工程概預(yù)算編制與管理存在問(wèn)題分析探究

田霖

中鐵北方投資有限公司 遼寧 沈陽(yáng) 110000

概預(yù)算是工程建設(shè)管理的核心要素之一，根據(jù)不同階段的設(shè)計(jì)文件、計(jì)算規(guī)則、指標(biāo)、定額及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)先確定建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)技術(shù)文件，科學(xué)地編制概預(yù)算有助于妥善規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目資金的使用，縮短建設(shè)周期，降低運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，控制項(xiàng)目投資。

1 工程概預(yù)算編制概述

1.1 概預(yù)算編制的基本意義

隨著人民生活水平的提高和居住環(huán)境的改善，建筑、鐵路、城市軌道、市政等工程建設(shè)領(lǐng)域更是備受人民關(guān)注，工程實(shí)施前均需進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和預(yù)算，概預(yù)算文件是承載一個(gè)工程項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)體所需的人工、材料、機(jī)械、設(shè)備、措施、管理等所有細(xì)節(jié)的綜合體。它是一種有效的經(jīng)濟(jì)管理工具，既能反映同一階段不同設(shè)計(jì)方案的造價(jià)差異，也能反映同一方案在不同階段的經(jīng)濟(jì)差異。其表現(xiàn)形式主要包括投資估算、概算、施工圖預(yù)算、施工預(yù)算、工程結(jié)算等。

1.2 概預(yù)算管理的必要性

概預(yù)算管理不僅僅是一項(xiàng)單一獨(dú)立的工作，它是一系列管理活動(dòng)的集成，它橫向延伸項(xiàng)目管理所有參與方，縱向貫穿項(xiàng)目管理全生命周期。概預(yù)算是政府相關(guān)部門編制年度投資預(yù)算的基礎(chǔ)；是建設(shè)單位制定建設(shè)計(jì)劃和控制總投資的依據(jù)；是設(shè)計(jì)單位進(jìn)行限額設(shè)計(jì)的紅線；是施工單位控制成本與經(jīng)濟(jì)核算的載體；是所有參與方統(tǒng)計(jì)工程進(jìn)度的重要指標(biāo)之一。建設(shè)工程中的招投標(biāo)、合同簽訂、融資貸款、計(jì)量支付和結(jié)算等各項(xiàng)活動(dòng)都離不開概預(yù)算管理。

1.3 概預(yù)算的特點(diǎn)

概預(yù)算文件具有法定效力。概預(yù)算編制人員嚴(yán)格遵守國(guó)家、行業(yè)發(fā)布的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以設(shè)計(jì)文件為基礎(chǔ)，按規(guī)定的程序進(jìn)行算量組價(jià)，加蓋造價(jià)從工程師執(zhí)業(yè)印章后生效，概預(yù)算文件作為國(guó)家認(rèn)可的成果文件，對(duì)所有參與方具有約束力，可作為合同糾紛、造價(jià)鑒定的依據(jù)。

概預(yù)算文件具有相對(duì)準(zhǔn)確性。通常項(xiàng)目決策前即開始預(yù)先綜合計(jì)算從規(guī)劃到建成運(yùn)營(yíng)的投入，充分結(jié)合各種造價(jià)指標(biāo)、定額、已完工程歷史數(shù)據(jù)、人材機(jī)市場(chǎng)價(jià)，通過(guò)一系列科學(xué)地整理計(jì)算匯總形成，能相對(duì)準(zhǔn)確的反映和衡量特定時(shí)期和背景下，項(xiàng)目自身價(jià)值水平和經(jīng)濟(jì)效果。

概預(yù)算文件具有一定的不可預(yù)見(jiàn)性。雖然編制概預(yù)算時(shí)已盡可能的考慮影響造價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留因素，但是受地質(zhì)條件、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、不可預(yù)見(jiàn)等條件影響，概預(yù)算文件仍存在很多不確定因素，無(wú)法全面覆蓋所有變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)。

概預(yù)算文件具有系統(tǒng)性。各階段的概預(yù)算文件是一脈相承的，不是獨(dú)立毫無(wú)關(guān)聯(lián)的，例如投資估算是項(xiàng)目的框架和統(tǒng)領(lǐng)，初步設(shè)計(jì)概算必須嚴(yán)格控制在投資估算的范圍和規(guī)模之內(nèi)，而施工圖預(yù)算是對(duì)概算的進(jìn)一步細(xì)化。要以項(xiàng)目系統(tǒng)管理的思維，去將各階段文件有機(jī)結(jié)合使用，這樣才能做好概預(yù)算的管理。

