基于建設(shè)單位首要責(zé)任的城市軌道交通質(zhì)量安全管理內(nèi)涵探析

喻西

重慶市軌道交通（集團(tuán)）有限公司 重慶 401120

引言

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通工程建設(shè)規(guī)模持續(xù)保持高位運(yùn)行、投資加速增長(zhǎng)，建設(shè)速度持續(xù)加快，正從城軌“交通大國(guó)”邁向“交通強(qiáng)國(guó)”，由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的需求十分迫切。截至2020年底，中國(guó)大陸地區(qū)有57個(gè)城市（個(gè)別由地方政府批復(fù)項(xiàng)目未納入統(tǒng)計(jì)）在建城市軌道交通線路總規(guī)模6797.5km（含個(gè)別2020年當(dāng)年仍有建設(shè)進(jìn)展和投資發(fā)生的已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)且和2020當(dāng)年新投運(yùn)的項(xiàng)目），在建線路297條（段），23個(gè)城市在建線路長(zhǎng)度超過(guò)100km，其中成都市建設(shè)規(guī)模超過(guò)400km；北京、青島、天津、深圳、杭州、廣州6市建設(shè)規(guī)模超過(guò)300km。

城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，是提升人民群眾幸福感、獲得感的重要民生工程，持續(xù)打造高品質(zhì)的城市軌道交通工程是城市軌道交通建設(shè)單位的首要責(zé)任和具體要求。建設(shè)單位是執(zhí)行國(guó)家或委托人基本建設(shè)計(jì)劃，組織、督促基本建設(shè)工作，支配、使用基建投資的基層單位，是基本建設(shè)法律關(guān)系的主體；城市軌道交通工程建設(shè)單位作為工程項(xiàng)目的投資主體和建設(shè)管理主體，是工程建設(shè)的發(fā)起者和組織者，在整個(gè)工程建設(shè)活動(dòng)中，其質(zhì)量安全管理是影響工程質(zhì)量安全最重要的環(huán)節(jié)，處于質(zhì)量安全管理的主導(dǎo)地位。

1 首要責(zé)任的工作內(nèi)涵

2014年，國(guó)家發(fā)布《建筑工程五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》，首次提出五方主體責(zé)任終身制，突出建設(shè)單位的全面責(zé)任；2017年又發(fā)布《關(guān)于印發(fā)工程質(zhì)量安全提升行動(dòng)方案的通知》，提出建設(shè)單位首要責(zé)任，突出建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的重要性。2019～2020年，住建部再次發(fā)文《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》、《關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》，要求充分認(rèn)識(shí)落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量安全首要責(zé)任重要意義，全國(guó)各地更是在此基礎(chǔ)上，印發(fā)關(guān)于建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任的管理規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。至此，建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任成為必然，按此趨勢(shì)在不久的將來(lái)，建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任可能直接寫(xiě)入相關(guān)法律法規(guī)。

建設(shè)單位應(yīng)正確認(rèn)識(shí)“首要責(zé)任”在城市軌道交通建設(shè)全過(guò)程的內(nèi)涵，將履行首要責(zé)任作為開(kāi)展建設(shè)工作的自覺(jué)行動(dòng)和社會(huì)擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)格督促參建各方（勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位）履行自身責(zé)任，確保工程質(zhì)量安全符合法律法規(guī)、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和合同約定[1]。

2 首要責(zé)任的管理要求

2.1 構(gòu)建職責(zé)清晰的質(zhì)量安全管理體系

首要責(zé)任制下，城市軌道交通建設(shè)單位需構(gòu)建職責(zé)清晰質(zhì)量安全管理體系，突出建設(shè)單位法人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任，推動(dòng)責(zé)任主體向企業(yè)和個(gè)人并重轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市軌道交通工程質(zhì)量穩(wěn)步提升、安全有效管控。一是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)有專人負(fù)責(zé)質(zhì)量安全管理，下設(shè)質(zhì)量安全專職部門，配備與城市軌道交通建設(shè)規(guī)模相匹配的專職安全質(zhì)量管理人員；二是嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量終身承諾和永久性標(biāo)牌制度，建設(shè)單位法定代表人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在工程設(shè)計(jì)使用年限內(nèi)對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)終身責(zé)任；三是強(qiáng)化參建各方的履約管理，履行合同約定是實(shí)現(xiàn)城市軌道交通工程質(zhì)量安全的首要前提，建設(shè)單位在履行首要責(zé)任的同事必須督促參建各方履行各自質(zhì)量安全責(zé)任，以此形成完成城市軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量安全責(zé)任體系。

