四川省移民政策變化下的移民安置優(yōu)化調(diào)整實(shí)踐
——以某水電站農(nóng)村移民安置規(guī)劃調(diào)整為例

姜事呈，張?jiān)讫?，鄭艷紅

（1.四川大渡河雙江口水電開(kāi)發(fā)有限公司，四川省阿壩州 513229；2.中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，陜西省西安市 710000；3.國(guó)網(wǎng)陜西省電力有限公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，陜西省西安市 710000）

0 引言

大中型水電站前期工作受多方面影響，籌建時(shí)間較長(zhǎng)。就移民專(zhuān)題而言，從“停建通告”辦理、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、編制建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱及專(zhuān)題報(bào)告、移民專(zhuān)題審批審核，往往需要?dú)v時(shí)數(shù)年；就主體項(xiàng)目而言，要經(jīng)歷土地預(yù)審、選址論證、蓄水位比選、施工組織設(shè)計(jì)、環(huán)水保等多個(gè)專(zhuān)題的審批；同時(shí)企業(yè)內(nèi)部還要完成預(yù)可研、可研階段的技術(shù)工作，進(jìn)行預(yù)可研階段的投資決策，編制等同可研深度的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告通過(guò)項(xiàng)目核準(zhǔn)，期間也可能經(jīng)歷數(shù)年。前期工作時(shí)間跨度長(zhǎng)，給水電站建設(shè)征地移民安置帶來(lái)的最大問(wèn)題就是可研階段審定的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃在實(shí)施階段落地難、變更多，其中最棘手最容易變動(dòng)的就是農(nóng)村移民安置方案。所以，研究和優(yōu)化農(nóng)村移民安置方案，確有需要時(shí)對(duì)農(nóng)村移民安置規(guī)劃調(diào)整是必要的。

1 某水電站移民基本情況

2008年12月，某水電站取得四川省人民政府發(fā)布的“停建通告”；2009年10月，在各方的配合努力下順利完成了實(shí)物指標(biāo)調(diào)查并經(jīng)縣級(jí)人民政府確認(rèn)，2011年5月，省人民政府對(duì)該水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱進(jìn)行了批復(fù)；2012年1月，省級(jí)移民主管部門(mén)對(duì)該水電站建設(shè)征地移民規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行了審核并印發(fā)了審核意見(jiàn)，至此，該水電站建設(shè)征地移民安置前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作完成。根據(jù)審定的《某水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告》，該水電站采取防護(hù)措施后影響的主要實(shí)物指標(biāo)成果如下：建設(shè)征地涉及2縣（區(qū)）4鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）12個(gè)村組，防護(hù)后建設(shè)征地共涉及土地面積21434.32畝，其中耕地面積2286.22畝，園地面積2984.04畝，林地面積7800.60畝；涉及總?cè)丝?432人，各類(lèi)房屋28.25萬(wàn)m2，各類(lèi)零星林木29.25萬(wàn)株，影響專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目若干。規(guī)劃水平年搬遷安置人口2526人。規(guī)劃的安置方案為：農(nóng)村部分搬遷安置2196人（集中安置1552人，分散安置644人），規(guī)劃生產(chǎn)安置2053人（采取大農(nóng)業(yè)安置1776人，養(yǎng)老保障安置234人，投親靠友安置或自謀出路安置43人）。規(guī)劃搬遷集鎮(zhèn)2座，集鎮(zhèn)部分搬遷人口330人。規(guī)劃處理的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目若干。

2 某水電站移民安置規(guī)劃調(diào)整的可行性

2012年2月，國(guó)家發(fā)展和改革委在《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2012〕293號(hào)）中明確規(guī)定：“農(nóng)村移民安置，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入細(xì)致環(huán)境容量調(diào)查、分析、論證，合理規(guī)劃生產(chǎn)安置措施，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局相銜接。堅(jiān)持實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置基礎(chǔ)上，因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶(hù)耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)逐年貨幣補(bǔ)償?shù)取偻痢疅o(wú)土’安置措施。通過(guò)移民安置促進(jìn)地方種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使移民就業(yè)有著落、收入有來(lái)源、生活有保障、發(fā)展有希望”[1]。2013年，四川省以省人民政府令第268號(hào)發(fā)布《四川省〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉實(shí)施辦法》，要求“農(nóng)村移民應(yīng)結(jié)合實(shí)際，積極穩(wěn)妥，多渠道、多方式安置”[2]。因此，國(guó)家及四川省的有關(guān)移民政策為水電站移民安置采取逐年貨幣補(bǔ)償?shù)劝仓梅绞降於苏呋A(chǔ)。

