淺論新時代國土空間規(guī)劃編制的問題及解決措施

付娟

廊坊市自然資源和規(guī)劃局安次區(qū)分局 河北 廊坊 065000

引言

在國土空間規(guī)劃工作開展過程中，要明確目標，及時找出問題，制定規(guī)范化的執(zhí)行標準，不斷提升現(xiàn)有工作人員的綜合能力。注重理論技術(shù)的指導，形成統(tǒng)一的參考標準。帶動當?shù)貒烈?guī)劃工作的深入發(fā)展，大力推進地區(qū)經(jīng)濟，帶動地方產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造更大的經(jīng)濟收益，共同維護自然生態(tài)環(huán)境的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1 國土空間規(guī)劃的重要性

對于已經(jīng)或者將要實施的土地利用政策，都應該立足于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，這樣的政策才具有長期性、科學性和規(guī)范性。確保國家土地資源安全，確保能夠滿足社會經(jīng)濟用地需求，有效推動我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。減少規(guī)劃資源和建設資源的浪費；建立國土空間規(guī)劃系統(tǒng)，可以進一步利用和保護各項資源，實現(xiàn)綠色發(fā)展，實現(xiàn)自然資源開發(fā)和保護之間達成平衡狀態(tài)；通過建立國土空間規(guī)劃體系，不斷推進我國資源管理系統(tǒng)的現(xiàn)代化發(fā)展，使我國相關(guān)管理系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。國土空間規(guī)劃內(nèi)涵豐富，并不是只是涉及土地如何利用配置，而是包含著依托戰(zhàn)略研究來積極引導空間有序發(fā)展，實現(xiàn)自然環(huán)境和人類的和諧共處?，F(xiàn)階段，我國所處的國際環(huán)境發(fā)生著重大變化，國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，這些都要求，應該在國土空間規(guī)劃編制過程中進一步強化戰(zhàn)略性工作。當然，在整個規(guī)劃編制過程中，應該重點關(guān)注開展規(guī)劃的工作方式、其中包含的重點內(nèi)容有哪些，如何實施戰(zhàn)略目標等[1]。

長遠性、廣域性，以及全面性，是新型國土規(guī)劃的關(guān)鍵特征。國土規(guī)劃在國土空間挖掘、維護以及管理方面占據(jù)著至關(guān)重要的位置，致力于對資源優(yōu)化配置進行優(yōu)化，打造更高級別更完善的國土空間布局，是現(xiàn)階段治理我國國土空間工作中存在的關(guān)鍵問題。針對我國國土，其挖掘工作、維護以及管理方式具有關(guān)聯(lián)的活動，存在極為深遠和重要的指導價值，是一種徹底性、全面性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃。在實際進行國土規(guī)劃的過程中最為關(guān)鍵的任務就是確定出規(guī)劃方向與國土空間挖掘格局以及明確出自然資源的生產(chǎn)模式、挖掘范圍、人口數(shù)量、布局與流程、城鎮(zhèn)科學布局，同時需要對水源、通信、交通、動力等各項基礎(chǔ)設施進行科學布局，建立健全一個完善化、綜合化的環(huán)境管理體系以及維護的方案和目標。

2 國土空間規(guī)劃的原則

2.1 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

在我國國土空間規(guī)劃實際開展時，要針對現(xiàn)階段我國土地的實際運用情況實施科學全面地分析，構(gòu)建出一個科學、合理、全面、高效的國土資源管理系統(tǒng)，根據(jù)制定出相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)劃國土資源的運用情況，促使其更為規(guī)范、穩(wěn)定。在這一階段中，需要嚴格按照管理系統(tǒng)的需求開展工作，預測城鎮(zhèn)未來發(fā)展趨勢，明確國土資源的實際運動方式，確保我國國土空間規(guī)劃系統(tǒng)的高效性、全面性展開。

2.2 緊密結(jié)合規(guī)劃實施管理

在明確國土空間規(guī)劃指標系統(tǒng)過程中，要確保其具有典型性和代表性，需要充分展現(xiàn)我國國土空間規(guī)劃的政策意圖、調(diào)控職能以及法定職責。所有的指標都需要具有明確的政策含義、調(diào)控意圖、實際作用，以及管理需求。指標的含義以及計算方式需要清楚明了，需要具備方便收集、能界定、可定量等功能。和指標具有關(guān)聯(lián)的信息源頭需要讓有關(guān)的部門進行公布，促使其穩(wěn)定性、持續(xù)性發(fā)展，在確定指標時，需要確保其具有彈性和剛性，能夠繼承預期性指標和約束性指標的實際管控方式[2]。

