嵌入型政權(quán)：治理精細化背景下農(nóng)村基層政權(quán)的實踐及邏輯

盧叢叢

(華中師范大學(xué)， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

農(nóng)村基層政權(quán)是指代理國家政權(quán)的基層行政組織，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)稅費時期，為完成國家稅收任務(wù)和填補財稅制度改革后的資源空缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委圍繞資源汲取構(gòu)成利益共同體，基層政權(quán)與農(nóng)民之間形成密切而緊張的互動關(guān)系。為解決“三農(nóng)”問題，穩(wěn)固執(zhí)政根基，國家于2005年前后全面取消了農(nóng)業(yè)稅費。在稅改初期，伴隨著國家權(quán)力的退出，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)實質(zhì)性財權(quán)、人事權(quán)和事務(wù)權(quán)的萎縮，以資源汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村利益共同體解體，基層政權(quán)多以不出事的維持樣態(tài)運作于村莊社會[1]，其服務(wù)能力弱化等導(dǎo)致治權(quán)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民之間關(guān)系疏離。農(nóng)業(yè)稅費改革前后的這種變化，被學(xué)界稱為基層政權(quán)從“汲取型”政權(quán)向“懸浮型”政權(quán)的轉(zhuǎn)變[2]。

黨的十八大以來，隨著國家資源反哺的大幅推進，大規(guī)模國家資源下鄉(xiāng)，國家大量涉農(nóng)資金以項目制方式向下發(fā)放，帶來了基層政權(quán)新變化。一方面，項目制的技術(shù)治理，在排斥村莊社會規(guī)則的同時，消解了村莊內(nèi)部的規(guī)制能力，由此構(gòu)成了以國家資源的精英俘獲、釘子戶謀利為主的分利秩序[3]，廣大農(nóng)民被排斥在穩(wěn)固的權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益分配結(jié)構(gòu)之外。由此，國家資源輸入越多，基層政權(quán)與農(nóng)民愈分離，基層治理“內(nèi)卷化”[4]突出，有學(xué)者稱之為“供給式懸浮”[5]。另一方面，進入精準扶貧的全面鋪開階段后，為保證國家下鄉(xiāng)資源的有效使用，資源下鄉(xiāng)伴隨大量規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，壓縮了基層治理的自主空間，引發(fā)了嚴重的基層治理形式主義、村級組織行政化與鄉(xiāng)村基層體制空轉(zhuǎn)問題[6]。資源下鄉(xiāng)背景下，這種基層政權(quán)科層化、基層組織超負荷運作而又無力回應(yīng)群眾需求的基層政權(quán)運作，被學(xué)者描述為內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸浮[7]。

當前，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步推進，新一輪全面深入的國家政權(quán)下鄉(xiāng)浪潮出現(xiàn)，中西部出現(xiàn)了基層政權(quán)嵌入村莊社會的新趨勢，呈現(xiàn)出“嵌入型政權(quán)”的樣態(tài)。“嵌入”作為最早由卡爾·波蘭尼提出來的概念，在研究領(lǐng)域得以發(fā)展與應(yīng)用，治理領(lǐng)域多以“嵌入式治理”來強調(diào)不同主體之間的互動合作關(guān)系[8]，本文的重心則在于基層政權(quán)與村莊社會的互動。少數(shù)學(xué)者也開始研究當前農(nóng)村基層政權(quán)的這一新現(xiàn)象。杜姣將這一互動樣態(tài)概括為“鄉(xiāng)村責(zé)任共同體”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村干部中農(nóng)化、片組制度設(shè)置以及鄉(xiāng)村情感互動所構(gòu)建的[9]；毛一敬以“鄉(xiāng)村治理共同體”來描述這一互動樣態(tài)，指出這是基于權(quán)力、責(zé)任與利益分配對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部與村民的整合[10]。另外，盧青青又進一步闡明了鄉(xiāng)村組織互動的本質(zhì)，即行政與自治的互動關(guān)系[11]。但是，這些研究主要著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委之間的鄉(xiāng)村關(guān)系，停留在組織層面、制度層面上的基層政權(quán)運作，未能闡釋基層政權(quán)變化的整體過程。

本文的經(jīng)驗材料來自于筆者2021年10月在魯西南L鎮(zhèn)的田野調(diào)查。L鎮(zhèn)位于縣城東南部，距縣城約15公里，2001年由兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成，下轄24個行政村，轄區(qū)面積86平方公里，戶籍人口數(shù)約5.8萬，地形以平原為主，以及少部分丘陵。該鎮(zhèn)是中西部典型的普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合排名中位于中后，但近兩年當?shù)刂卫硐喈斢行?，出現(xiàn)了省級美麗鄉(xiāng)村示范村、全國鄉(xiāng)村治理示范村等。通過對鄉(xiāng)村兩級干部、黨員、群眾進行的深度訪談發(fā)現(xiàn)，本地治理成效的取得離不開L鎮(zhèn)的治理創(chuàng)新機制，它們可為本研究提供一般性的參考。

