鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的意義

陳天峰 徐東

1. 甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 甘肅 蘭州 730000；

2. 北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司 北京 100032

引言

這些年，我國在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)上斥巨資進(jìn)行了一系列的變革，促使我國在國土空間體系規(guī)劃工作上也取得了一定的成績。為妥善解決當(dāng)前我國在國土空間規(guī)劃工作踐行上各自為營、國土空間規(guī)劃體系性匱乏等問題，我國在國土空間規(guī)劃工作踐行上，引入“多規(guī)合一”理念，盡可能確保我國在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)上始終有出色的建設(shè)成績和效益。可以說，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，強(qiáng)化空間規(guī)劃體系改革，是當(dāng)前我國在國家治理工作踐行上，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)治理體系構(gòu)建以及改善治理能力的有效手段。同時(shí)其對(duì)推動(dòng)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展也有不可替代的作用和價(jià)值。

1 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀

一直以來，在我國發(fā)展進(jìn)程中，國土空間規(guī)劃扮演了十分關(guān)鍵的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃體系十分關(guān)鍵的構(gòu)成部分，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起到了積極推動(dòng)作用。

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的歷史來說，隨著我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，此時(shí)國土空間規(guī)劃工作的價(jià)值也逐步凸顯。當(dāng)前，在我國各個(gè)省市和地區(qū)，國土空間規(guī)劃工作在城市發(fā)展進(jìn)程中也扮演了十分關(guān)鍵的角色。對(duì)于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃工作踐行來說，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求出發(fā)，科學(xué)合理進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的規(guī)劃，能夠促使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中在發(fā)展的過程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)資源的科學(xué)、高效利用，進(jìn)一步提速鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成績和發(fā)展效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可替代的作用和價(jià)值。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃也是我國國土空間規(guī)劃十分關(guān)鍵的構(gòu)成部分，為達(dá)成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃起到了一定的支撐作用[1]。

2 我國土地資源不同用途之間的博弈

2.1 耕地資源與人均用地之間的博弈

在中國高速發(fā)展的背景下，耕地每年都在減少，人地矛盾愈演愈烈，耕地面積由1996年的1.30×108hm2降至2004年的1.22×108hm2，2020年間減少7.595×106 hm2，降幅為5.84%。FAO規(guī)定，20%以上的縣人均耕地低于警戒線0.053hm2人-1。并且隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也將導(dǎo)致建設(shè)用地需求也呈現(xiàn)著持續(xù)增長的現(xiàn)象，期間退耕還林以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的原因，也使得我國總耕地面積減少趨勢(shì)十分明顯，其在短期內(nèi)出現(xiàn)難以扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)人口問題是中國人地矛盾最為尖銳、最為突出的問題，在相當(dāng)長的時(shí)間里，耕地問題一直是我國土地利用的首要和基礎(chǔ)性問題。相對(duì)于過去七八十年代的耕地質(zhì)量變化，目前的耕地更多地表現(xiàn)為營養(yǎng)流失、農(nóng)田污染加劇等問題。同時(shí)，高強(qiáng)度的土地開發(fā)利用也對(duì)生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，當(dāng)前耕地保護(hù)工作面臨的主要挑戰(zhàn)是如何建立保護(hù)意識(shí)與保護(hù)行動(dòng)的關(guān)系，盡管政府和個(gè)人對(duì)保護(hù)耕地資源十分重視，但在落實(shí)具體行動(dòng)方面仍存在不足。

