。對流域內(nèi)剩余的病險水庫進行除險加固。對于岷縣、東鄉(xiāng)縣等山洪災(zāi)害高發(fā)區(qū)域，采取“以防為主，防治結(jié)合，非工程措施與工程措施相結(jié)合”的綜合治理措施，在溝道上游植樹造林，中游修建淤地壩、谷坊，下游修建排洪溝道，建立山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)，加強監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，提高流域防洪能力，改善生活生產(chǎn)條件，保障城鎮(zhèn)及村莊的防洪安全，使山洪災(zāi)害防治能力進一步增強，人民群眾的生命和財產(chǎn)安全得到更有力的保障。

4.4 構(gòu)建智慧水利管理體系

實施流域內(nèi)縣(市)智慧水務(wù)建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目、水旱災(zāi)害防治項目、農(nóng)村飲水水源到水龍頭監(jiān)測信息管理等項目，使水旱災(zāi)害監(jiān)測能力得到提高，農(nóng)村供水工程實現(xiàn)自動化監(jiān)控管理，為提高水資源利用、保障農(nóng)村供水管理提供支撐。

4.5 講好洮河的故事

按照習(xí)總書記保護黃河文化的要求，挖掘整理洮河的河流文化，挖掘整理甘南藏區(qū)文化、臨夏穆斯林文化、定西洮河文化，尋求黃河文化與少數(shù)民族文化的切合點、融通處，融匯貫通成洮河文化，形成“洮河故事”，為“黃河故事”增磚加瓦，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢凝聚精神力量。

5 政策建議

5.1 將洮河流域納入國家級生態(tài)補償區(qū)

洮河流域河川徑流量占黃河徑流量的9%，是黃河重要的水源區(qū)，為了保證水源區(qū)的水源涵養(yǎng)能力，洮河流域按照“注重保護，適度開發(fā)”的原則發(fā)展，必然會為此犧牲經(jīng)濟利益；然而洮河流域為少數(shù)民族聚集區(qū)，是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，如何發(fā)展，如何與全國人民同步步入小康社會是亟需解決的問題。因此，按照“開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償和“對在建立自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能保護區(qū)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面做出貢獻的民族地區(qū)給予合理補償，并切實解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收和長遠生計問題”的原則，將洮河流域建成國家級生態(tài)補償區(qū)，將各縣納入國家級生態(tài)補償試點縣，在按照國家標準補償?shù)幕A(chǔ)上，綜合考慮少數(shù)民族區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，在政策和資金上給予一定的傾斜和支持，用特殊的政策幫助流域人民進行生態(tài)建設(shè)為主的生產(chǎn)活動。

5.2 增加洮河流域生態(tài)保護經(jīng)費

洮河流域缺乏污水處理設(shè)施，重要水質(zhì)斷面水質(zhì)監(jiān)測體系尚未建立，重要斷面生態(tài)水量設(shè)施尚未建立，流域生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測體系與評估制度尚未形成，與國家生態(tài)文明建設(shè)步伐脫節(jié)。然而，流域內(nèi)各縣全部為貧困縣，基礎(chǔ)建設(shè)資金嚴重短缺，因此，國家應(yīng)增加洮河流域生態(tài)保護經(jīng)費，專門用于流域的生態(tài)環(huán)境保護的工程措施和非工程措施，為黃河保住這方水源。

5.3 建立洮河流域水資源管理局，實施流域統(tǒng)一管理

流域目前實施的是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但由于流域內(nèi)涉及3個市州、14個縣市，流域內(nèi)未建立針對流域管理的議事協(xié)商機制，仍然是各縣各管各的區(qū)域，很難形成流域管理的整體合力，造成了流域管理中的一系列問題，其中最嚴重的問題就是水電站的無序開發(fā)，造成水電站沒有按照規(guī)定下泄生態(tài)流量，河流生態(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞，生物多樣性面臨嚴重威脅；流域目前無統(tǒng)一調(diào)度與管理，水電站運行經(jīng)常造成河道斷流，枯水期斷流時段更長，長此以往，將直接威脅到甘肅省中部扶貧工程—引洮供水工程，影響中部地區(qū)578萬人的吃水問題。同時，洮河最終匯入作為蘭州市第二水源的劉家水庫，也將影響到城區(qū)250萬人的吃水問題；另外，近年來流域內(nèi)環(huán)保問題頻發(fā)，泥石流災(zāi)害突發(fā)，而流域內(nèi)突發(fā)水事事件預(yù)警和應(yīng)急管理機制不健全，流域管理的執(zhí)法能力、監(jiān)督監(jiān)測能力還非常薄弱。因此，建議成立甘肅省流域水資源管理局，實施洮河流域水資源的統(tǒng)一管理與集中調(diào)度，保障河流健康發(fā)展。

6 結(jié)語

洮河流域是黃河流域的重要的水源區(qū)，是甘肅省中部干旱地區(qū)供水的生命區(qū)，在甘肅省脫貧攻堅中占有重要地位，是全國藏族、回族文化發(fā)展的重要區(qū)域，在保障國家及西部生態(tài)安全等方面具有重要作用。

(1)由于流域治理未能及時適應(yīng)新時期的發(fā)展和管理要求，造成了流域水資源利用效率低下，生態(tài)環(huán)境日趨惡化，防洪形式嚴峻，水電站無序發(fā)展，流域綜合管理薄弱，經(jīng)濟發(fā)展滯后等一系列問題。面對新時期黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展要求，提出了五大治理任務(wù)：構(gòu)建堅強的生態(tài)保護體系、水資源安全保障體系、防洪減災(zāi)體系、智慧水利管理體系和講好洮河故事。

(2)洮河流域要實現(xiàn)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展，必須立足洮河流域是黃河重要水源涵養(yǎng)區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的實際。針對流域未來發(fā)展，提出了三項政策建議：將洮河流域納入國家級生態(tài)補償區(qū)，增加洮河流域生態(tài)保護經(jīng)費，建立甘肅省洮河流域水資源管理局。