二、鄉(xiāng)村治理精細化轉(zhuǎn)型：“嵌入型政權(quán)”的形成背景

當前，中西部基層政權(quán)開始了針對懸浮狀態(tài)的積極行動，力圖逐漸再嵌入村莊社會，“嵌入型政權(quán)”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向不斷強化的鄉(xiāng)村治理精細化的自主性調(diào)適。黨的十八屆五中全會提出，要加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化。社會治理精細化是國家治理現(xiàn)代化的重要部分，強調(diào)社會治理從粗放轉(zhuǎn)向精細、從管理轉(zhuǎn)向治理，強調(diào)治理的“人性化、精準化、差異化”[12]。國家借助鄉(xiāng)村治理精細化，構(gòu)建目標明確、程序合理、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)督完善的鄉(xiāng)村治理體系[13]。鄉(xiāng)村治理精細化的推進，突出表現(xiàn)為治理事務(wù)的精細化與考核督察的精細化，由此引發(fā)基層治理下沉和基層政權(quán)的下沉。

(一)治理事務(wù)的精細化與群眾事務(wù)的轉(zhuǎn)向

近年來，隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治、垃圾分類、網(wǎng)格化治理、“12345”等政策的推行，農(nóng)民的日常生活、個體生活已進入政府的治理范圍，服務(wù)型政府要求基層治理轉(zhuǎn)向為農(nóng)民提供日常生活服務(wù)。涉及農(nóng)民日常生活習(xí)慣、個體具體事務(wù)，回應(yīng)農(nóng)民美好生活需要，重建農(nóng)民生活秩序的“生活治理”[14]的出現(xiàn)，意味著鄉(xiāng)村治理事務(wù)的精細化轉(zhuǎn)向，亦即鄉(xiāng)村治理從以物質(zhì)生產(chǎn)為中心轉(zhuǎn)向以美好生活為中心，從基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品投入轉(zhuǎn)向了日常生活的治理，從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向私人領(lǐng)域，從農(nóng)村的生產(chǎn)、民生等階段性的大事轉(zhuǎn)向日常生活性的瑣事。治理事務(wù)的這種精細化轉(zhuǎn)向，顯示了鄉(xiāng)村治理的治理對象的下沉。項目下鄉(xiāng)時期的資源下鄉(xiāng)與脫貧攻堅時期的規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，其基層治理事務(wù)以“資源”爭取與落地和“材料”工作迎檢為主，主要是鄉(xiāng)村兩級組織之間統(tǒng)籌、分配與協(xié)調(diào)，可以不與大部分農(nóng)民互動。然而，以“生活治理”為代表的精細化治理，要求鄉(xiāng)村治理下沉到村莊社會、下沉到農(nóng)民日常生活。由此可以看出，精細化的治理事務(wù)實際上是一種群眾事務(wù)，它要求基層治理主體主動走進農(nóng)民生活，與廣大農(nóng)民群眾打交道。

(二)考核督察的精細化以及群眾事務(wù)的“上溢”

伴隨國家資源下鄉(xiāng)而產(chǎn)生的監(jiān)督下鄉(xiāng)，其核心是“對基層治理進行全面監(jiān)督，以此推進行政規(guī)范化建設(shè)”[15]，它已經(jīng)成為地方黨委政府對下工作動員的重要手段，目的是推動實現(xiàn)體制內(nèi)高度的資源整合和組織動員。在鄉(xiāng)村治理精細化轉(zhuǎn)向背景下，與治理事務(wù)精細化相伴而來的是考核的精細化，而行政督察又是精細化考核的有效保證。

其一，行政考核的精細化。以前縣對鄉(xiāng)的考核以年終綜合考核和重點工作的“一票否決制”為主，當前，多中心工作正成為縣鄉(xiāng)治理的常態(tài)[16]，且單一中心工作不僅在事件通過目標管理制度方面設(shè)置精細化的量化指標與“一票否決”制，還進行階段性的排名考核來督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極落實工作。2021年以來，上級政府對L鎮(zhèn)各項工作的督察考核既嚴格又精細，尤其是就人居環(huán)境整治和疫情防控兩項工作，縣對鄉(xiāng)每周做一次排名，每個季度各自做一次綜合排名，最后將其計算到年終綜合考核中，并對后三名“一票否決”。行政監(jiān)督考核的精細化，使得群眾事務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的中心工作，由此進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織不得不下沉，與村兩委、村民展開互動。