2.2 嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序

城市軌道交通工程項(xiàng)目周期涵蓋規(guī)劃、立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、保修等多個(gè)階段，全生命周期的參與單位和法規(guī)要求眾多，建設(shè)單位必須嚴(yán)格執(zhí)行基本的建設(shè)程序。一是在建設(shè)前期，依法組織發(fā)包，合理確定工程建設(shè)費(fèi)用，堅(jiān)持先勘察、后設(shè)計(jì)、再施工的原則，科學(xué)合理確定勘察、設(shè)計(jì)、施工工期；二是在勘察設(shè)計(jì)階段，按照規(guī)定開(kāi)展勘察設(shè)計(jì)工作，組織專家論證和評(píng)審，并將勘察設(shè)計(jì)成果報(bào)建設(shè)行政主管部門審查；三是在施工過(guò)程中，全面落實(shí)質(zhì)量安全責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量安全管理方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；四是在驗(yàn)收階段，嚴(yán)格中間驗(yàn)收管理辦法，按要求開(kāi)展首件、分部分項(xiàng)、單位、項(xiàng)目、竣工驗(yàn)收；五是在保修使用階段，全面負(fù)責(zé)工程質(zhì)量保修的組織協(xié)調(diào)與處理工作。

2.3 緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位

城市軌道交通工程點(diǎn)多、面廣、線路長(zhǎng)，內(nèi)含土建、裝飾裝修、系統(tǒng)設(shè)備等多個(gè)專業(yè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建設(shè)過(guò)程始終充滿不確定性，而不確定性就是最大的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位必須緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位。一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管理，按照“分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)、集體決策”原則進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確各部門、各崗位人員在工程規(guī)劃、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)以及招標(biāo)等階段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作職責(zé)，列明了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防重點(diǎn)，落實(shí)預(yù)防措施，確保城市軌道交通工程風(fēng)險(xiǎn)可控；二是強(qiáng)化危大工程全過(guò)程管理，組織勘察、設(shè)計(jì)等單位在施工招標(biāo)文件中列出危大工程清單，要求施工單位在投標(biāo)時(shí)補(bǔ)充完善危大工程清單并明確相應(yīng)的安全管理措施，施工過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行危大工程安全專項(xiàng)方案編審、論證、安全技術(shù)交底、分階段驗(yàn)收到最終銷號(hào)；三是強(qiáng)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)條件核查，城市軌道交通工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是質(zhì)量安全管理的重要內(nèi)容，嚴(yán)格開(kāi)展關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施工前自檢自查、監(jiān)理預(yù)檢查和建設(shè)單位組織專家核查，核查通過(guò)，方可進(jìn)行下一步施工；四是強(qiáng)化應(yīng)急搶險(xiǎn)準(zhǔn)備管理，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，分三級(jí)建立預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)警與響應(yīng)管理，并建立應(yīng)急物資和應(yīng)急隊(duì)伍的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一旦某個(gè)項(xiàng)目發(fā)生應(yīng)急事件，調(diào)用全局物資和人員支援，確保搶險(xiǎn)工作的順利進(jìn)行；五是強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)BIM、大數(shù)據(jù)、智能化、云計(jì)算等先進(jìn)的信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通工程線上質(zhì)量安全監(jiān)管模式與機(jī)制，提升質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查、應(yīng)急處置能力[2]。