3 某水電站移民安置規(guī)劃調(diào)整的必要性

3.1 生產(chǎn)安置方面

3.1.1 實(shí)施階段環(huán)境容量受限

原可研階段審定的移民規(guī)劃大綱確定的環(huán)境容量分析成果，是移民規(guī)劃設(shè)計(jì)單位在當(dāng)時(shí)按照國(guó)家移民條例及行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，遵循“自下而上、由近及遠(yuǎn)”的原則，從大農(nóng)業(yè)安置移民的角度，經(jīng)地方政府提議、綜合踏勘、技術(shù)分析的基礎(chǔ)上確定的[3]，某種程度上說(shuō)，其更側(cè)重理論分析，也具有其特定的歷史性。該水電站在進(jìn)行建設(shè)征地移民安置專(zhuān)題規(guī)劃時(shí)，恰逢國(guó)家其他行業(yè)的規(guī)劃編制期，原移民安置確定的生產(chǎn)安置區(qū)域被其他行業(yè)規(guī)劃納入其用地范圍內(nèi)，因此在實(shí)施階段生產(chǎn)安置方案落地時(shí)，地方政府發(fā)現(xiàn)原規(guī)劃的生產(chǎn)安置方案因環(huán)境容量受限已不能順利實(shí)施，結(jié)合移民意愿變化的實(shí)際，很難在移民安置規(guī)劃范圍內(nèi)配備滿(mǎn)足規(guī)劃要求數(shù)量及質(zhì)量的土地，這使得規(guī)劃的生產(chǎn)安置方案落地較難。

3.1.2 生產(chǎn)安置方案確定的措施落地難

在前述環(huán)境容量受限的基礎(chǔ)上，即使政府再去提議新的環(huán)境容量分析范圍，設(shè)計(jì)單位再實(shí)施階段的環(huán)境容量技術(shù)分析，結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛驳忍攸c(diǎn)，在安置階段再去考慮大農(nóng)業(yè)安置，生產(chǎn)安置工程施工難度確實(shí)較大，且初步估算的生產(chǎn)安置成本較高。

原可研階段規(guī)劃報(bào)告中的防護(hù)工程墊地區(qū)，要么在高海拔區(qū)域（2200m往上），要么在該水電站庫(kù)尾，施工環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，項(xiàng)目投資勢(shì)必較大，而且這樣防護(hù)后的土地質(zhì)量很難在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到原有耕地的生產(chǎn)能力，后續(xù)運(yùn)行維護(hù)成本難以估量。按照原規(guī)劃的防護(hù)墊地總投資及防護(hù)墊地面積初步估算，防護(hù)墊地的成本達(dá)到了40多萬(wàn)/畝，其經(jīng)濟(jì)性有待考量，且后續(xù)經(jīng)濟(jì)效益難以保障。所以，原規(guī)劃的生產(chǎn)安置配地方案在實(shí)施階段確實(shí)難以落地。

3.1.3 實(shí)施階段移民意愿發(fā)生變化

在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段進(jìn)行意愿調(diào)查時(shí)，由于要按照國(guó)家政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，因此不論是從技術(shù)角度，還是從政府妥善安置移民的角度，均對(duì)移民進(jìn)行了大量的政策宣傳及技術(shù)解釋工作，某種程度上對(duì)移民生產(chǎn)安置意愿的選擇起到了技術(shù)及政策引導(dǎo)的作用，為前期階段確定大農(nóng)業(yè)安置奠定了一定基礎(chǔ)。

實(shí)施階段，在該水電站所在的市（州）行政區(qū)域內(nèi)，由于其他項(xiàng)目已經(jīng)采用了“逐年補(bǔ)償”的安置方式，且被安置群眾認(rèn)可度較高，加之政府通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等多途徑的宣傳，該水電站的移民群眾對(duì)“逐年補(bǔ)償”的安置方式早有所聞且認(rèn)可度高，如此該水電站的大部分移民群眾在實(shí)施階段集體呼吁要求政府在對(duì)該水電站進(jìn)行生產(chǎn)安置時(shí)采取“逐年補(bǔ)償”的安置方式，移民通過(guò)信件、申訴等多途徑多次數(shù)向政府表達(dá)實(shí)施階段的生產(chǎn)安置意愿，民心所向，這是政府實(shí)施階段需對(duì)原規(guī)劃的生產(chǎn)安置方案進(jìn)行變更的根本原因。