其二，督察內(nèi)容的擴大化與嚴格化。首先，督察內(nèi)容從以材料為主的過程檢查擴大到材料檢查和現(xiàn)場實地檢查兼顧。2020年以來，在縣以上的人居環(huán)境整治檢查工作中，L鎮(zhèn)的準備內(nèi)容主要有兩部分，一是臺賬資料，二是村莊公共衛(wèi)生的實際落實情況。其次，自上而下的監(jiān)督技術(shù)呈現(xiàn)出日益強化的隱蔽性、臨時性與隨機性，不斷壓縮著基層組織的準備空間和策略性應(yīng)付空間。L鎮(zhèn)近兩年接收到的自上而下監(jiān)督檢查的形式越來越多樣，越來越嚴格，尤以市一級居多，包括每半年一次的例行檢查和平時不定時檢查。其中，在例行檢查中，檢查形式是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時隨機抽村選定檢查對象，并且往往臨時隨機擴大檢查范圍，由原定檢查一個村增加到兩個或三個村；平時不定時檢查又多以暗訪的形式為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法獲知準確的檢查信息。

三、“嵌入型政權(quán)”：農(nóng)村基層政權(quán)新實踐的經(jīng)驗表征

描摹農(nóng)村基層政權(quán)這一新實踐樣態(tài)，能為深入探究當前基層政權(quán)的運作機制提供經(jīng)驗載體，有利于把握國家主導(dǎo)下鄉(xiāng)村治理的深層邏輯。本文結(jié)合L鎮(zhèn)的經(jīng)驗，在大規(guī)模資源下鄉(xiāng)以來基層政權(quán)的變遷與比較中，圍繞重心下沉、組織嵌入與權(quán)威嵌入三個方面，詳細呈現(xiàn)“嵌入型政權(quán)”的經(jīng)驗表征。

為了省去油脂提取步驟，進一步簡化工藝，一些新興的方法如原位轉(zhuǎn)酯化制備生物柴油逐漸發(fā)展起來。SHIRAZI等[36]在超臨界甲醇條件下，以正己烷為共溶劑，制備螺旋藻生物柴油，最高產(chǎn)率為99.32%。原位轉(zhuǎn)酯化法直接利用微藻進行反應(yīng)，轉(zhuǎn)酯化率高，但其并未對碳水化合物和蛋白質(zhì)進行綜合利用。所以在未來的研究應(yīng)用中還是要對比酯交換法和原位轉(zhuǎn)酯化的經(jīng)濟性。

(一)重心下沉

基層政權(quán)呈現(xiàn)出明顯的重心下沉之勢。近兩年，由于項目管理的規(guī)范化程度得以加強，L鎮(zhèn)圍繞項目運作的鄉(xiāng)村建設(shè)工作主要以項目內(nèi)容的選擇與落地協(xié)調(diào)為主，沒有了爭資跑項的壓力，且脫貧攻堅這一具有高度政治性的任務(wù)也進入尾聲，該鎮(zhèn)在政治高壓之下的緊繃狀態(tài)有所減緩。2020年以來，隨著產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、人居環(huán)境整治等國家政策的不斷推進，鄉(xiāng)村兩級的工作活動快速進入村莊社會內(nèi)部。當前，L鎮(zhèn)主要工作分別是常規(guī)綜治信訪、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境治理、新時代文明實踐試點建設(shè)等。除了常規(guī)工作之外，其余工作圍繞集體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民房民宿改造、村莊人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等展開，這些工作涉及各家各戶，因此，駐村干部需要指導(dǎo)村兩委反復(fù)與群眾溝通和協(xié)調(diào)，駐村干部80%的時間用于處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達村莊的任務(wù)，村干部的工作重心也隨之轉(zhuǎn)向。

