鄉(xiāng)村振興背景下的全域土地綜合整治措施

文／蘇為 湖南鑫之源農業(yè)發(fā)展集團有限公司 湖南長沙 410000

引言：

農村土地綜合治理對農村土地的管理和資源的合理分配具有重要的作用。作為社會主義國家，鄉(xiāng)村土地的性質是公有的，只有堅持土地公有制，才能更好地保護農民的合法權益。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面落地中國鄉(xiāng)村、深入落地試點鄉(xiāng)村的基礎上，鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治要求和原則發(fā)生了一定的改變。為了適應鄉(xiāng)村振興背景下提出的鄉(xiāng)村土地綜合治理新要求和新辦法，必須要對鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治模式進行調整，以探索更加適合新時期鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的整治路徑。

1、鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的內容

我國的鄉(xiāng)村面積和鄉(xiāng)村人口仍然在整體鄉(xiāng)村面積和鄉(xiāng)村人口中占據著主要比重。單從農田數量和面積上來看，我國總體農田面積很大，但是結合人口數量來看，我國實現(xiàn)了用不到世界10%的土地養(yǎng)活了世界超20%的人口的奇跡。在這奇跡背后，除了農業(yè)技術的發(fā)展，雜交水稻等大產量農作物的研發(fā)和推廣種植以外，還說明了我國土地的分配和使用效率都得到了全面提高。

中國的土地管理關鍵在于鄉(xiāng)村的土地治理。為了提高土地資源的合理分配和高效利用，政府通過出臺一系列的土地政策，推動鄉(xiāng)村零散雜亂的土地朝著高度集中和系統(tǒng)化管理的方向發(fā)展。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治主要是依托鄉(xiāng)村土地，鄉(xiāng)村土地的治理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是鄉(xiāng)村土地整治的主要方式，可推進城鄉(xiāng)一體化建設的進程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村農林牧漁、田水路林村的全面綜合治理。

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治已經成功試點，已經有很多鄉(xiāng)村完成了整治目標，建立起了現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村土地管理體系?；诖?，政府將繼續(xù)推動其他鄉(xiāng)村的全域土地綜合治理，推動鄉(xiāng)村土地的高效治理，及時修復受到污染的農用土地，以優(yōu)化農業(yè)生產的效率和質量，構建現(xiàn)代化的新型土地使用和鄉(xiāng)村生活的空間結構，全面助力鄉(xiāng)村振興。

2、鄉(xiāng)村振興背景下開展全域土地綜合整治的必要性

2.1 全域土地綜合整治對于農村農業(yè)發(fā)展的必要性

首先，全域土地綜合整治有助于緩解農村地區(qū)出現(xiàn)的耕地資源短缺的問題，幫助農民增加耕地面積，減少耕地占用現(xiàn)象。其次，全域土地綜合整治可以通過科學手段，有效改變現(xiàn)階段農村勞動力不足的現(xiàn)象。由于農民的農業(yè)水平較低、思想保守，所以在農業(yè)發(fā)展期間，無法正確使用現(xiàn)代化科技，嚴重阻礙了農業(yè)的發(fā)展。再次，全域土地綜合整治工作能夠最大程度地優(yōu)化區(qū)域布局，在最大效益化中充分發(fā)揮農耕地的優(yōu)勢，進而推動農業(yè)的發(fā)展。

2.2 鄉(xiāng)村振興對于當前國家經濟發(fā)展的必要性

根據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的人口數據，截至2020年我國共有農村人口57661 萬人，占全國人口比重41.48%。從數據來看，農村人口數量并不少，但是隨著城市化進程的發(fā)展，越來越多的農村青年去往大城市發(fā)展，導致農村出現(xiàn)空心化、邊緣化、老齡化的“新三農”現(xiàn)象。該現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展，不利于農業(yè)的發(fā)展，嚴重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展。因此，為了振興農村發(fā)展，改變“新三農”問題勢在必行。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所涉及的層面較多，既包括拓展物質資源，也包括創(chuàng)建精神文明。在物質資料方面，鄉(xiāng)村振興有助于提高農村耕地、林地、草地等資源的綜合利用能力，通過各種政策措施提高資源利用效率，打造農產品的產業(yè)鏈，增加農民的收入。通過創(chuàng)新增加農產品的附加價值，促進第一產業(yè)綠色高質量發(fā)展，進而提升農村居民的生活水平，建設更適宜人們居住的鄉(xiāng)村環(huán)境。在精神文明建設方面，通過對農村文化取其精華去其糟粕的提煉與繼承，使其與當代社會主義核心價值觀相契合，提高農村地區(qū)發(fā)展軟實力，推動我國農村地區(qū)的精神發(fā)展。