3.1.4 違背意愿實(shí)施以土安置交地難

前面從四川省的政策環(huán)境、該水電站實(shí)施生產(chǎn)安置環(huán)境容量、工程建設(shè)的可行性及經(jīng)濟(jì)型、移民意愿多方面闡述了生產(chǎn)安置方案難以實(shí)施的原因，如果政府還是按照原審定的生產(chǎn)安置方案，履行變更手續(xù)后還是實(shí)施以土安置，這是難以服眾的，通過(guò)工程措施恢復(fù)的生產(chǎn)用地在驗(yàn)收、移交等環(huán)節(jié)勢(shì)必出現(xiàn)問(wèn)題，這與搬遷安置中的有房沒(méi)人去是一個(gè)性質(zhì)。這樣的安置方式不但是浪費(fèi)國(guó)家投資，也是給政府自身和移民群眾添堵。

綜上所述，對(duì)實(shí)施階段的生產(chǎn)安置方案進(jìn)行變更，實(shí)施符合移民意愿的“逐年補(bǔ)償”是必要的、可行的。

3.2 搬遷安置方面

3.2.1 實(shí)施階段移民安置去向受限

前面提到：該水電站籌建期較長(zhǎng)，加之移民規(guī)劃前期工作正值地方有關(guān)規(guī)劃編制之時(shí)，原規(guī)劃確定的遠(yuǎn)遷集中安置點(diǎn)已被當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃調(diào)整挪作他用或被開(kāi)發(fā)，實(shí)施階段移民搬遷安置去向受限，原規(guī)劃的安置點(diǎn)不能建設(shè)。譬如：原規(guī)劃的一處集中安置點(diǎn)被列入當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃區(qū)，用途已為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地；原規(guī)劃的另一處集中安置點(diǎn)，由于實(shí)施工作啟動(dòng)晚，時(shí)間跨度大，安置區(qū)居民已履行手續(xù)分配宅基地建設(shè)了房屋。因此，鑒于原規(guī)劃的搬遷安置去向受限，實(shí)施階段對(duì)原規(guī)劃的搬遷安置去向進(jìn)行調(diào)整已成必然。

3.2.2 搬遷安置意愿發(fā)生變化

大中型水電工程可研階段工作任務(wù)較多，特別是各個(gè)專(zhuān)題報(bào)告均要通過(guò)行業(yè)主管部門(mén)的審批審核，前期工作耗時(shí)較長(zhǎng)，待主體工程核準(zhǔn)往往已經(jīng)與審定的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃審批年相距較長(zhǎng)時(shí)間；移民安置進(jìn)入實(shí)施階段的標(biāo)志性事件是項(xiàng)目法人與地方人民政府簽訂移民安置協(xié)議，這可能與項(xiàng)目核準(zhǔn)又存在一定的時(shí)間差；進(jìn)入實(shí)施階段，也不是瞬間就能啟動(dòng)搬遷安置工作，所以從進(jìn)入實(shí)施階段到移民搬遷安置又存在一定的時(shí)間差，到真正要啟動(dòng)移民搬遷安置工作時(shí)，往往與可研階段移民意愿調(diào)查年相距時(shí)間長(zhǎng)，移民因?yàn)樽陨淼陌l(fā)展或者變故，搬遷安置意愿變化符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律。原規(guī)劃的自主進(jìn)城購(gòu)房安置，實(shí)施階段很有可能變成農(nóng)村集中安置；原規(guī)劃的農(nóng)村分散自主安置，實(shí)施階段也有可能變成自主購(gòu)房安置等。該水電站進(jìn)入移民安置實(shí)施階段，地方政府組織有關(guān)方對(duì)實(shí)施階段的搬遷意愿進(jìn)行了摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，原規(guī)劃的搬遷安置方案確實(shí)已不能滿(mǎn)足實(shí)施階段移民的實(shí)際情況和新的訴求。移民搬遷安置方案調(diào)整已成必然。