(二)組織嵌入

基層政權(quán)以組織嵌入方式回歸村莊社會。2012年以來，隨著項目資源的大量進村，L鎮(zhèn)圍繞項目資源形成了鄉(xiāng)村利益共同體，基層項目資源的爭取、分配活動的開放性較弱，項目政策執(zhí)行與落地具有明顯的排外性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的干預(yù)也主要集中于誰來當村干部的問題，因為這直接關(guān)切到項目落地是否貫徹政府意志。財政匱乏的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往吸納一批具有經(jīng)濟資本或者社會資本的鄉(xiāng)村精英當村干部，這類鄉(xiāng)村精英具有“爭資跑項”的能力或為項目工程墊資的能力，同時也借助體制性身份謀取項目資源。在脫貧攻堅階段，基于高標準、嚴規(guī)則的過程督察，以及面向少數(shù)貧困戶的福利資源分配工作，國家扶貧政策執(zhí)行主要在鄉(xiāng)村體制內(nèi)部開展。2020年以來，L鎮(zhèn)在集體經(jīng)濟發(fā)展、人居環(huán)境整治，以及圍繞孝善敬老餃子宴、文明道德模范評獎、鄉(xiāng)村夜話展開的新時代文明實踐活動中，積極推動村兩委按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)通過自治方式落實這些工作。具體來講，L鎮(zhèn)將任務(wù)安排到村莊，在駐村干部的指導(dǎo)與協(xié)助下，由村兩委在吸納村莊積極分子的基礎(chǔ)上開展廣泛的社會動員。如此，圍繞治理事務(wù)，基層行政組織通過與村莊自組織力量銜接形成鄉(xiāng)村責(zé)任或者事務(wù)共同體，實現(xiàn)了對村莊社會的再嵌入。

(三)權(quán)威嵌入

基層政權(quán)實現(xiàn)對村莊社會的權(quán)威嵌入。一方面，在結(jié)成利益共同體的項目進村時期，廣大農(nóng)民被排斥在國家資源之外，于是，國家資源越投入，農(nóng)民的獲得感越差。另一方面，在脫貧攻堅階段，基層行政組織的工作主要圍繞著兩個重心，一是應(yīng)付各種行政檢查，二是關(guān)注作為村莊邊緣群眾的少數(shù)貧困戶，廣大農(nóng)民處于基層組織的關(guān)注焦點之外。于是，長期以來，“干部干、農(nóng)民看”的狀態(tài)尤為普遍，國家資源、基層事務(wù)懸浮于廣大農(nóng)民之上，基層政權(quán)未能與廣大農(nóng)民建立密切互動，其權(quán)威主要局限于國家賦權(quán)的行政身份，而來源于社會認同的權(quán)威未能真正樹立起來。2020年以來，工作重心下沉使基層行政組織圍繞治理事務(wù)而活躍于村莊場域中，基層政權(quán)的權(quán)力深入到村莊社會。并且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極支持下，鄉(xiāng)村組織面向村莊社會為全村村民提供公共衛(wèi)生、文化活動等公共服務(wù)。這些公共事務(wù)使廣大農(nóng)民在行動與福利享有方面參與進來，農(nóng)民與基層政權(quán)圍繞公共利益緊密互動。一方面，廣大農(nóng)民對基層行政組織的行政權(quán)威更加認可；另一方面，廣大農(nóng)民已然認識到基層政權(quán)確實是其自身利益和需求的供給者、可依賴者。鄉(xiāng)村組織也在逐漸樹立起的社會信任中強化了自身權(quán)威。在L鎮(zhèn)，隨著越來越多的需要與村民打交道的治理事務(wù)的到來，以及鄉(xiāng)村兩級組織的積極推動，村民們普遍體會到了鄉(xiāng)村干部的支持性力量。有人講道：“政府比以前好一些，越來越為百姓做好事，而且確實是辦實事，又是幫百姓打掃衛(wèi)生，又是孝敬老人?！?/p>

四、行政激活自治：“嵌入型政權(quán)”的運作機制

上述農(nóng)村基層政權(quán)的運作實踐，呈現(xiàn)了行政力量再嵌入村莊社會的過程。本質(zhì)上，基層政權(quán)與村莊社會互動反映了行政與自治的關(guān)系，而“嵌入型政權(quán)”的運作機制則在于“行政激活自治”。根據(jù)L鎮(zhèn)的治理實踐，行政激活自治主要通過事件輸入、干部下沉、組織再造三個方面展開運作。為便于分析，本文以L鎮(zhèn)人居環(huán)境整治工作為例展開論證。

(一)自治動力的激活：通過事件輸入的利益關(guān)聯(lián)

首先，行政力量通過事件輸入，建立起基層政權(quán)與村莊社會的關(guān)聯(lián)。在后稅費時代，伴隨國家稅收任務(wù)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織幾乎處于無事可做的狀態(tài)。進入資源下鄉(xiāng)階段后，雖存在事務(wù)下鄉(xiāng)，但村級治理或圍繞鄉(xiāng)村利益展開，或圍繞應(yīng)付上級行政工作展開，村級公共事務(wù)與農(nóng)民關(guān)系都不大，基層組織與廣大農(nóng)民之間互動不足。因此，基層政權(quán)再嵌入村莊社會需要以治理事務(wù)為載體，重新與農(nóng)民建立聯(lián)系，使基層組織重新下沉到村莊社會。