3、鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治思路

3.1 強化生態(tài)功能與空間平衡性

全域土地綜合整治目的在于改善農村生態(tài)、生活和生態(tài)環(huán)境，充分挖掘不同用途土地資源的景觀生態(tài)價值，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。因此，在推動全域土地綜合整治期間，必須強調對土地資源生態(tài)功能與空間平衡性的強化，將全域土地整治與景觀生態(tài)學理論進行完美結合，采取調整土地資源布局規(guī)劃、加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)控治理力度、增加人工濕地和生態(tài)溝渠等功能性設施的措施，重點恢復農村生態(tài)環(huán)境的自凈能力。

為實現(xiàn)這一目的，需要從修復受污環(huán)境與調整全域土地景觀生態(tài)格局兩方面共同著手。一方面，開展全域土地整治工程建設，對水田、荒草地、鹽堿地、旱地等各類型土地進行綜合治理，采取生態(tài)或農藝措施修復受污土壤，在不破壞農村生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的前提下，盡可能增加耕地數量與提高耕地質量，優(yōu)化土地利用結構，為農業(yè)集約化生產經營模式的推廣奠定良好基礎，以此來獲取更高的土地經濟效益、社會效益和生態(tài)效益；另一方面，結合生態(tài)環(huán)境現(xiàn)況與其具備的生態(tài)景觀價值，通過修建生態(tài)廊道、斑塊景觀等農田生態(tài)景觀設施，采取生物手段清理外來入侵物種與不具備良好經濟價值和景觀觀賞價值的綠化植物，從而實現(xiàn)優(yōu)化調整全域土地景觀生態(tài)格局的整治目的，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、娛樂業(yè)，完善鄉(xiāng)村產業(yè)鏈，與傳統(tǒng)的種植業(yè)共同構成立體化產業(yè)結構，這將在客觀層面上起到改善鄉(xiāng)村生態(tài)空間平衡性的整治效果。

3.2 強調體現(xiàn)人居環(huán)境的整體性

在現(xiàn)代美學體系中，認為土地自然景觀具備生態(tài)美學，體現(xiàn)出人與自然、人與社會、人與人之間協(xié)調發(fā)展的審美關系，也是我國傳統(tǒng)文化的一種傳承載體。因此，為打造宜居的農村人居環(huán)境，必須做到對生態(tài)美學理念與全域土地綜合整治理念的完美結合，將如何認識、維護、延續(xù)和體現(xiàn)農村土地自然景觀的生態(tài)美學價值作為土地整治工程的重要工作內容，而這也是鄉(xiāng)村振興背景下農村全域土地整治質量效果的主要評價指標。

例如，在我國西塘古鎮(zhèn)全域土地綜合整治工程中，依托生態(tài)美學理念，同步制定農村景觀設計以及水系景觀規(guī)劃方案。其中，在農村景觀設計方案中，建設以“百稻”為主題的鄉(xiāng)野公園，按特定隊列排列多種水稻，不同品種水稻的生長周期與顏色存在差異性，可以同時展現(xiàn)層次豐富的稻田景觀，并在鄉(xiāng)野公園中種植大量的誘蟲植物，起到百稻園景觀點綴、水稻產量提高、病蟲害防護的多重作用。而在水系景觀規(guī)劃方案中，在周邊河流水域中打造人工濕地、生態(tài)植物護坡等人造景觀，起到恢復水域生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)物種多樣性的作用。與此同時，充分保留水域環(huán)境的自然風貌，將人造景觀作為點綴，在其基礎上打造以“水鄉(xiāng)文化”為主題的濱河生態(tài)景觀空間。

3.3 加強鄉(xiāng)村社會治理力度

全域土地綜合整治期間面臨的各項難題挑戰(zhàn)，其本質上都屬于社會治理問題，由于沒有充分重視鄉(xiāng)村社會治理的問題，使得部分村民沒有正確認識到全域土地綜合整治工作的開展必要性與預期獲取的收益，對具體整治工作的開展持負面情緒，并由此引發(fā)一系列社會沖突矛盾。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，必須提高對鄉(xiāng)村社會治理工作的重視程度，將構建起完善的社會組織結構、提高村民對全域土地綜合整治規(guī)劃實施工作參與程度、保留具備鄉(xiāng)村文化功能符號的標志物作為主要工作內容，賦予村民一定程度的監(jiān)督權與話語權，以此來消弭實際存在與未來可能形成的社會沖突矛盾。

4、鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治優(yōu)化發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