3.3 投資變化方面

該水電站實(shí)施階段完成投資較原可研階段規(guī)劃的概算投資相差較大，前者比后者多出近14億元，增加幅度約56%。實(shí)施階段投資增加的主要原因在于補(bǔ)償補(bǔ)助變化變化、專(zhuān)項(xiàng)復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)變化、稅費(fèi)政策調(diào)整、價(jià)格水平調(diào)整等多重因素。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，該水電站建設(shè)征地移民投資增加費(fèi)用中政策因素調(diào)整占76.18%，安置方案變化占18.90%，價(jià)格水平占1.94%，其他原因占2.98%。

3.4 實(shí)施及驗(yàn)收需要

2002年11月30日，原國(guó)家計(jì)委以“計(jì)基礎(chǔ)〔2002〕2623號(hào)”印發(fā)了《國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法的通知》，要求水電工程在實(shí)施前，要編制“實(shí)施規(guī)劃”[4]，以期指導(dǎo)實(shí)施階段各項(xiàng)工作的開(kāi)展。隨著2006年移民條例的出臺(tái)實(shí)施以及2007年電口建設(shè)征地移民安置系列規(guī)范的出臺(tái)，“實(shí)施規(guī)劃”這種提法逐漸淡化，但客觀上，移民安置實(shí)施時(shí)，確實(shí)距原規(guī)劃審定時(shí)間較遠(yuǎn)，發(fā)生一些客觀的變化確實(shí)存在，因此實(shí)施階段很有必要編制“實(shí)施規(guī)劃”。近年來(lái)，不論電口項(xiàng)目、水口項(xiàng)目已經(jīng)逐漸把原“計(jì)基礎(chǔ)〔2002〕2623號(hào)”提出的“實(shí)施規(guī)劃”統(tǒng)一叫做“調(diào)整規(guī)劃”，但其實(shí)功能與原“實(shí)施規(guī)劃”是一致的，就是要為實(shí)施階段的各項(xiàng)工作提供技術(shù)依據(jù)。這是基于“原規(guī)劃審定到實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)、移民意愿易變”的事實(shí)，為了切實(shí)指導(dǎo)實(shí)施階段的工作，有必要對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

實(shí)施階段，往往由于指標(biāo)變化、政策調(diào)整、移民安置意愿、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目復(fù)（改）建需要等原因[5]，使得移民安置任務(wù)發(fā)生了顛覆性變化，同時(shí)移民安置方案變化、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目處理方案及移民概算投資均發(fā)生了較大變化，原審定的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃已經(jīng)不能滿(mǎn)足移民驗(yàn)收的需要，因此需要對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，確保建設(shè)征地移民安置專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收工作的順利進(jìn)行。因此，從驗(yàn)收的角度，對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整也是必要的。

3.5 投資決策需要

水電工程建設(shè)征地移民安置投資占主體工程投資比重較大，農(nóng)村移民安置又占水電站建設(shè)征地移民安置投資比重較大。由于該水電站農(nóng)村移民安置方案的變更，致使該水電站建設(shè)征地移民安置投資變化較大。

該水電站為中央企業(yè)投資項(xiàng)目。2012年12月26日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)第125次委主任辦公會(huì)議對(duì)《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》進(jìn)行了第三次修訂，新修訂的辦法明確了對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核規(guī)定，對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的投資行為做出了明確的考核要求[6]。該辦法的實(shí)施，對(duì)前期的籌建項(xiàng)目，從投資人的角度對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有了更深、更高的要求。投資人投資決策前，需要對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目的盈利水平。由于水電站建設(shè)征地移民安置專(zhuān)項(xiàng)投資占比較重，直接影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)型評(píng)價(jià)，因此從投資人的角度，對(duì)建設(shè)征地移民安置規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)必要的。