2020年以來，L鎮(zhèn)要求村兩委積極圍繞村莊公共衛(wèi)生治理，落實人居環(huán)境整治工作：一是做好村莊街道清掃和保潔的日常工作；二是做好村莊生活垃圾分類工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過購買服務(wù)方式為每個自然村提供一位垃圾回收的保潔員，村兩委自主開展街道保潔與垃圾集中放置工作，并做好群眾的組織動員工作。作為一項公共服務(wù)，公共衛(wèi)生治理事務(wù)滿足了村民對良好公共衛(wèi)生環(huán)境的普遍需求，村民們普遍認為這是為百姓做好事。

其次，事件輸入通過構(gòu)建利益關(guān)聯(lián)，激活自治動力。改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革的去組織化以及農(nóng)業(yè)稅費改革后農(nóng)村公共品供給的行政化，使農(nóng)民與集體之間失去了利益聯(lián)結(jié)，從而弱化了村兩委的社會整合能力和村莊自治權(quán)。行政力量主導(dǎo)的內(nèi)需型公共服務(wù)供給事件的輸入，構(gòu)建了作為供給任務(wù)組織者的村兩委與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)。相關(guān)利益和利益相關(guān)性是有效實現(xiàn)自治的根本條件[17]，利益關(guān)聯(lián)的構(gòu)建成為村兩委重新組織農(nóng)民的經(jīng)濟基礎(chǔ)，激活了農(nóng)民參與公共事務(wù)的內(nèi)在動力，亦即村民自治的內(nèi)部動力。

(二)自治行動的促成：通過干部下沉的過程督導(dǎo)

首先，行政力量通過干部下沉，增加村干部的工作動力。中西部村干部的工作動力問題長期困擾著基層治理者。村干部積極性能否有效發(fā)揮與村干部的報酬機制緊密相關(guān)[18]，但自20世紀80年代以來，村干部的報酬和待遇長期處于較低水平，“誤工補貼”制度的效力不足，農(nóng)業(yè)稅的取消則進一步消解村干部的激勵機制，近年來的地方村干部職業(yè)化探索試圖緩解這一障礙，但其效果卻受制于中西部地方財政匱乏的結(jié)構(gòu)性困境。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是財權(quán)與事權(quán)不匹配的不完全政權(quán)，卻是壓力型體制的直接作用對象，而村兩委僅僅是半正式組織，科層體制內(nèi)部的行政動員手段無法直接作用于它，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面向村莊的各種策略主義手段、非正式運作行為較為常見。干部下沉是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制局限下自主性的體現(xiàn)，是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向村莊下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，通過督導(dǎo)下沉，推動村干部落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的鄉(xiāng)村動員方式。

L鎮(zhèn)在各村都設(shè)有駐村工作隊，由1名駐村領(lǐng)導(dǎo)和2名駐村干部構(gòu)成，其中駐村領(lǐng)導(dǎo)以黨委班子成員為主。駐村工作隊負責(zé)各村的全面工作，包括落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以及協(xié)助村干部處理村莊內(nèi)部問題。在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的村莊公共衛(wèi)生治理工作中，各駐村領(lǐng)導(dǎo)需要全程跟蹤落實。第一，駐村領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部工作通報，在每周的村兩委例會中安排工作，了解這些工作的進展情況、本村在全鎮(zhèn)的表現(xiàn)以及存在的問題和后續(xù)整改措施。第二，駐村領(lǐng)導(dǎo)和干部全程參與由村兩委組織開展的各項活動。例如，組織村干部帶頭清掃村莊街道，每周不定期下村檢查村莊衛(wèi)生工作落實情況，現(xiàn)場向村干部指出所發(fā)現(xiàn)問題并要求整改。第三，駐村領(lǐng)導(dǎo)注重日常性的情感建構(gòu)，在下村的工作之余經(jīng)常與村干部談心聊天，包括村干部自身面臨的工作與生活壓力等，駐村領(lǐng)導(dǎo)認為這是他們做村莊工作的方法之一。

其次，干部下沉通過過程督導(dǎo)促成村兩委的自治行動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部動員的有限性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉干部的實踐邏輯。干部下沉實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的村莊在場，實現(xiàn)對村干部工作的過程督導(dǎo)。以痕跡管理來體現(xiàn)行政過程及其績效是官僚制理性的彰顯[19]，這容易造成基層的文牘主義與形式主義困境，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以干部下沉對村干部工作的過程作為督導(dǎo)內(nèi)容，是一種策略性的、在場的以及事本主義的工作方法。在權(quán)責(zé)利不匹配狀態(tài)下，如何使作為“代理人”的村干部接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)壓力與責(zé)任，考驗著下沉干部的動員能力。下沉干部對村干部工作的過程督導(dǎo)，包括了正式的、非正式的動員技術(shù)的集合式運用。例如，以強調(diào)工作的黨委意圖施壓、工作現(xiàn)場的督工、以日常情感建構(gòu)為基礎(chǔ)的人情動員等。