4.1 農業(yè)逐漸邊緣化，農村土地資源浪費嚴重

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得第一產業(yè)在經濟發(fā)展中的占比越來越低，農業(yè)從產業(yè)鏈的角度來看越來越處于劣勢。農業(yè)不斷邊緣化，使得農民對農業(yè)發(fā)展前景越發(fā)不看好，轉而投身于第二、第三產業(yè)的生產，而農業(yè)人口的流出使得很多耕地閑置荒廢，造成了耕地資源的浪費。造成農業(yè)邊緣化的原因有很多，如農業(yè)集約化生產程度較低，在農業(yè)生產過程中并沒有形成科學規(guī)范的體系，從而增加了農業(yè)生產成本，降低了農民勞作的積極性，加速農村人口的流失，導致農用耕地荒廢。

4.2 農村農業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，土地資源利用效率低

當前，農村地區(qū)由于受地理條件、人文觀念等各方面因素的影響，尚未徹底形成高效率的統(tǒng)籌集約化管理發(fā)展模式。在農業(yè)生產用地上，很多地區(qū)尤其是西部地區(qū)由于其特殊的地理位置和環(huán)境，導致難以實現(xiàn)農業(yè)集約化，尚不能將生態(tài)環(huán)境和協(xié)調發(fā)展融入到鄉(xiāng)村振興事業(yè)中來，從而導致西部地區(qū)的土地利用率較低。

4.3 土地整治針對性弱，未能優(yōu)化區(qū)域空間布局

截至目前，關于土地綜合整治工作尚未發(fā)展成熟，整治目標包括用地用途的清晰劃分以及農業(yè)資源的整合。在整治土地的過程中，無法引進先進的科學技術手段合理地規(guī)劃區(qū)域空間面積，大部分地區(qū)仍舊使用傳統(tǒng)的規(guī)劃手段，從而導致資源得不到高效利用，從一定程度上阻礙了區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展。同時，在土地綜合整治工作上，整治措施過于盲目，不能根據區(qū)域位置的不同而采取不同的整治措施，從而造成資源浪費。

5、鄉(xiāng)村振興背景下的全域土地綜合整治措施

5.1 頂層規(guī)劃設計

在早期農村全域土地綜合整治工程中，由于缺乏清晰明確與統(tǒng)一的整治規(guī)劃思路，導致農村土地空間布局普遍存在無序性的問題，沒有在真正意義上做到對農村全域土地資源的整合利用，進而影響到人口集中居住、農業(yè)規(guī)?；洜I、農村產業(yè)聚焦發(fā)展等戰(zhàn)略計劃的落實。因此，在鄉(xiāng)村振興的全新時代背景下，必須從全局統(tǒng)籌角度出發(fā)來看待整治期間面臨的實際問題，正確處理各項土地綜合整治規(guī)劃要素間的關系，將區(qū)域性空間規(guī)劃、水系景觀規(guī)劃、農村景觀規(guī)劃、村莊農房建設規(guī)劃等規(guī)劃體系進行銜接處理，在其基礎上構建起系統(tǒng)性的全域土地整治規(guī)劃體系。同時，將國土空間規(guī)劃作為指導綱要，結合農村土地資源實際利用情況，詳細了解城市用地、中心村用地以及城鎮(zhèn)用地等指標要求，科學制定全域土地綜合整治規(guī)劃方案，貫徹落實“整體謀劃，創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌推進”十二字方針。例如，在某鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工程中，零散分布大量的閑置宅基地，限制了集約化農業(yè)生產模式的推廣，針對于此，在規(guī)劃方案中采取集中建設安置點的方式，規(guī)劃集中建設安置點，將零散分布的宅基地開墾為耕地，以此來優(yōu)化土地結構，為集約化農業(yè)生產經營模式的實施奠定良好基礎。

5.2 提供制度保障

在全新時代背景下，隨著農村土地利用總體規(guī)劃方案、土地資源使用用途、農村產業(yè)發(fā)展需求等外部因素的變化，早期制定的相關政策制度逐漸缺乏適用性與實際指導價值，制度條例內容與全域土地綜合整治要求不符，進而引發(fā)一系列問題的出現(xiàn)，如因土地整治收益分配機制不合理而導致社會沖突矛盾激化，在傳統(tǒng)制度體系中沒有為村民提供多元化的參與監(jiān)管渠道。

