王 瑞， 黃宏坤， 張宏斌， 張艷萍， 薛 琳， 陳寶雄，楊念婉， 郭建英， 劉萬學(xué)*， 萬方浩

(1. 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院植物保護研究所, 植物病蟲害生物學(xué)國家重點實驗室， 北京 100193；2. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站， 北京 100125)

隨著全球經(jīng)濟一體化，國際貿(mào)易等的快速發(fā)展，外來生物入侵已成為全球性的環(huán)境問題，對各國生態(tài)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)等造成了極大危害。我國地域遼闊、氣候環(huán)境多樣，外來入侵物種種類多、分布廣，已成為全球遭受外來生物入侵危害最為嚴重的國家之一，而且外來生物入侵的發(fā)生與危害還在不斷地加劇[1]。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的初步調(diào)查統(tǒng)計，目前，我國的外來入侵物種有近800種，已確認入侵農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)的有669種，其中動物184種、植物379種、病原微生物106種。大面積發(fā)生和危害嚴重的重大入侵生物多達120余種[1-2]。近10年來，新入侵物種有56種，是20世紀90年代前年平均新增入侵物種數(shù)的30倍之多。同時，這些外來入侵物種在我國的發(fā)生分布范圍極為廣泛。據(jù)統(tǒng)計，全國有31個省(自治區(qū)、直轄市)有外來入侵生物的發(fā)生和為害，約58%的縣級行政區(qū)有外來入侵物種的分布或發(fā)生記錄。這些外來入侵物種的發(fā)生生境涵蓋了耕地、林地、水域、濕地、草地、城鄉(xiāng)、工礦、居民用地、未利用廢棄地區(qū)等幾乎所有土地利用類型。

外來生物入侵是一個動態(tài)有序的生態(tài)過程，通常包括傳入—定殖—擴散—暴發(fā)和危害等階段[3]。外來物種從入侵到暴發(fā)危害受到多種因素的影響，人為因素是影響外來物種傳入的關(guān)鍵因素。因此，制定針對性的管理措施阻止或減少外來入侵物種的傳入、定殖，阻止已入侵外來物種的擴散蔓延和暴發(fā)危害是有效的[4]。許多發(fā)達國家已經(jīng)制定了專門或系列法律法規(guī)，構(gòu)建了管理體系來控制和治理外來入侵物種的發(fā)生與危害。我國雖然一直高度重視外來物種的入侵防控，目前也正在制定和完善外來入侵物種的政策法規(guī)和管理機制，但還不能滿足當(dāng)前我國外來物種防控管理的實際需求。基于此，本文通過查閱國家法律數(shù)據(jù)庫(https:∥flk.npc.gov.cn/)和國際上發(fā)達國家生物入侵相關(guān)法律及其文獻資料，系統(tǒng)梳理了我國和全球主要國家外來入侵物種政策法規(guī)和管理機制，通過比較分析指出了我國外來入侵物種政策法規(guī)和管理機制方面的空缺，并結(jié)合我國外來入侵物種發(fā)生的現(xiàn)狀和防控需求，提出了完善我國外來入侵物種政策法規(guī)和管理機制的對策建議。

1 中國現(xiàn)有的外來入侵物種防控相關(guān)的法律法規(guī)與管理機制

1.1 中國現(xiàn)有的管理外來入侵物種的法律法規(guī)

我國已有《農(nóng)業(yè)法》《野生動物保護法》《種子法》《動物防疫法》《植物檢疫條例》等多部法律法規(guī)和部門規(guī)章中的條款涉及到了外來物種的管理，但是只有2021年4月15日正式頒布的《中華人民共和國生物安全法》(以下簡稱《生物安全法》)直接提到了外來入侵物種的管理，相關(guān)內(nèi)容涉及4個法條。因此，我國對外來入侵物種管理的法規(guī)相對分散，缺少專門的外來入侵物種管理法律。我國現(xiàn)有的這些法律法規(guī)在管理外來物種入侵的側(cè)重點上存在差異，根據(jù)立法的目的和管理范圍可以大致分為以下4類。