(三)自治能力的塑造：通過組織再造的動員結(jié)構(gòu)

首先，行政力量通過組織再造，重塑村級治理能力。作為對集體時期人民公社體制的承接，村民小組對應(yīng)原先的生產(chǎn)小隊，其在一定程度上被視為村民自治的核心治理單元。在稅費時期，村民小組作為村兩委的下設(shè)治理單元幾乎承載了村級治理的全部任務(wù)，因此，它是體制性權(quán)威、執(zhí)行中心工作的行政權(quán)威、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的組織者以及鄉(xiāng)土社會關(guān)系的維系者。稅改之后，伴隨村兩委的功能角色變遷，村民小組的治權(quán)被弱化。行政力量的下沉，帶來了積極探索村民自治的有效實現(xiàn)形式的熱潮。自治單元為行政力量自上而下進村和村莊自下而上表達提供了一個接觸點[20]，是國家政權(quán)建設(shè)與傳統(tǒng)資源結(jié)合[21]的關(guān)鍵點，對于實現(xiàn)行政力量與分散化農(nóng)民的對接，進而降低治理成本具有實效。組織再造是行政力量主導(dǎo)下的自治組織的重塑，即設(shè)置一種新的自治單元，以此作為提升村級治理能力以及政權(quán)下鄉(xiāng)的重要路徑。

自2020年開始，L鎮(zhèn)開始推動各村動員一些村莊積極分子，成立各自的自治組織，協(xié)助村兩委做好人居環(huán)境整治工作。以L鎮(zhèn)C村為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和推動下，C村村兩委動員了14名老黨員、老干部擔(dān)任村莊保潔的“街長”并承擔(dān)具體的保潔工作，村兩委則負責(zé)組織工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向這一群體頒發(fā)證書，并將街長制及其責(zé)任街道掛牌公示。此外，在村莊每個季度開展的道德模范表彰大會上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)或者縣級干部對這一組織成員進行公開表彰，并頒發(fā)榮譽證書以及相應(yīng)獎品。

其次，組織再造通過構(gòu)建動員結(jié)構(gòu)，形塑了村莊的自治能力。國家政權(quán)雖然能夠借助村兩委實現(xiàn)對村莊社會的滲透和控制，但是無法實現(xiàn)對村莊社會的有效動員，因此村莊社會治理存在行政與社會的雙重結(jié)構(gòu)[22]。實現(xiàn)政權(quán)力量對村莊社會的有效嵌入，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村兩委的行政性動員，也需要村兩委對村民的社會性動員。事實上，自治組織作為村兩委對接分散農(nóng)民和村莊社會的中間層級，正是社會動員的組織主體，并也由此塑造了村莊內(nèi)部的動員結(jié)構(gòu)。因此，組織再造通過構(gòu)建村莊內(nèi)部動員結(jié)構(gòu)，使得村兩委擁有動員分散化農(nóng)民的組織載體。這一組織載體在兩個方面形塑了村莊自治能力。第一，組織內(nèi)部成員作為嵌入村莊熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的村民，其社會資本所具有的社會動員能力便轉(zhuǎn)化為村莊的自治能力；第二，這一組織在完成自上而下的治理事務(wù)的過程中，實現(xiàn)了事務(wù)中行政規(guī)則的落地，推動村莊內(nèi)部的非正式規(guī)則成為規(guī)范個體行動進而整合個體的集體規(guī)范，從而在制度層面構(gòu)建了自治秩序。

在公共衛(wèi)生治理工作的落實中，L鎮(zhèn)C村先組織動員年齡普遍在60歲以上的老黨員、老村干部這些關(guān)鍵主體，再借助這一自治組織動員群眾。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委對關(guān)鍵主體的動員。具體表現(xiàn)為，先通過授予“街長”身份對他們進行責(zé)任賦予，再通過多元激勵激活他們的身份責(zé)任，包括集體表彰的價值激勵、人情關(guān)系的情感激勵以及弱物質(zhì)激勵。如村黨支部會給個別貧困老黨員送一點米面糧油表示關(guān)懷，并把少量低報酬的公益性崗位優(yōu)先分配給他們。第二，關(guān)鍵主體對群眾的動員。這種動員是指號召群眾加入服務(wù)組織，或至少配合工作。其吸納手段有三：一是這些關(guān)鍵主體借助其老干部身份、紅白事管事所積累的社會權(quán)威，發(fā)揮一定的號召力；二是他們通過長期的日常義務(wù)服務(wù)，感化群眾，使對方在人情社會中因為“不好意思”而參與；三是通過這一事務(wù)的落實，樹立村莊公共衛(wèi)生規(guī)范，進而將這一事務(wù)原本所承載的行政要求轉(zhuǎn)化為集體規(guī)則。