因此，為保證全域土地綜合整治工作的順利開展，必須結合我國實際國情與實際整治工作開展需要，立足實際問題，對配套制度體系進行優(yōu)化完善。首先，進一步加強對全域土地綜合整治工程的監(jiān)管力度，詳細規(guī)定監(jiān)管標準內容，明確監(jiān)管主體，對土地整治資金與過程行為實施跟蹤監(jiān)管，并完善相關法律法規(guī)。例如，在分發(fā)自建房補貼款時，要求地方政府自然資源部門與省廳多次核對每戶農民集體建設用地的實際面積；其次，構建起全新的土地整治收益分配機制，通過引入社會資金來減輕政府財政負擔，拓展多元化的村民參與渠道，村民在工程中扮演著監(jiān)管者、參與者、建議者的身份；最后，深入挖掘存量指標，將零散耕地與宅基地等性質的土地資源導入后備資源庫，結合實際工作情況合理調劑結余指標。

5.3 不斷檢驗成果，及時調整方向與策略

在農村全域土地整治的實施過程中，難免會出現(xiàn)一些決策失誤的情況。面對這種情況，不能一味地逃避與隱瞞。在出現(xiàn)錯誤后應立即停止，以防損失進一步擴大，然后針對出現(xiàn)的問題分析原因，在制定新決策時有效避免再次犯錯。同時，一些犧牲農民利益獲取改革成果的措施也是不可取的。這種措施雖然短時間內可能會使整治效果呈現(xiàn)，但究其根本，犧牲的還是農民利益，而全域土地綜合整治的目的是為農民謀福利、謀發(fā)展，因此這種做法是與最終目的相違背的。長此以往，不僅無法實現(xiàn)最終整治目的，也會使農民對黨和政府失去信任，降低對社會主義道路建設的積極性。

例如，在規(guī)劃土地用途的過程中，將大量的耕地劃為建設用地會使農村的綠化面積降低，破壞當地生態(tài)環(huán)境，當地祖祖輩輩靠種田吃飯的農民是無法接受的。因此相關人員在規(guī)劃用地時，應充分考慮當地農民的心理，在不破壞當地生態(tài)環(huán)境的情況下，對土地用途進行合理的規(guī)劃。

5.4 因地制宜，明確不同農村地區(qū)整治的不同重點，先易后難

我國農村地區(qū)土地面積大，覆蓋地貌類型多，每個地區(qū)的特征不同。因此，在實施相關整治時，需要因地制宜，不能生搬硬套。在基本指導思想與最終目的不變的情況下，靈活根據實際情況確定土地整治和劃分整治的側重點。對于一些存在已久的難點，可先跳過，先易后難，帶動部分經濟先發(fā)展，為攻克難點打下經濟基礎和實際積累操作經驗。對于土地的用途也必須根據當地土壤的性質與當地氣候條件進行規(guī)劃選擇，真正做到因地制宜。例如，一些山區(qū)農村，本身其地理環(huán)境就不適合大面積的種植水稻等作物，若是強行將土地規(guī)劃為種植平原地區(qū)生長的作物，不僅會造成顆粒無收的局面，還會使農村土地綜合整治的進度減緩或是停滯不前，對當地農民也是一種損失。

此外，雖然都是農村，但不同區(qū)域的農村發(fā)展情況不同，經濟發(fā)展情況與教育普及率也不同。特別是一些少數民族聚居的地區(qū)，有著與漢族或者其他民族不同的信仰。相關工作人員在進行策略制定時，應充分考慮其宗教信仰等可能帶來的問題，及時進行思想溝通，不能損傷當地農民的利益。例如，在云貴川的一些深山中的農村，大都是傣族、納西族等少數民族，他們有著各自的文化與習俗。對他們的居住地進行規(guī)劃和建設時，相關工作人員一定要提前做好功課，并與當地的居民代表達成共識，深入了解當地村民的文化情況。在毫無準備的情況下貿然前往，不同文化習俗的碰撞會使雙方的溝通受阻礙，不僅無法推動當地土地綜合整治策略的實施，還會破壞各民族人民之間的良好關系。

結語：

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代農業(yè)農村改革發(fā)展指明了方向。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治模式的效率和水平直接關系到整個鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展水平。在“十四五”規(guī)劃期間，鄉(xiāng)村振興仍然是農村建設的主要目標和方式。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好“三農”工作的總目標，必然要求全域土地綜合整治的響應、服務和支持。我國作為農業(yè)人口占據絕大比重的國家，推動鄉(xiāng)村土地綜合治理非常重要。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的轉型升級為鄉(xiāng)村振興的深入發(fā)展提供了動力。在全面建成小康社會的進程中，持續(xù)深入推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，推動城鎮(zhèn)一體化，更加科學地處理鄉(xiāng)村土地問題，保證農民的基本權益是推動社會主義現(xiàn)代化國家建設的必經之路。