3 首要責(zé)任落實(shí)中存在的問(wèn)題

城市軌道建設(shè)里程保持高速增長(zhǎng)，在建設(shè)單位的主導(dǎo)下城市軌道交通工程質(zhì)量安全水平不斷提升，一大批重點(diǎn)城市軌道交通項(xiàng)目高質(zhì)量建成并投入使用，先后斬獲“中國(guó)建設(shè)工程魯班獎(jiǎng)”“國(guó)家優(yōu)質(zhì)獎(jiǎng)”等系列高水平獎(jiǎng)項(xiàng)，為城市軌道交通建設(shè)工程健康發(fā)展?fàn)幍脴s譽(yù)。但城市軌道交通建設(shè)發(fā)展不平衡不充分的矛盾依然存在，工程整體上與高質(zhì)量大安全的發(fā)展存在明顯差距，首要責(zé)任的落實(shí)“上熱下冷中梗阻”現(xiàn)象突出。

3.1 建設(shè)單位意識(shí)不夠

國(guó)內(nèi)46個(gè)軌道交通建設(shè)城市中的40余個(gè)建設(shè)單位均為國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)，具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感和較強(qiáng)的建設(shè)管理能力，但是部分建設(shè)單位，尤其是個(gè)別城市軌道交通建設(shè)PPP項(xiàng)目公司，作為工程項(xiàng)目的投資者、決策者和組織者，片面追求利益最大化，漠視工程質(zhì)量安全，不認(rèn)真履行質(zhì)量質(zhì)量責(zé)任，成為建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任落實(shí)中比較突出的薄弱環(huán)節(jié)。

3.2 質(zhì)量安全管理重形式輕內(nèi)容

城市軌道交通建設(shè)過(guò)程中，部分建設(shè)單位在質(zhì)量安全管理上存在走形式現(xiàn)象，以文件落實(shí)文件，以會(huì)議貫徹會(huì)議，不抓現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際工作。部分城市軌道交通工程在項(xiàng)目工程驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，未進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)體查看、未進(jìn)行檔案資料查驗(yàn)，直接宣讀驗(yàn)收意見(jiàn)，難以實(shí)現(xiàn)工程質(zhì)量保障的目的[3]。

3.3 部分參建單位盲目追求利益

部分城市軌道交通招標(biāo)過(guò)程中實(shí)行“低價(jià)中標(biāo)”，導(dǎo)致建設(shè)單位在首要責(zé)任落實(shí)過(guò)程中，得不到參建單位的工作支持。尤其是部分施工單位為了承攬業(yè)務(wù)，不得不降低報(bào)價(jià)，實(shí)施過(guò)程中“層層分包”“以包代管”，更有企業(yè)盲目追求利益最大化，在施工過(guò)程中偷工減料、以次充好，導(dǎo)致城市軌道交通工程質(zhì)量安全難以保證。

3.4 建設(shè)勞務(wù)市場(chǎng)人員混亂

城市軌道交通工程勞務(wù)市場(chǎng)從業(yè)人員分散、綜合素質(zhì)差、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，老齡化十分嚴(yán)重。眾多勞務(wù)隊(duì)伍沒(méi)有和從業(yè)人員“真正的”建立勞動(dòng)關(guān)系，人員的隨意性很大，勞動(dòng)者更換的很頻繁，許多沒(méi)有經(jīng)培訓(xùn)的勞動(dòng)力進(jìn)入城市軌道交通施工現(xiàn)場(chǎng)。建設(shè)單位對(duì)勞務(wù)人員的監(jiān)管法律依據(jù)較弱，導(dǎo)致零散用工問(wèn)題突出，不利于現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全管理。

4 城市軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量管理控制措施

4.1 高質(zhì)量發(fā)展必須落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

高質(zhì)量發(fā)展突出了項(xiàng)目建設(shè)單位的首要責(zé)任，建設(shè)單位要強(qiáng)化對(duì)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中的質(zhì)量監(jiān)督工作，并嚴(yán)格遵循法定程序和對(duì)城市軌道交通質(zhì)量負(fù)責(zé)；切實(shí)落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，確保合理的城市軌道交通工程質(zhì)量與造價(jià)。嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)單位的質(zhì)量主體責(zé)任，逐步健全工程質(zhì)量管理制度，建設(shè)職工崗位質(zhì)量責(zé)任管理體系，統(tǒng)一設(shè)置質(zhì)量機(jī)構(gòu)，并確定專門的質(zhì)量責(zé)任人，強(qiáng)化全面質(zhì)量監(jiān)督[4]。