五、“嵌入型政權(quán)”的基本邏輯

“行政激活自治”的運作機制，闡釋了“嵌入型政權(quán)”的實踐過程，這一實踐也反映了“嵌入型政權(quán)”形成的基本邏輯。本文在深入剖析這一基本邏輯的基礎(chǔ)上，試圖深度揭示中西部基層政權(quán)再嵌入村莊社會的路徑及其可能性。

(一)找回自治：“嵌入型政權(quán)”的必要路徑

群眾事務(wù)轉(zhuǎn)向與行政監(jiān)督考核精細化的治理環(huán)境變化，帶來基層政權(quán)的下沉。然而，群眾事務(wù)的特點又對行政組織提出了其他要求，下沉的基層政權(quán)需要進一步自我調(diào)適，即通過找回自治的路徑實現(xiàn)對村莊社會的再嵌入。

首先，行政力量與非規(guī)則的群眾事務(wù)相沖突。在治理事務(wù)精細化與行政監(jiān)督精細化的新要求面前，鄉(xiāng)村組織作為政策執(zhí)行的基層主體，必須要與分散的農(nóng)民群眾互動，如此才能完成行政任務(wù)。然而，基層的群眾事務(wù)是非規(guī)則的，這種非規(guī)則性不僅表現(xiàn)在每件事情是具體的、差異化的，且由于每件事情往往都涉及具體的人、情、理、法、地方性知識，治理事務(wù)很難標準化、程序化[23]。針對農(nóng)民日常生活的治理，同樣會因為農(nóng)戶生活習(xí)慣、自我需求的差異而導(dǎo)致治理的復(fù)雜化。然而，鄉(xiāng)村組織的治理行動往往是標準化、程式化的，因此，行政治理與群眾事務(wù)之間存在張力。另外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟體制解體之后，隨著城鎮(zhèn)化與市場化的推進，幾十年來農(nóng)村的持續(xù)分化與農(nóng)民去組織化，使得基層治理下沉直接面對的是大規(guī)模分散的農(nóng)民，較高的治理成本和治理難度，與事權(quán)和財權(quán)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不完全政權(quán)相沖突。

其次，群眾事務(wù)與自治的雙重性具有親和性。行政監(jiān)督考核的精細化進一步強化了壓力型體制，面對群眾事務(wù)與不完全政權(quán)之間的張力，行政激活自治是基層政權(quán)致力于治理下沉的行政調(diào)適。自治的雙重性是基層政權(quán)自主調(diào)適有效的關(guān)鍵所在。在制度層面，村兩委是行政治理下沉的載體。由于各種原因，村民自治的基層實踐沒有按照最初的制度設(shè)計運作，相反，村干部“代理人”與“當家人”的雙重角色走向了不平衡狀態(tài)，村干部與村級組織行政化趨勢日益突出。因此，村兩委是行政治理下沉的組織載體。在治理層面，基于治理取向的村民自治是以農(nóng)民組織化為核心的，該實踐通過動員村莊內(nèi)部的積極分子再造自治組織，是對虛化的村民小組的替代以及對治權(quán)衰弱的村兩委的力量補充。嵌入到村莊社會關(guān)系中的自治組織，能夠借助其自身的社會資本以及鄉(xiāng)村社會的邏輯與農(nóng)民互動，解決了群眾事務(wù)治理的高成本與復(fù)雜性問題，在精細化治理事務(wù)中實現(xiàn)了農(nóng)民的組織化。由此，村級組織通過自治組織實現(xiàn)了與廣泛農(nóng)民群眾的對接，自治組織的再造通過重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)成為基層政權(quán)的治理載體。由此，基層政權(quán)通過自治路徑再嵌入村莊社會。這也是地方政府自主性與基層社會不規(guī)則性的統(tǒng)一[24]。

(二)群眾路線：“嵌入型政權(quán)”的可能性

群眾事務(wù)與自治的雙重性具有親和性，這決定了基層政權(quán)通過自治路徑能夠再嵌入村莊社會，而這種再嵌入的核心在于自治的本質(zhì)，即群眾路線，它構(gòu)建了基層政權(quán)與群眾的親密關(guān)系與認同。