2.2 工業(yè)與農(nóng)業(yè)間的博弈

第一，工農(nóng)土地資源博弈主要表現(xiàn)在各類工業(yè)開發(fā)區(qū)與農(nóng)地之間的博弈，尤其是對(duì)開發(fā)程度較低的城郊偏遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)用地，為了加速地區(qū)發(fā)展，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地后，粗放經(jīng)營，存在供而未用土地和用而未盡的土地，使土地浪費(fèi)嚴(yán)重。第二，土地資源的博弈。一是造成優(yōu)質(zhì)耕地資源面積不斷減少，二是導(dǎo)致林地、草地、濕地等生態(tài)用地減少。土地資源工作中，以國土資源為主要服務(wù)對(duì)象，促進(jìn)資源的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境節(jié)約高效，保護(hù)環(huán)境，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)任務(wù)。要在國土資源管理開發(fā)過程中切實(shí)做好土地資源的配置，保護(hù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。確定資源更新周期和恢復(fù)周期，保證資源環(huán)境的可持續(xù)利用。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在我國國土空間規(guī)劃體系中的價(jià)值和意義

當(dāng)前，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國在現(xiàn)階段發(fā)展過程中，面臨的社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾具體體現(xiàn)為當(dāng)前我國的有較為突出的城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡表現(xiàn)，尤其是我國的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，發(fā)展不充分。事實(shí)上，在我國行政管理體系架構(gòu)布局上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基礎(chǔ)的行政組織單元，其不僅扮演者推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的角色，同時(shí)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)方面也有重要的作用發(fā)揮。所以，對(duì)于我國的國土空間規(guī)劃體系布局來說，強(qiáng)化對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，不僅有助于推動(dòng)我國現(xiàn)階段社會(huì)矛盾的拓展解決，同時(shí)對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)發(fā)展，達(dá)成鄉(xiāng)村振興目標(biāo)也有不可替代的作用和價(jià)值。而且，踐行我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的國土空間規(guī)劃，也能夠契合當(dāng)前我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)和要求。

隨著我國在《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）的正式印發(fā)，當(dāng)前我國的各個(gè)省市和地區(qū)紛紛開始關(guān)注的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，也有一些省市和地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作踐行上取得了一系列的成績，并完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作。從我國的行政體系布局角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基礎(chǔ)的單位。考慮到我國國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)和落實(shí)的功能要求，高層級(jí)地域的國土空間規(guī)劃對(duì)“多規(guī)合一”內(nèi)容在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的傳導(dǎo)與落實(shí)，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”劃定等，均要求我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的自然以及空間資源的規(guī)劃和利用上，都有更高的要求。而且從我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀來說，其承擔(dān)的是生態(tài)環(huán)保以及自然資源保護(hù)的責(zé)任，所以重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，有助于確保我國更高層級(jí)國土空間規(guī)劃得以高效的落實(shí)[2]。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的落地上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)涉及鎮(zhèn)以及村等不同要素，而且我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在行政結(jié)構(gòu)規(guī)劃上也有較為鮮明的城鄉(xiāng)二元化特點(diǎn)。所以在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作過程中，要重點(diǎn)考慮的一個(gè)問題在于，如何實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃的出色銜接。這就要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作踐行上，針對(duì)過程中涉及的基礎(chǔ)以及公共設(shè)施作出科學(xué)合理的規(guī)劃，并有針對(duì)性進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局?；诖?，確保我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作在踐行上，能夠真正將城鄉(xiāng)融合的目標(biāo)落實(shí)到位，在具體的落實(shí)上要充分考慮到其和縣市以及鄉(xiāng)村之間的巧妙銜接，做好相應(yīng)的融合工作，確保在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作落地上，能夠做到對(duì)相應(yīng)要素的剛性把控。所以這也就意味著我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的踐行上，相較于更高層級(jí)的國土空間規(guī)劃工作開展而言，有同樣大的工作難度和實(shí)現(xiàn)壓力。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建路徑