4.2 完善建設(shè)單位首要責(zé)任制度體系

規(guī)定明確了建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程建設(shè)單位工作職責(zé)，并規(guī)定了在參建各方的承接任務(wù)面前，必須先加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)單位監(jiān)督管理的工作，并實(shí)行單項(xiàng)目負(fù)責(zé)制。將對(duì)施工單位的質(zhì)量管理，包括工作階段、工作項(xiàng)目、工作負(fù)責(zé)、工作條件、工作依據(jù)、質(zhì)量責(zé)任形成結(jié)果等多方面，包括了土木、機(jī)械、安裝、設(shè)備、設(shè)備施工、系統(tǒng)調(diào)試、施工集成監(jiān)管、第三方檢查等各個(gè)階段，并設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人重點(diǎn)考評(píng)。

4.3 對(duì)項(xiàng)目全要素實(shí)施管理

對(duì)項(xiàng)目的全要素進(jìn)行相關(guān)的管理，就是要求建設(shè)相關(guān)的管理工作者必須掌握在建設(shè)環(huán)節(jié)中的每一方面，并實(shí)施全面而完善的管理工作。不僅僅對(duì)在城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行嚴(yán)密的把控，還需要更加重視在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中所花費(fèi)的成本、整個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的發(fā)展速度和工程建設(shè)中的安全因素等，而上述一切的要求都對(duì)軌道交通建設(shè)能否有效、優(yōu)質(zhì)的實(shí)現(xiàn)，有著關(guān)鍵性的影響。上述各種因素總是相互聯(lián)系、相互作用，以至可能產(chǎn)生互相促進(jìn)的效果。所以，任何一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目施工的流程來(lái)說(shuō)，影響都是不容忽視的。對(duì)于整個(gè)工程項(xiàng)目的成本以及對(duì)于施工的時(shí)間進(jìn)行合理控制，都關(guān)乎著整個(gè)城市軌道交通工程項(xiàng)目的品質(zhì)問(wèn)題。在一些建設(shè)項(xiàng)目的施工過(guò)程中，為了進(jìn)一步減少相關(guān)的施工耗費(fèi)，常常都會(huì)產(chǎn)生對(duì)施工用料以次充好的現(xiàn)象，甚至還可能會(huì)產(chǎn)生偷工減料的狀況，而這種狀況通常都會(huì)很大的影響項(xiàng)目的品質(zhì)，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目面臨著質(zhì)量問(wèn)題。也可能在工程項(xiàng)目的建設(shè)中，為了壓縮工程項(xiàng)目的時(shí)間，在工期特別緊迫的狀況下，發(fā)生趕時(shí)間的情況，過(guò)度的趕時(shí)間，很可能會(huì)無(wú)法兼顧整個(gè)工程項(xiàng)目的品質(zhì)。所以，在進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的施工建設(shè)過(guò)程中，就必須重視所有的要素，不但要重視城市軌道交通施工質(zhì)量，還必須重視對(duì)投資的管控、時(shí)間的管控，以及安全的管理[5]。

5 結(jié)束語(yǔ)

城市軌道交通建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任應(yīng)從立法的角度加以考慮，并配套相應(yīng)的規(guī)章制度、管理文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以此進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)單位首要責(zé)任意識(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)將踐行首要責(zé)任化為建設(shè)單位的行動(dòng)自覺(jué)，主動(dòng)開(kāi)展城市軌道交通工程質(zhì)量安全管控工作，不斷強(qiáng)化對(duì)參建各方的管理要求實(shí)現(xiàn)體系化管理、機(jī)制化運(yùn)行、標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)，切實(shí)提升城市軌道交通質(zhì)量安全管理水平