3 新時代國土空間規(guī)劃編制的問題

3.1 編制單位技術(shù)水平參差不齊，成果質(zhì)量難以保障

從我國現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃來看，編制企業(yè)對整個工作的掌控力度也存在一定的提升空間。從國家針對國土規(guī)劃的現(xiàn)有政策來看，其中也明確提到公民參與的重要性。但是具體內(nèi)容較為籠統(tǒng)，對于資質(zhì)管控力度不足，一部分經(jīng)驗和技術(shù)能力不足的企業(yè)也盲目投入現(xiàn)階段的工作中，導致規(guī)劃水平差異化嚴重，整體水平有待進一步提升。

3.2 規(guī)劃缺乏全域視角，內(nèi)容聚焦于建設空間

從整體發(fā)展和基礎(chǔ)建設兩方面來進行分析，其中整體發(fā)展主要分為實施位置，分布點以及整體規(guī)模和最終目標等。要確?；A(chǔ)設施的完備，水電供給系統(tǒng)要滿足需求。國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)建設則包括居民生活的基礎(chǔ)住宅以及公用設施等分布狀況，土地使用規(guī)劃，相關(guān)性能指標等。國土空間規(guī)劃的主要工作為建設區(qū)域內(nèi)的空間規(guī)劃，從全局角度出發(fā)，合理布局。而對其他非建設用地的管理力度嚴重不足，工作局限性較大，導致一部分土地資源被浪費。

3.3 職責重疊，側(cè)重不同

在國土空間規(guī)劃編制完成前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行，作為過渡期用地審批和規(guī)劃許可的依據(jù)。原有各類空間規(guī)劃分屬不同部門，各規(guī)劃的管控要求、技術(shù)標準，以及對空間的利用和保護也不統(tǒng)一，客觀存在規(guī)劃“打架”、難以統(tǒng)一落地的后果。例如，城市總體規(guī)劃由原城市規(guī)劃部門牽頭編制，側(cè)重城市發(fā)展、土地資源配置、土地用途、開發(fā)強度等，由于過分強調(diào)人口和城鎮(zhèn)化率快速增長，規(guī)劃建設用地規(guī)模普遍較大。又如，土地利用總體規(guī)劃由原國土資源部門牽頭編制，側(cè)重土地“管控”，以上級下達的耕地保有量、新增建設用地指標等約束性指標為基準，落實耕地保護任務、確定建設用地規(guī)模，由于受行政影響較大，約束性指標分配存在差異，部分城鎮(zhèn)建設用地不能滿足實際發(fā)展需要[3]。

3.4 分類不一，銜接困難

原有空間規(guī)劃（主要涉及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃）在分類方法、參考標準等方面存在差異，造成國土空間規(guī)劃在編制過程中存在一定矛盾和困難。例如，城市規(guī)劃用地分類采用住房和城鄉(xiāng)建設部2012年發(fā)布實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50173-2011），土地規(guī)劃用地分類采用國土資源部2017年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-20170），兩者用地內(nèi)涵、分類標準不一，銜接困難。雖然自然資源部于2020年11月發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，但此分類指南還不是國家標準，分類指南的推廣使用還存在一定的障礙。

3.5 內(nèi)容交叉，目標差異

國土空間規(guī)劃和土地規(guī)劃均確定了允許建設規(guī)模的面積和范圍，符合兩大空間規(guī)劃是用地審批、項目落地的重要前提。但是由于規(guī)劃編制銜接不夠充分，導致規(guī)模和布局上并不一致。此外，國土空間規(guī)劃的空間布局也存在差異，部分國土空間規(guī)劃的建設用地在土地規(guī)劃中是非允許建設區(qū)，給后續(xù)的規(guī)劃管理工作造成矛盾和困難。

4 新時代國土空間規(guī)劃編制的改善措施

4.1 完善法律法規(guī)

法律法規(guī)的制定是保障國土規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，在落實確定規(guī)劃建設用地控制指標前，應查看其是否符合國土規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)，如果存在矛盾點，則應結(jié)合實際情況進行調(diào)整或完善。這樣一方面能夠?qū)量臻g規(guī)劃編制起到更好的指導作用，另一方面也對國土空間規(guī)劃編制展開合理的協(xié)調(diào)與指導，在規(guī)劃期限方面，國土空間規(guī)劃期限通常結(jié)合國民社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律及國土規(guī)劃的規(guī)劃期限設定近期規(guī)劃及中長遠規(guī)劃[4]。

