基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景的村莊規(guī)劃創(chuàng)新探析

秦菲菲

廣德市自然資源和規(guī)劃局 安徽 廣德 242200

引言

城市和農(nóng)村都是同一個(gè)有機(jī)體，只有二者的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系，才互為共同基礎(chǔ)?？s短城市貧富差距，達(dá)到農(nóng)村共同富裕是人們所共同追求的目標(biāo)。城鄉(xiāng)融合，是繼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展以后優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系的重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐選擇，城鄉(xiāng)融合與中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度相關(guān)，將對(duì)城市要素流動(dòng)、功能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間格局轉(zhuǎn)變等方面產(chǎn)生重要影響，響應(yīng)城鄉(xiāng)融合新形勢(shì)的村莊規(guī)劃創(chuàng)新是研究和需要解決的重點(diǎn)問題。

1 城鄉(xiāng)融合對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響

1.1 加快城鄉(xiāng)人口流動(dòng)

城鄉(xiāng)發(fā)展差異過大、生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)并不順暢、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源配置失調(diào)等被看作是我國(guó)大循環(huán)的重點(diǎn)難點(diǎn)。所以，通過完善的人口要素合理流動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城市人口雙向流動(dòng)、服務(wù)普惠公共、統(tǒng)籌發(fā)展城市公共交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市農(nóng)業(yè)資源配置效率等，成為克服城鄉(xiāng)融合發(fā)展阻礙的關(guān)鍵對(duì)策。由于城鄉(xiāng)融合是一種深層次、多領(lǐng)域、整體性的全面融合概念，城鄉(xiāng)人口要素融合也被看作是主要內(nèi)涵，在這一過程中，農(nóng)村人口與都市逐步形成了互動(dòng)共存的有機(jī)整合、人口要素流動(dòng)也由單向變?yōu)榱穗p向流動(dòng)[1]。

1.2 推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，將借助行政管理改革和推進(jìn)農(nóng)村體制機(jī)制變革等技術(shù)手段，促進(jìn)相鄰鄉(xiāng)村組織、業(yè)態(tài)與空間的多維融合，進(jìn)一步推動(dòng)村莊聚居人口適度集中化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化和集聚化、農(nóng)村土地資源利用效率集約化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)融合化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和特色化發(fā)展的特點(diǎn)，同時(shí)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方面。在城市消費(fèi)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)變的驅(qū)使下，農(nóng)村各不同類型市場(chǎng)主體將通過積極優(yōu)化提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植、新興工業(yè)與手工業(yè)生產(chǎn)制造、鄉(xiāng)村文化旅游組織、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的功能轉(zhuǎn)變[2]。社會(huì)組織構(gòu)成多樣化，由家庭為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)正逐步解體，而農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、新興的職業(yè)農(nóng)民等新農(nóng)人群出現(xiàn)后，給農(nóng)村發(fā)展帶來了新活力，進(jìn)一步充實(shí)了農(nóng)村市場(chǎng)主體，也使得農(nóng)村的社會(huì)組織構(gòu)成更加多元化。多元群體構(gòu)成是引入新要素、帶動(dòng)農(nóng)村成員共同行動(dòng)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展過程中的主要主導(dǎo)者[3]。

1.3 引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間格局變化

城鄉(xiāng)建設(shè)融入是城鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)聯(lián)發(fā)展的最高階段，是實(shí)現(xiàn)理想城鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)聯(lián)的目標(biāo)狀態(tài)，城鄉(xiāng)建設(shè)融入成為城鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是一次城市空間重構(gòu)，都市資源要素的雙向流轉(zhuǎn)將推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)空間生長(zhǎng)和再生產(chǎn)。信息技術(shù)將成為最關(guān)鍵的資源要素，并將利用數(shù)字信息技術(shù)、生態(tài)科技、設(shè)備科技等多方面的作用服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，并引導(dǎo)農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。而伴隨民眾日常生活技術(shù)水平的提升，城鄉(xiāng)市民對(duì)各方面的消費(fèi)水平需求也在日益增加，需求已經(jīng)不再只是解決個(gè)人溫飽問題，而是越來越強(qiáng)調(diào)種類與質(zhì)量的特色化和高端化，并擴(kuò)大到對(duì)鄉(xiāng)村日常生活舒適性資源環(huán)保等的追求，供需結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變也正在改善著城鄉(xiāng)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)布局。首先，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)將向現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)園區(qū)等新興生產(chǎn)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并將進(jìn)一步伴隨著對(duì)傳統(tǒng)特色農(nóng)業(yè)與消費(fèi)市場(chǎng)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)改造、產(chǎn)品技術(shù)革新、生態(tài)與綠色品牌改革等。其次，將都市功能、城市用地與農(nóng)村功用、村鎮(zhèn)土地高度混雜，從而構(gòu)成了稱為全新空間，而這種新空間結(jié)構(gòu)使用狀況已無法用原有的土地分類規(guī)范加以標(biāo)識(shí)與管理。