4.1 加強(qiáng)國土資源規(guī)劃管理

綜合主功能區(qū)、土地利用、林地、城市等規(guī)劃，編制國土空間規(guī)劃“一張圖”，在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以統(tǒng)一用途管制為手段，形成生產(chǎn)空間、林地、城市等空間開發(fā)保護(hù)制度，基本形成生產(chǎn)空間、生活空間宜居、生態(tài)空間山清水秀的“一張圖”。土地規(guī)劃應(yīng)始終堅(jiān)持三大原則，即示范、建設(shè)、兼顧生態(tài)，其間需要以每一分土地資源為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際確定住宅、商業(yè)、農(nóng)業(yè)三大模塊，使之能有效規(guī)劃國土資源，提高國土資源的利用率。其次，要大力推進(jìn)城市節(jié)能減排，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民節(jié)能環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，使土地資源利用效率得到提高。2007年以來，我國部分地區(qū)開始實(shí)施減稅降費(fèi)等措施，工業(yè)消費(fèi)占國土資源的70%。對(duì)此，在規(guī)劃國土資源管理工作中，要注重對(duì)節(jié)能減排的宣傳，對(duì)于不嚴(yán)格執(zhí)行的單位要予以處罰，并提醒企業(yè)要加強(qiáng)自律[3]。

4.2 科學(xué)合理的調(diào)整用地結(jié)構(gòu)

一是要提高土地資源的利用率，必須充分利用閑置土地，科學(xué)合理地調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，降低工業(yè)用地的比重，擴(kuò)大耕地面積，使我國土地結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡狀態(tài)，也能使生態(tài)環(huán)境得到更好的保護(hù)，優(yōu)化土地整治規(guī)劃工作質(zhì)量。二是在土地結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，特別是城市里有一部分閑置的土地，要加強(qiáng)利用，更有利于發(fā)展城市規(guī)模，同時(shí)也有利于減少對(duì)城郊其他土地造成的破壞。三是要加強(qiáng)不同類型土地的綜合利用，比如在工廠建造區(qū)，種植除塵、防噪的植物，在小區(qū)綠化或小河建設(shè)等，都能讓它在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效用的同時(shí)，提高其生態(tài)效益，使其綜合利用。此外，各有關(guān)部門在實(shí)施土地資源利用規(guī)劃過程中，也要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)節(jié)能減排工作的跟蹤與反饋，以確保土地規(guī)劃利用的有效性。與此同時(shí)，為了更好地防止國土資源浪費(fèi)，相關(guān)部門要結(jié)合自然資源部和省自然資源廳的規(guī)劃，開展土地整治工作。特別是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源的治理和對(duì)污染和廢棄土地資源的治理，從而更好地優(yōu)化我國土地資源結(jié)構(gòu)。

4.3 優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

我國國土空間開發(fā)過程中，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)是比較重要的環(huán)節(jié)，主要是為了平衡生態(tài)保護(hù)環(huán)境，在此基礎(chǔ)上提高人民生活質(zhì)量，最主要的是降低資源消耗，是實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。國家規(guī)劃工作應(yīng)關(guān)注城市發(fā)展動(dòng)態(tài)和人口變化，盡可能把工作落到實(shí)處，緩解城市環(huán)境污染。在調(diào)整土地結(jié)構(gòu)時(shí)，需區(qū)分工業(yè)、住宅等不同的功能區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)土地利用空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，應(yīng)根據(jù)國土區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)土地資源進(jìn)行盤活和功能區(qū)域重建，使土地建設(shè)發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。對(duì)不同環(huán)境下的城市規(guī)劃要進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，為城市規(guī)劃提供更加科學(xué)合理的參考數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

5 結(jié)束語

總之，對(duì)于我國的國土空間規(guī)劃工作踐行來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作作為我國國土空間規(guī)劃體系不可或缺的重要構(gòu)成部分，能夠?yàn)楦寐鋵?shí)“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系要求，推動(dòng)我國國土空間規(guī)劃工作的妥善落地起到積極推動(dòng)。為此，隨著我國在國土空間規(guī)劃工作開展上的成績?nèi)〉?，我們要尤其關(guān)注我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健康發(fā)展，科學(xué)合理開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，真正確保我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間改革工作踐行上取得出色的規(guī)劃成績和效益。