2 工程概預(yù)算編制與管理存在問(wèn)題

2.1 編制時(shí)過(guò)度依賴定額，不能及時(shí)跟上技術(shù)的更新和市場(chǎng)的變化

為了在造價(jià)管理領(lǐng)域與國(guó)際慣例接軌，國(guó)家自2003年起開始施行工程量清單計(jì)價(jià)模式，但目前概預(yù)算的編制仍在很大程度上依賴定額，尤其是政府投資項(xiàng)目。定額是帶有計(jì)劃色彩的指令性價(jià)格，反映的是制定定額時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力平均水平，且其更新周期通常為4-5年甚至更久，現(xiàn)階段科技迅猛發(fā)展，帶動(dòng)工程技術(shù)飛速更迭，定額已經(jīng)不能及時(shí)有效地體現(xiàn)當(dāng)前技術(shù)變革帶來(lái)的影響，無(wú)法反映競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的市場(chǎng)性，不能展示企業(yè)的實(shí)際消耗、技術(shù)管理水平和個(gè)別成本，在一定程度上限制著企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和管理水平的提升。

2.2 受外部干預(yù)因素影響，不能客觀準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目造價(jià)

概預(yù)算文件編制完成后，部分建設(shè)單位考慮到立項(xiàng)決策、年度預(yù)算指標(biāo)等相關(guān)因素制約，為避免突破估算后重新審批，或是為自身預(yù)留寬松的資金使用額度，有意將概預(yù)算人為進(jìn)行壓低或擴(kuò)大，這樣導(dǎo)致概預(yù)算文件偏離實(shí)際，不能客觀反映項(xiàng)目造價(jià)水平，可能會(huì)引起施工單位偷工減料、拖欠農(nóng)民工工資、工程造價(jià)糾紛、預(yù)算資金沉淀等一系列連鎖反應(yīng)。

2.3 編制人員的能力直接決定著成果質(zhì)量，人的不確定因素仍無(wú)法消除

概預(yù)算成果文件的質(zhì)量取決于編制人員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)業(yè)素養(yǎng)，編制概預(yù)算考驗(yàn)的是綜合技術(shù)能力[1]，需要了解法律法規(guī)政策，掌握各類工藝流程、精通清單和定額、熟悉市場(chǎng)價(jià)格等。但是，目前很多概預(yù)算人員畢業(yè)后就直接步入概預(yù)算崗位，理解和認(rèn)知還停留在學(xué)校的理論上，無(wú)法領(lǐng)會(huì)概預(yù)算管理的精髓，對(duì)規(guī)范、定額掌握不透徹，缺乏建設(shè)管理和施工經(jīng)驗(yàn)，基本上是照清單、套定額、算工程量，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)定額選用錯(cuò)誤、遺漏施工工序、重復(fù)計(jì)取等現(xiàn)象，無(wú)法達(dá)到概預(yù)算人員的要求。同時(shí)，現(xiàn)階段各單位概預(yù)算人員配置普遍不足，很多編制人員身兼多個(gè)項(xiàng)目的工作任務(wù)，勞動(dòng)強(qiáng)度巨大，要求的時(shí)間又緊迫，自然無(wú)法保證成果文件的質(zhì)量。