4 某水電站農(nóng)村移民安置規(guī)劃調(diào)整的主要內(nèi)容

4.1 生產(chǎn)安置方案調(diào)整

生產(chǎn)安置方式由原規(guī)劃的大農(nóng)業(yè)為主調(diào)整為逐年貨幣補(bǔ)償安置方式。逐年貨幣補(bǔ)償安置方式主要包括兩個(gè)階段：一是在電站建設(shè)期通過(guò)永久征地補(bǔ)償費(fèi)按照政府公布的年產(chǎn)值核發(fā)補(bǔ)償費(fèi)（或等值糧食）；二是在電站運(yùn)營(yíng)期從發(fā)電收益中對(duì)被征地戶(hù)（永久征地）提取資金按照政府公布的年產(chǎn)值核發(fā)補(bǔ)償費(fèi)（或等值糧食）；兩個(gè)階段的銜接是第一階段費(fèi)用核發(fā)完成后自行轉(zhuǎn)入第二階段，這之間政府與項(xiàng)目法人要做好銜接過(guò)渡工作，逐年補(bǔ)償期限直至電站運(yùn)行期結(jié)束[7]。

逐年補(bǔ)償有利有弊，但從目前實(shí)施的角度來(lái)看，暫時(shí)利大于弊。譬如：第一，從政策上來(lái)看，這符合“發(fā)改能源〔2012〕293號(hào)”確定的方向性要求，這也是多方式多途徑安置的實(shí)踐探索，當(dāng)前對(duì)于個(gè)別區(qū)域個(gè)別項(xiàng)目是適合的；第二，大大減少了安置階段的工作，降低了安置難度，至少不用再通過(guò)工程措施開(kāi)發(fā)土地，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)操作相對(duì)簡(jiǎn)單；第三，移民群眾樂(lè)于接受，移民群眾不用面朝黃土背朝天，也可以獲得等值的糧食或者現(xiàn)金，以滿(mǎn)足家庭的生活需要；第四，使移民群眾一定時(shí)期內(nèi)擺脫了土地的束縛，移民戶(hù)在具備一定條件的基礎(chǔ)，可以解放生產(chǎn)力，從事其他工作獲得可觀收入。

4.2 搬遷安置方案調(diào)整

在實(shí)施過(guò)程中，因?qū)嵤┲鹉暄a(bǔ)償安置方式，移民搬遷安置不再受耕作半徑的影響，搬遷安置去向發(fā)生了較大的變化，可以在相對(duì)較遠(yuǎn)的地方從事其他勞動(dòng)，因此移民在其他地方落戶(hù)具備了條件?；诖耍胤秸诔浞终莆找泼褚庠富A(chǔ)上，組織設(shè)計(jì)單位對(duì)原規(guī)劃設(shè)計(jì)的搬遷安置方案進(jìn)行了較大調(diào)整。譬如，該水電站原規(guī)劃的7個(gè)農(nóng)村移民集中安置點(diǎn)和2個(gè)集鎮(zhèn)搬遷新址具備調(diào)整為2個(gè)農(nóng)村移民集中安置點(diǎn)、2個(gè)集鎮(zhèn)搬遷點(diǎn)和2個(gè)城市居住區(qū)的條件，其他移民戶(hù)均結(jié)合移民意愿進(jìn)行了分散自主安置。

分散自主安置達(dá)到一定規(guī)模后，將大幅減少移民安置實(shí)體工程量，加大縮短移民安置實(shí)施進(jìn)度，有利于移民工作的整體推進(jìn)。

5 結(jié)論

建設(shè)征地移民安置關(guān)乎移民群眾切身利益以及合法權(quán)益，移民群眾作為特殊的客體，其主觀性較強(qiáng)，往往在可研階段進(jìn)行規(guī)劃時(shí)一個(gè)想法，過(guò)幾年后在實(shí)施階段又是一個(gè)想法；同時(shí)，國(guó)家層面近些年機(jī)構(gòu)調(diào)整變化大，各個(gè)行業(yè)新修正、修訂及出臺(tái)的政策多，各個(gè)行業(yè)的規(guī)劃及建設(shè)動(dòng)作較快，使得建設(shè)征地移民安置規(guī)劃階段有些任務(wù)在實(shí)施階段難以落地。因此，從把移民切實(shí)安置好、尊重移民意愿與謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的角度考慮，移民安置實(shí)施階段應(yīng)按照政策要求充分做好實(shí)物指標(biāo)復(fù)核及移民意愿復(fù)核工作，確有必要應(yīng)開(kāi)展實(shí)施階段的規(guī)劃調(diào)整工作，為切實(shí)保障移民群眾合法權(quán)益及妥善安置移民做好技術(shù)保障工作。