首先，自治的本質(zhì)是“群眾路線”的治理方法。村民自治作為一項基本的社會政治制度，其自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本原則說明群眾路線是村民自治的基本思想路線和工作方法。群眾路線包括群眾觀點和群眾方法，前者是“一切為了群眾，一切依靠群眾”，后者是“從群眾中來，到群眾中去”[25](pp.3-8)。在村民自治實踐中，一方面，圍繞利益關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)的村民自治，達成公共意志的基礎(chǔ)在于滿足農(nóng)民群眾的公共利益，如公共服務(wù)供給，因此，從為人民服務(wù)的內(nèi)涵來講，自治的價值目標與“一切為了群眾”相一致；另一方面，“組織再造”通過重構(gòu)自治單元實現(xiàn)了群眾自治，即由積極分子組建的自治組織，基于村莊內(nèi)部的社會關(guān)系、地方性知識等鄉(xiāng)土邏輯，吸納了大部分群眾，構(gòu)建了集體規(guī)則，從而在孤立極少數(shù)消極分子的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了社會動員和農(nóng)民組織化，于是，村民自治實踐真正貫徹了“一切依靠群眾”的治理路線。

其次，基層政權(quán)通過“群眾路線”再嵌入村莊社會。自治本質(zhì)上是走群眾路線，而基層政權(quán)再嵌入村莊社會呈現(xiàn)出“行政激活自治”的運作機制，因此，基層政權(quán)得以再嵌入村莊社會的實質(zhì)是踐行群眾路線。具體來講，群眾路線通過增強行政的有效性與合法性，構(gòu)建了基層政權(quán)與群眾的親密關(guān)系。有效性是指政治權(quán)力對社會進行政治管理或政治統(tǒng)治的實際業(yè)績，合法性是指政治權(quán)力對社會進行政治管理或政治統(tǒng)治獲得的社會認可[26]。第一，在群眾事務(wù)治理中，基層政權(quán)通過自治路徑實現(xiàn)了對公共事務(wù)的低成本治理，保證了基層政權(quán)公共事務(wù)治理職能的履行和行政的有效性。第二，行政主導(dǎo)下群眾事務(wù)的治理采取群眾自治，即通過對再造后的自治組織進行行政賦權(quán)實現(xiàn)內(nèi)部治理。這種貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的方法，將通過人民委托而來的政治權(quán)力以權(quán)利形式歸還給人民[27]，真正在民主治理的基礎(chǔ)上強化了群眾對基層政權(quán)的認同。另外，基層政權(quán)的這一實踐既源自其自身公共性的構(gòu)建，也是重塑基層社會“雙軌”治理體制的具體表現(xiàn)[28]。

六、結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村治理的精細化轉(zhuǎn)型背景下，基層政權(quán)呈現(xiàn)出從懸浮到再嵌入村莊社會的趨勢?！扒度胄驼?quán)”反映了在中西部農(nóng)村基層政權(quán)的下沉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委與村莊社會、廣大農(nóng)民之間在不斷良性互動中逐漸一體化的過程，包括責(zé)任、利益與行動的一體化。農(nóng)村基層政權(quán)的這一變化基于“行政激活自治”的運作機制，本文則從事件輸入、干部下沉與組織再造三個方面詳細闡釋了這一機制?！扒度胄驼?quán)”這一運作樣態(tài)背后蘊含著基層政權(quán)實踐的一般邏輯，即其源于基層政權(quán)對外部行政環(huán)境的自主調(diào)適，且其是在借助自治路徑以及結(jié)合自治的群眾路線本質(zhì)而真正得以實現(xiàn)的。

基層政權(quán)與村莊社會之間互動的實質(zhì)是行政與自治的關(guān)系問題。既有的基層政權(quán)建設(shè)困境和鄉(xiāng)村治理困境是行政與自治相背離的結(jié)果，然而，這種背離并非內(nèi)生于“鄉(xiāng)政村治”體制，且該體制中行政權(quán)與自治權(quán)之間不是如部分學(xué)者所認為的“此消彼長”“井水不犯河水”的關(guān)系[29]。事實上，基層政權(quán)再嵌入村莊社會的有效實踐說明行政與自治并非二元對立，化解困境的路徑也不僅局限于去行政化的純粹自治，問題的真正根源在于行政與自治未能有效結(jié)合。因此，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，資源、規(guī)則、事務(wù)、體制等的全面下鄉(xiāng)，以及基層治理轉(zhuǎn)型推動基層政權(quán)的下沉，如何有效實現(xiàn)國家基層政權(quán)建設(shè)，考驗著中西部基層政權(quán)的治理能力，其關(guān)鍵則在于基層政權(quán)能否保持行政邊界、激活基層治理體制、激發(fā)社會活力。