1.4 加速鄉(xiāng)村功能轉(zhuǎn)型

農(nóng)村地區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)著重要功能，最主要的幾個(gè)功能就是資源供給功能、農(nóng)業(yè)生態(tài)功能和文化傳播功能。多功能鄉(xiāng)村是對(duì)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步深入發(fā)展，從農(nóng)村區(qū)域內(nèi)人地關(guān)系地域系統(tǒng)角度出發(fā)，在農(nóng)村地域內(nèi)三個(gè)重要功能中也包括了利用農(nóng)村聚落空間引導(dǎo)地區(qū)內(nèi)城市人口變化趨勢(shì)、創(chuàng)造農(nóng)民理想棲居空間的重要功能。農(nóng)村城市融合發(fā)展，將加快推動(dòng)農(nóng)村功能轉(zhuǎn)變。而農(nóng)村功能轉(zhuǎn)變，首先體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村本身就是一種由若干個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成的有機(jī)體系，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村功能主要具備著周期性、季節(jié)性和地域性的天然屬性及其對(duì)外經(jīng)濟(jì)效果，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還具備著把經(jīng)營(yíng)功能、生態(tài)功能、社交功能等有機(jī)集成的綜合多功能性和服務(wù)農(nóng)產(chǎn)品的公共商品屬性與外部效用屬性。

2 基于城鄉(xiāng)發(fā)展村莊規(guī)劃功能與作用分析

2.1 完善設(shè)施體系提高鄉(xiāng)村發(fā)展

鄉(xiāng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施等設(shè)施體系是鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的保障。補(bǔ)齊社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施短板。高等教育、科學(xué)、醫(yī)療健康、體育、文化、社會(huì)福利等社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)，事關(guān)農(nóng)村市民的生活品質(zhì)和城鄉(xiāng)吸引力。從社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)類別、選址布局、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、工程指標(biāo)管理等幾個(gè)主要方面，進(jìn)行了系統(tǒng)性綜合有效優(yōu)化。適度超前地規(guī)劃建設(shè)新設(shè)施，伴隨我國(guó)數(shù)字化發(fā)展、數(shù)字鄉(xiāng)村信息時(shí)代的來臨，新興的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃如大數(shù)據(jù)基建、智能基建等應(yīng)為超前思考留出建設(shè)用地，為基礎(chǔ)需求型基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)化服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)代數(shù)字化、智能服務(wù)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了空間條件。

2.2 強(qiáng)化多元參與達(dá)成鄉(xiāng)村發(fā)展共識(shí)與利益均衡

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)地域差異性突出、基層群眾自治能力較弱等特征，決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作是一個(gè)復(fù)雜工程，需要更加多樣、體系化的農(nóng)村土地管理方法。在與城鄉(xiāng)融入推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作正在由工程建設(shè)型城市規(guī)劃向工程建設(shè)管治型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，村鎮(zhèn)工程建設(shè)與村莊管理轉(zhuǎn)化、融入、并進(jìn)已成一定發(fā)展趨勢(shì)。鄉(xiāng)村社會(huì)的多元化權(quán)利主體是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際，但多元化的城鄉(xiāng)權(quán)力市場(chǎng)主體又會(huì)導(dǎo)致權(quán)力界限交錯(cuò)不清的弊病，從而導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村土地管理者的市場(chǎng)主體虛位。所以，加強(qiáng)農(nóng)民多元化主導(dǎo)既是適應(yīng)多元化權(quán)利主體利益協(xié)調(diào)健康發(fā)展的需要，又是解決機(jī)械式自下而上的鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要突破口。