2.4 工程量計(jì)算工作效率不高，數(shù)據(jù)結(jié)果精確性有待提高

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的升級(jí)提高和各種算量軟件的出現(xiàn)，目前工程量計(jì)算已經(jīng)步入電算時(shí)代，但是目前各種軟件仍未真正的實(shí)現(xiàn)智能化，很多都需要重新手動(dòng)建?；蛘邔?dǎo)入電子圖紙，在此過(guò)程中很多細(xì)節(jié)內(nèi)容非常容易出現(xiàn)差錯(cuò)，通常都無(wú)法一次到位，必須進(jìn)行二次修改或編輯，整體工作效率不夠高。另外，不同階段概預(yù)算人員都要進(jìn)行工程量計(jì)算[2]，但是上一階段的工程量成果文件無(wú)法轉(zhuǎn)入下一階段使用，勞動(dòng)成果上存在一定的浪費(fèi)和重復(fù)。另外，雖然國(guó)家、行業(yè)已經(jīng)制定了工程量計(jì)算規(guī)則，但是不同視角的概預(yù)算人員對(duì)工程量規(guī)則的把握也存在一定偏差，例如設(shè)計(jì)單位概預(yù)算人員對(duì)混凝土底板和墻的分界認(rèn)定，與施工單位往往存在分歧。同時(shí)，設(shè)計(jì)圖紙是工程量計(jì)算的基礎(chǔ)，圖紙都是由設(shè)計(jì)人進(jìn)行編制，概預(yù)算人員在接到圖紙后，需重新讀圖識(shí)圖，領(lǐng)會(huì)設(shè)計(jì)人意圖，這樣占用了概預(yù)算人員大量精力。由于在投資估算和初步設(shè)計(jì)概算階段，大部分內(nèi)容都是概念性做法，很多細(xì)節(jié)都無(wú)法在設(shè)計(jì)圖紙中體現(xiàn)，這對(duì)概預(yù)算編制人員帶來(lái)很大挑戰(zhàn)，非常容易漏算、少算工程量。上述內(nèi)容都限制和制約工程量計(jì)算的效率，甚至降低了概預(yù)算整體的精度和準(zhǔn)確性。

2.5 市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)、不可抗力等突發(fā)情況對(duì)概預(yù)算管理提出新的挑戰(zhàn)

通常開始編制概預(yù)算文件前，編制人會(huì)對(duì)編制期的人工、材料、機(jī)械等關(guān)鍵要素進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格調(diào)查，主要依靠政府或者行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的指導(dǎo)價(jià)格，但是近年各項(xiàng)生產(chǎn)要素價(jià)格變化幅度較大，且市場(chǎng)反應(yīng)的迅速程度，要遠(yuǎn)超政府指導(dǎo)價(jià)格更新速度，編制期的價(jià)格與實(shí)施期的市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)常嚴(yán)重不符，造成概預(yù)算文件與實(shí)際偏差較大。在新冠病毒大流行、常態(tài)化疫情防控的情況下，防疫投入必然引起造價(jià)增加，雖然國(guó)家和各地政府已下發(fā)相關(guān)規(guī)定將疫情防控費(fèi)用列入工程造價(jià)，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，概預(yù)算編制人員具體應(yīng)如何列支疫情防控費(fèi)用，仍無(wú)具體編制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在新項(xiàng)目的概預(yù)算編制中難以把握，這對(duì)概預(yù)算管理提出新的挑戰(zhàn)。

2.6 全過(guò)程概預(yù)算管理體系仍不完善，各建設(shè)階段間仍存在脫節(jié)現(xiàn)象

項(xiàng)目可研和初步設(shè)計(jì)階段的估算、概算主要由設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)編制；施工圖設(shè)計(jì)階段的施工圖預(yù)算主要由建設(shè)單位或其委托的造價(jià)咨詢單位負(fù)責(zé)編制[3]；實(shí)施階段的施工預(yù)算和工程結(jié)算主要由施工單位負(fù)責(zé)編制。各建設(shè)階段的不同編制主體通常各自為戰(zhàn)，各參與方之間缺乏應(yīng)有的溝通，造成整個(gè)項(xiàng)目的決策初衷和管理理念無(wú)法逐層傳遞，上階段的概預(yù)算成果文件在下一階段得不到響應(yīng)和反饋，下一階段曝露出的問(wèn)題和優(yōu)化建議無(wú)法得到解決和改善，最終變成形式主義的管理，在一定程度上限制了概預(yù)算的發(fā)展。

3 做好工程概預(yù)算編制和管理的措施

3.1 依托配置生產(chǎn)的市場(chǎng)手段，構(gòu)建市場(chǎng)信息發(fā)布平臺(tái)