第一類主要是動植物檢疫檢驗相關(guān)的法律和管理條例。立法的目的是通過檢驗檢疫等途徑預(yù)防外來物種的引進，將可能造成入侵的外來物種阻止在國境之外。代表性的法律是《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》，其在總則中明確指出，對于進出境的動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物，裝載動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物的裝載容器、包裝物，以及來自動植物疫區(qū)的運輸工具等都必須應(yīng)進行嚴格的檢驗檢疫。同時，我國也在不斷編制和更新各類進境植物檢疫性有害生物名錄和外來入侵物種名錄，為加強檢驗檢疫提供指導(dǎo)，其中包括《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》《全國農(nóng)業(yè)檢疫性有害生物名單》《全國林業(yè)檢疫性有害生物名單》《國家重點管理外來入侵物種名錄》等。

第二類主要是資源利用和環(huán)境保護類相關(guān)的法律。立法的目的是保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，依法制定有關(guān)生態(tài)保護和恢復(fù)治理方案并予以實施。代表性法律是2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，其第30條第2款明確規(guī)定“引進外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對生物多樣性的破壞”。同類法律還包括《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國草原法》等。

第三類主要是生態(tài)保護及建設(shè)方面相關(guān)的法律。如2018年修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》，其目標(biāo)是保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，其第12條和第37條明確規(guī)定“禁止或者限制在相關(guān)自然保護區(qū)域內(nèi)引入外來物種。從境外引進野生動物物種的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院野生動物保護主管部門批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)采取安全可靠的防范措施，防止其進入野外環(huán)境，避免對生態(tài)系統(tǒng)造成危害”。

第四類是防控外來入侵物種相關(guān)的法律。如2021年頒布的《生物安全法》，其中有4個法條直接提到外來入侵物種的管理。第2條立法適用范圍中明確指出了防范外來物種入侵適用生物安全法。第18條明確要求建立國家生物安全名錄和清單制度，并指明國務(wù)院及其有關(guān)部門根據(jù)工作需要，制定、公布外來入侵物種名錄或者清單，并動態(tài)調(diào)整。第60條規(guī)范了防范和應(yīng)對外來物種入侵的職責(zé)范圍，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定外來入侵物種名錄和管理辦法，加強對外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警、控制、評估、清除以及生態(tài)修復(fù)等工作。任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自引進、釋放或者丟棄外來物種。第81條規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)“擅自引進、釋放或丟棄外來物種”應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任和懲罰措施。

1.2 中國現(xiàn)有的外來入侵物種管理機制

由于《生物安全法》剛剛出臺，我國之前缺乏相對統(tǒng)一的外來物種入侵防控與管理的專門法律，因此無法明確規(guī)定管理外來物種入侵的組織機構(gòu)。但早在2004年，中央機構(gòu)編制委員會辦公室批準(zhǔn)原農(nóng)業(yè)部成立了外來物種管理辦公室和原農(nóng)業(yè)部牽頭，原國家環(huán)?？偩帧⒃瓏伊謽I(yè)局、原國家質(zhì)檢總局、國家海洋局、海關(guān)總署等相關(guān)部門參加的全國外來入侵物種防治協(xié)作組，農(nóng)業(yè)部外來物種管理辦公室是它的日常辦事機構(gòu)。從實踐上來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門也確實對外來物種入侵的管理起到了推動作用，如在開展全國的涉農(nóng)植物檢疫、病蟲害防治、草種引進、農(nóng)作物種質(zhì)資源以及全國水生動植物保護等工作中加強了外來物種的管理，同時在2003年下發(fā)了《關(guān)于開展外來入侵生物滅毒除害試點行動的通知》，首次明確提出了外來入侵物種的防控與管理措施。同樣，原國家環(huán)?？偩只蛏鷳B(tài)環(huán)境部也于2003年和2015年分別下發(fā)了“關(guān)于加強外來入侵物種防治工作的通知”和“關(guān)于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知”來指導(dǎo)環(huán)保部門開展外來入侵物種的防控與管理。原國家林業(yè)局也成立了防止外來林業(yè)有害生物入侵管理辦公室和有害生物檢驗鑒定中心，制定了突發(fā)林業(yè)有害生物事件應(yīng)急辦法來指導(dǎo)林業(yè)外來入侵物種的防控。