3 基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的村莊規(guī)劃創(chuàng)新思路

3.1 村莊規(guī)劃體系要不斷創(chuàng)新

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制和政策制度變革，是根據(jù)黨的十九大作出的重大決策部署，內(nèi)容涉及建立鄉(xiāng)村遷移總?cè)丝诰用窕?lì)、構(gòu)建城鄉(xiāng)人員進(jìn)鄉(xiāng)管理機(jī)制、改革建立鄉(xiāng)村承包地管理機(jī)制、建設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制等改革任務(wù)，推進(jìn)途徑主要涉及建立都市空間規(guī)劃和土地用途管理制度、推進(jìn)都市三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展管理機(jī)制、形成地方政府和市場(chǎng)主體之間相輔相成的城鄉(xiāng)要素互動(dòng)管理機(jī)制等。村莊規(guī)劃制度革新主要涉及法律制度、政策與法規(guī)體制、規(guī)劃編制體系變革和政策規(guī)范與行動(dòng)制度創(chuàng)新等四大方面，變革需要以國(guó)家的多項(xiàng)法律為保障，綜合考量城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)理和政策制度變革的特點(diǎn)，加以統(tǒng)籌建設(shè)。實(shí)用的政策設(shè)計(jì)是實(shí)用性村鎮(zhèn)規(guī)范運(yùn)作的前提條件和保證，有必要盡快建立符合村鎮(zhèn)規(guī)范制定和執(zhí)行需要的標(biāo)準(zhǔn)體系和行為規(guī)范。

因此，村莊建設(shè)既不可停留在微觀層次的人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國(guó)土整理等指標(biāo)挖潛基礎(chǔ)上，還必須根據(jù)戶籍制度、社會(huì)保障體制和宅基地制度等的具體變革需求，圍繞著人—地—業(yè)—權(quán)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制中的四個(gè)核心，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、完善土地分配、提高產(chǎn)業(yè)層級(jí)、保證市民基本生產(chǎn)生活需要的總體目標(biāo)。要進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)用管控系統(tǒng)，創(chuàng)造性實(shí)施混合用地規(guī)劃，緊密結(jié)合全域土地整治，恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)空間，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與村鎮(zhèn)格局，為農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)發(fā)展與農(nóng)村活力增強(qiáng)，提供良好耕地保護(hù)條件與建設(shè)指導(dǎo)指引。

3.2 村莊規(guī)劃類型要結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新

我國(guó)區(qū)域遼闊、自然地理空間分異性和區(qū)域城市空間布局的不同，決定了中國(guó)村莊區(qū)域的復(fù)雜化與村莊類別的多樣化，因此，進(jìn)行中國(guó)村莊規(guī)模分級(jí)研究對(duì)引導(dǎo)中國(guó)村鎮(zhèn)規(guī)模制定政策和發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化我國(guó)村莊空間規(guī)劃、提高村鎮(zhèn)規(guī)模的實(shí)施性等都有著重要意義。在村鎮(zhèn)規(guī)模類別的分級(jí)思路上，首先可適度擴(kuò)大為村鎮(zhèn)規(guī)模大類，若考慮糧食安全保護(hù)和區(qū)域生態(tài)安全保護(hù)因素，可增加為農(nóng)村發(fā)展類和生態(tài)環(huán)境保護(hù)類作為村鎮(zhèn)規(guī)模類別。然后再在各大類別的基礎(chǔ)上，逐步細(xì)分為二級(jí)鄉(xiāng)村建設(shè)類別，典型的如城郊融合型鄉(xiāng)村即可劃分為城邊村與城中村二種類別，但隨著城市發(fā)展要求、二元構(gòu)成狀況的不同，城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)村建設(shè)類型還具有剛性二元村、韌性二元村，以及一般的遠(yuǎn)郊縣區(qū)等村莊規(guī)劃等不同類別。