4.2 明確協(xié)調(diào)必要性

一個城市是否處于健康可持續(xù)的發(fā)展狀態(tài)，其判斷標準之一在于土地是否得到良好的應用，國土規(guī)劃是否達到理想的管理成效、是否處于協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)。因此，管理者必須充分認識到協(xié)調(diào)規(guī)劃的必要性與重要性，只有緩解二者之間的矛盾，提升協(xié)調(diào)程度，才可在滿足法律需求的同時保障國土規(guī)劃處于高效實施狀態(tài)，讓土地得到更高質(zhì)量的保護與利用，這也是城市健康持續(xù)發(fā)展的前提。

4.3 明確編制目的

明確規(guī)劃編制的目的是做好規(guī)劃融合的前提條件。需要通過行政手段，確定各級規(guī)劃的地位和作用，以保障國家自然資源安全、糧食安全、生態(tài)安全為首要目標，應因地制宜，結(jié)合市級發(fā)展新目標、新思路、新格局，統(tǒng)一規(guī)劃編制目的。

4.4 加強標準建設

加強對國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海的研究，推動其形成適用性較強的國家標準，支撐國土空間規(guī)劃編制和相關(guān)工作的開展，使規(guī)劃在統(tǒng)一的標準下進行對比，確保規(guī)劃的合理性、可對比性。

4.5 強化空間管制

國土空間規(guī)劃應統(tǒng)籌考慮用地規(guī)模和布局，優(yōu)化資源配置，形成統(tǒng)一的重大基礎(chǔ)設施和產(chǎn)業(yè)布局，突出用地空間管制的理念，強化“三條控制線”，即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，積極響應從“擴張型規(guī)劃”向“空間管制型規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，加強規(guī)劃的空間屬性和空間管控能力[5]。

4.6 布局優(yōu)化調(diào)整

優(yōu)化全域農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間布局，形成“三個”空間布局科學、經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益有機統(tǒng)一的空間格局。建議制定空間規(guī)劃全域管制策略，嚴控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在確定的約束性和預期性指標指導下，結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹“嚴控總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體要求，合理布局各類建設用地，促進城市的緊湊發(fā)展。

4.7 平臺開放共享

建議將分散在各部門、各行業(yè)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)和空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)采用統(tǒng)一的數(shù)學基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)格式、建庫標準進行整合、重構(gòu)，建立各部門共建共享共用、全市統(tǒng)一、市縣（區(qū)）聯(lián)動的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，并同步建設國土空間規(guī)劃“一張圖”，實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎(chǔ)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一建議形成統(tǒng)一的規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，避免因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一而造成規(guī)劃成果差異。底圖、底數(shù)以第三次國土調(diào)查為基礎(chǔ)，采用國土空間用地用海分類標準。在此基礎(chǔ)上，落實各類規(guī)劃，使規(guī)劃內(nèi)容落實到的具體圖斑地塊上，提高規(guī)劃成果精度。

4.8 指標充分銜接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的一項基本國策。我國人口基數(shù)大，人均可利用資源不足，必須嚴控用地管制、生態(tài)保護和開發(fā)強度，提高土地的節(jié)約集約利用程度。建議統(tǒng)籌考慮各類規(guī)劃指標，充分對比分析，加強各指標銜接，在國土空間規(guī)劃編制中進行統(tǒng)籌考慮[6]。

5 結(jié)束語

在實際開展國土空間規(guī)劃的過程中，需要針對現(xiàn)階段我國土地的實際運用情況實施科學全面地分析，構(gòu)建出一個科學、合理、全面、高效的國土資源管理系統(tǒng)，根據(jù)制定出相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)劃國土資源的運用情況，促使其更為的規(guī)范、穩(wěn)定。在這一階段中，需要嚴格按照管理系統(tǒng)的需求開展工作，預測城鎮(zhèn)未來發(fā)展前景，制定出科學可行的國土資源運用模式，建立健全相關(guān)管理制度，明確各項指標，提出針對性策略，促使我國國土空間規(guī)劃系統(tǒng)得以全面化、科學化和細致化開展。