在現(xiàn)有定額的基礎(chǔ)上，縮短定額維護(hù)周期，加大修訂、補(bǔ)充定額的力度，市場(chǎng)上出現(xiàn)新技術(shù)并廣泛使用后，第一時(shí)間組織開展定額測(cè)定和編制，并擇機(jī)發(fā)布，以保持定額的適用性、先進(jìn)性和及時(shí)性，打破一套定額管幾年的現(xiàn)象，為概預(yù)算編制人員提供既先進(jìn)又匹配的“武器”。在這個(gè)數(shù)據(jù)為王的時(shí)代，概預(yù)算管理應(yīng)該緊跟時(shí)代腳步，可借鑒外國(guó)造價(jià)同仁的做法，由政府建設(shè)管理部門或造價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)構(gòu)建市場(chǎng)信息發(fā)布平臺(tái)，統(tǒng)一制定信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，并健全發(fā)布行為監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)信息發(fā)布人員和單位的主體責(zé)任，鼓勵(lì)概預(yù)算執(zhí)業(yè)人員、企業(yè)將各自工程數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)形成數(shù)據(jù)庫(kù)，供其他編制人員參考，讓概預(yù)算管理用數(shù)據(jù)說(shuō)話，用數(shù)據(jù)引導(dǎo)設(shè)計(jì)，用數(shù)據(jù)揭示優(yōu)化方向。

3.2 嚴(yán)肅科學(xué)決策思想觀，通過(guò)價(jià)值工程優(yōu)化設(shè)計(jì)方案實(shí)現(xiàn)投資控制

建設(shè)單位應(yīng)秉承科學(xué)決策思想，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，任何人不得干預(yù)概預(yù)算人員獨(dú)立執(zhí)業(yè)，當(dāng)概預(yù)算文件未達(dá)到管理預(yù)期時(shí)，應(yīng)探索運(yùn)用價(jià)值工程手段，不斷調(diào)整功能、成本（即概預(yù)算）參數(shù)進(jìn)行綜合對(duì)比分析，通過(guò)技術(shù)比較、經(jīng)濟(jì)分析和效果評(píng)價(jià)，使技術(shù)與經(jīng)濟(jì)結(jié)合統(tǒng)一，以概預(yù)算反過(guò)來(lái)推動(dòng)設(shè)計(jì)質(zhì)量的改進(jìn)和提高，使調(diào)整修正后的概預(yù)算達(dá)到管理要求，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)、避免出現(xiàn)糾紛，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3.3 提高概預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)能力，切實(shí)認(rèn)真履行復(fù)核程序

涉及概預(yù)算管理的相關(guān)單位要建立系統(tǒng)性的人才培養(yǎng)計(jì)劃，尤其是對(duì)剛步入概預(yù)算崗位的新人，要由經(jīng)驗(yàn)豐富的導(dǎo)師指導(dǎo)，制定學(xué)習(xí)目標(biāo)，夯實(shí)專業(yè)基礎(chǔ)，快速提升概預(yù)算人員綜合能力，成為懂技術(shù)、懂經(jīng)濟(jì)、懂管理的全面復(fù)合型人才，早日勝任概預(yù)算編制工作。此外，要提高概預(yù)算人員的職業(yè)素養(yǎng)，概預(yù)算編制是一個(gè)復(fù)雜而細(xì)致的工作，必須具備一絲不茍的態(tài)度、扎扎實(shí)實(shí)的工作作風(fēng)和強(qiáng)烈的責(zé)任感，這樣才能做好概預(yù)算管理。同時(shí)，要建立切實(shí)有效的復(fù)核工作機(jī)制，復(fù)核人員可以借助多種方法（例如：總體指標(biāo)對(duì)比法、交叉對(duì)比法、單項(xiàng)抽查法、調(diào)查詢價(jià)法等）進(jìn)行認(rèn)真的復(fù)核，杜絕形式主義，多角度去發(fā)現(xiàn)成果文件中不足，起到多一重保障作用。

另一方面，要全面推行概預(yù)算編制人員持證上崗，概預(yù)算文件應(yīng)加蓋編制人的造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)印章，加大對(duì)人章不符行為的查處和處罰，并將各種不良執(zhí)業(yè)行為納入信用檔案，確保概預(yù)算管理規(guī)范有序地發(fā)展。

3.4 借助BIM應(yīng)用等新興智能工具，提高工程量計(jì)算的效率和準(zhǔn)確性

近年國(guó)家正在大力推行BIM技術(shù)等工具的應(yīng)用，現(xiàn)階段已在工程設(shè)計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行大面積推廣運(yùn)用，若是概預(yù)算人員可將設(shè)計(jì)人員的模型直接導(dǎo)入工程量計(jì)算軟件，則可大幅減少二次建模或者導(dǎo)入圖紙的時(shí)間，并且顯著降低錯(cuò)誤率，也能消除不同階段概預(yù)算人員對(duì)工程量計(jì)算規(guī)則的理解偏差。另一方面，要盡可能地提高設(shè)計(jì)人的出圖質(zhì)量，在條件允許的情況下，盡量對(duì)在工程造價(jià)中占比較大的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，提高工程量計(jì)算的精度。