3.3 村莊規(guī)劃內(nèi)容要結(jié)合管理創(chuàng)新

明確了城鎮(zhèn)化規(guī)劃的傳導(dǎo)性內(nèi)涵，即生態(tài)規(guī)劃與紅線環(huán)境保護(hù)要求、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與農(nóng)田環(huán)境保護(hù)要求、城鄉(xiāng)建設(shè)管理指標(biāo)要求、基礎(chǔ)設(shè)施與配套工程等要求，土地空間規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線。增加新鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的傳承性內(nèi)容，資源部、我國(guó)文物局的《有關(guān)在國(guó)土空間城市規(guī)劃制定和執(zhí)行中加大我國(guó)歷史文化環(huán)境保護(hù)管理工作的指示若干意見》中指出應(yīng)堅(jiān)持真實(shí)感和完善的基本原則，將傳統(tǒng)村莊文化振興和歷史人文保存、土地空間保育相結(jié)合，在保存總體空間結(jié)構(gòu)風(fēng)貌和特征的基礎(chǔ)上，確定了區(qū)域總體保存與活化使用的空間結(jié)構(gòu)管控要求，把歷史傳統(tǒng)文化保育線和空間形態(tài)管控指標(biāo)和要求，作為村莊建設(shè)的必要內(nèi)容。歷史傳統(tǒng)文化保護(hù)區(qū)制度要求，村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)鞏固和延續(xù)總體空間結(jié)構(gòu)風(fēng)貌、傳統(tǒng)村落的史學(xué)人文價(jià)值與非物質(zhì)文明特征、傳統(tǒng)聚落空間布局等重要內(nèi)涵。

3.4 村莊規(guī)劃方法要結(jié)合現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新

村莊規(guī)劃方式革新關(guān)鍵，在于規(guī)劃技術(shù)方式、規(guī)劃制定方式和規(guī)劃評(píng)估方式的革新。現(xiàn)代村莊規(guī)劃從前期研究數(shù)據(jù)分析、規(guī)范制定、計(jì)劃執(zhí)行控制到規(guī)劃監(jiān)管等整個(gè)流程中，計(jì)算機(jī)技術(shù)與數(shù)字技術(shù)都是較為重要的技術(shù)，因此，應(yīng)該強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在現(xiàn)代村莊規(guī)劃中的運(yùn)用，如創(chuàng)新村莊規(guī)劃研究技術(shù)中利用移動(dòng)定位大數(shù)據(jù)分析技術(shù)支持的村落規(guī)模研究已獲得了一定發(fā)展，但主要應(yīng)用于村莊群落結(jié)構(gòu)和村莊周圍地域職住空間的研究，因此應(yīng)該更加強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)與生產(chǎn)性數(shù)據(jù)、自然災(zāi)害和事件性數(shù)據(jù)、活動(dòng)性數(shù)據(jù)、流數(shù)據(jù)分析技術(shù)等在新城鎮(zhèn)化規(guī)劃前期數(shù)據(jù)分析與后期計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)控過程中的運(yùn)用。村莊整體規(guī)劃信息管理技術(shù)也對(duì)各階段數(shù)據(jù)融合提供了新需求，通過多源數(shù)據(jù)的融合將推動(dòng)村莊由整體規(guī)劃信息向施工、經(jīng)營(yíng)等階段的全生命周期信息管理轉(zhuǎn)型，從數(shù)據(jù)體系、分類數(shù)據(jù)、模型數(shù)據(jù)管理等多方位豐富了村莊的綜合信息數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)技術(shù)，并力求利用新規(guī)劃信息技術(shù)解決好系統(tǒng)化規(guī)劃和簡(jiǎn)單實(shí)用性需求的相互關(guān)系。

4 結(jié)束語

城鄉(xiāng)融合是個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，深受自然、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)體制、政策、人文等多重各種因素的綜合深遠(yuǎn)影響，對(duì)于城市融入對(duì)新村莊發(fā)展的深遠(yuǎn)影響探究是形式性的一般分析，并沒有涵蓋負(fù)面影響機(jī)理和負(fù)面影響效果等更深入的科學(xué)問題，必須在今后深入研究中進(jìn)一步加強(qiáng)。在城市融入、鄉(xiāng)村復(fù)興以及農(nóng)村規(guī)劃制度重構(gòu)背景下的新鄉(xiāng)村建設(shè)研究工作正在加快開展，以拓寬鞏固農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成效和城鄉(xiāng)振興高效銜接的規(guī)劃需求，新村莊是城鄉(xiāng)地區(qū)要素整合的重要節(jié)點(diǎn)，是新城鄉(xiāng)共同發(fā)展的重要公共服務(wù)基地和社會(huì)組織中樞。村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重分析城鄉(xiāng)聚落的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以滿足城鄉(xiāng)多功能發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，在地方層面關(guān)注和進(jìn)行城鄉(xiāng)聚落的總體綜合評(píng)估研究工作，以增強(qiáng)城鄉(xiāng)吸引力，最后達(dá)到城鄉(xiāng)振興與城市共同振興。