3.5 做足前期市場(chǎng)專題調(diào)查，科學(xué)合理設(shè)置暫列金額

為了將人工、材料、機(jī)械等要素的價(jià)格變化影響降到最低，概預(yù)算編制單位要重視前期市場(chǎng)調(diào)查，加大市場(chǎng)調(diào)查力度和投入，條件允許情況下，應(yīng)成立市場(chǎng)調(diào)查專項(xiàng)小組，在結(jié)合政府或者行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上，廣泛調(diào)研當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)，尤其重點(diǎn)關(guān)注砂石料等“地材”價(jià)格，結(jié)合在建項(xiàng)目實(shí)際采購(gòu)單價(jià)，充分借助專業(yè)物資設(shè)備機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)建設(shè)期內(nèi)的市場(chǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，合理考慮市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)制定概預(yù)算編制單價(jià)。針對(duì)新冠防疫投入，要結(jié)合項(xiàng)目所在地政府要求，在建工程可以按各單位實(shí)際發(fā)生的防疫費(fèi)用列入工程造價(jià)，新項(xiàng)目在決策時(shí)，可按相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)提前將新冠防疫投入作為專項(xiàng)費(fèi)用放入暫列金，由建設(shè)單位進(jìn)行統(tǒng)籌掌握使用，避免后續(xù)發(fā)生超概現(xiàn)象。

3.6 建立有效的溝通和反饋機(jī)制，不斷完善概預(yù)算管理體系

建設(shè)單位是項(xiàng)目管理的核心，應(yīng)當(dāng)組織所有概預(yù)算管理參與方建立有效溝通機(jī)制，按照項(xiàng)目建設(shè)管理時(shí)序，在進(jìn)入下一管理階段前，當(dāng)前階段的編制主體對(duì)概預(yù)算文件進(jìn)行交底，闡述項(xiàng)目管理目標(biāo)，明確管理思路和關(guān)注重點(diǎn)，進(jìn)入下一階段后，概預(yù)算編制人員要逐條消化落實(shí)交底的內(nèi)容，并形成專題反饋意見(jiàn)，使不同階段的成果文件能實(shí)現(xiàn)順向貫徹落實(shí)，逆向倒逼改進(jìn)，形成雙向循環(huán)改進(jìn)機(jī)制。尤其是概算、施工圖預(yù)算、結(jié)算三者之間，經(jīng)批準(zhǔn)的概算是工程建設(shè)投資的最高限額[4]，施工圖預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行概算的標(biāo)準(zhǔn)和范圍不得隨意突破，而結(jié)算中所暴露出的各種問(wèn)題通常會(huì)在施工圖預(yù)算中得到答案，進(jìn)而倒逼施工圖預(yù)算進(jìn)行改進(jìn)，施工圖預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中反映出的不足也會(huì)從概算中得到印證，而概算中存在的不合理之處都將被優(yōu)化改進(jìn)，在以后其他項(xiàng)目的概算編制中得到規(guī)避和重視，逐步形成良性循環(huán)，不斷提升概預(yù)算管理水平。

任何企業(yè)乃至行業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展，都離不開廣大執(zhí)業(yè)者的努力和奮斗，概預(yù)算執(zhí)業(yè)人員要始終把節(jié)約投資、不斷提高經(jīng)濟(jì)效益放在首位，以概預(yù)算文件為著眼點(diǎn)，不僅單純的考慮建設(shè)成本，還要考慮運(yùn)營(yíng)及維護(hù)的成本，尋找兩者的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全壽命周期造價(jià)管理。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在目前的概預(yù)算編制和管理過(guò)程中，仍有許多因素可能會(huì)影響概預(yù)算的質(zhì)量和管理，它們都是概預(yù)算管理人員必須突破的瓶頸，作為一名概預(yù)算執(zhí)業(yè)者要不斷自我剖析，敢于革新創(chuàng)舉，以鍥而不舍的工匠精神去雕琢造價(jià)產(chǎn)品，相信在一代一代造價(jià)人的不懈努力下，中國(guó)造價(jià)行業(yè)將更進(jìn)一步，早日“走出去”完全與國(guó)際接軌，形成中國(guó)概預(yù)算模式。