雖然我國尚缺乏明確的管理條例，但國家一直高度重視外來物種的防控和管理。從2004年到2019年，一直設(shè)立了農(nóng)作物病蟲鼠害疫情監(jiān)測與防治專項，將外來入侵物種防控作為其中的一項內(nèi)容。自2019年起，又成立了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與外來入侵物種管理專項，其中外來入侵物種防控是其主要的工作內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央把加強生物安全建設(shè)擺上更加突出的位置，形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，各部門分工負責(zé)的防控管理工作體系；其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)農(nóng)田、漁業(yè)水域，國家林業(yè)和草原局負責(zé)森林、草原、濕地、自然保護區(qū)等，海關(guān)總署負責(zé)口岸、邊民互市等入境渠道，生態(tài)環(huán)境部負責(zé)生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負責(zé)城市公園綠地。此外，按照《生物安全法》中的明確要求，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定外來入侵物種名錄和管理辦法。目前已經(jīng)成立了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部外來入侵生物防控重點實驗室”和“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部外來入侵水生生物防控重點實驗室”。

2 國際上發(fā)達國家外來入侵物種防控管理立法與可借鑒經(jīng)驗

國際上對于外來入侵物種防控的立法始于20世紀90年代。自此，美國等一些發(fā)達國家開始制定防治外來物種入侵的專門性法律以降低外來入侵物種的危害、保護本國的自然生態(tài)系統(tǒng)。目前，美國、澳大利亞、日本等一些國家已制定了多部防治外來物種入侵的專門性法律，有些國家還形成了相對完整的法律體系[5-6]。整體上看，目前不同國家關(guān)于外來入侵物種的立法呈現(xiàn)出3種不同的立法模式和管理體系，美國、日本和新西蘭分別是這3種模式的代表。比較分析不同模式的立法和管理體系，對完善我國的外來入侵物種的法律法規(guī)和管理機制具有借鑒意義[7]。

2.1 美國外來入侵物種防控管理法律法規(guī)

美國是世界上外來物種立法最早的國家[8]。起因是1986年一艘歐洲商船把帶有斑馬貝Dreissenapolymorpha的壓艙水倒入美國的伊利湖，此后適宜的環(huán)境導(dǎo)致斑馬貝大量繁殖擴散，給美國五大湖的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟帶來了巨大危害和損失，引起了美國聯(lián)邦政府的高度重視，并于1990年頒布了《外來有害水生生物防治與控制法》(Nonindigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act, NANPCA)。這是美國首部關(guān)于外來物種入侵的法律，主要是防止外來物種通過壓艙水入侵美國。此后于1996年頒布了《國家入侵物種法》(National Invasive Species Act, NISA)。此外，美國還出臺制定了《植物檢疫法》《聯(lián)邦雜草防治法》《外來物種防治與執(zhí)行法》《植物保護法》《有害外來雜草控制法》等，這些法律規(guī)范了不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種的管理，形成了較為完整的立法體系。

此外，1999年克林頓總統(tǒng)簽署了131112號法令，旨在調(diào)整聯(lián)邦政府涉及外來入侵物種管理的政策。據(jù)此設(shè)立了專門的國家入侵物種管理委員會和外來物種咨詢委員會，用以指導(dǎo)全國性外來物種入侵防治。管理委員會的主要職責(zé)是監(jiān)督總統(tǒng)令的執(zhí)行，檢查聯(lián)邦機構(gòu)針對外來入侵物種的行動是否取得成效，在聯(lián)邦政府間建立一個協(xié)同網(wǎng)絡(luò)以評估和監(jiān)測外來入侵物種對經(jīng)濟、環(huán)境和人類健康的影響等。美國外來入侵物種立法和管理體系強調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，號召鼓勵民眾積極參與防治工作，明確了外來入侵物種防控中個體的民事責(zé)任和主管機構(gòu)的行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。此外，該法令還寫明了用于支撐外來物種入侵防治工作等的財政專項撥款。2001年，美國又發(fā)布了外來入侵生物防治的第一個國家計劃，將防治外來物種入侵納入國家計劃。

美國的立法是專門立法和部門立法組成的復(fù)合模式，既有針對外來入侵物種的專門性立法，又具有部門立法。美國外來物種入侵的管理體制屬于協(xié)調(diào)式管理模式，由國家外來入侵物種管理委員會負責(zé)制定國家入侵物種管理計劃、組織協(xié)調(diào)各部門間的外來入侵物種管理工作[5]。聯(lián)邦政府內(nèi)政部部長、農(nóng)業(yè)部部長和商業(yè)部部長擔(dān)任該委員會主席，國務(wù)卿、財政部、國防部和運輸部部長及環(huán)境保護機構(gòu)的行政官員是該委員會成員。這對促進外來物種入侵各種防控計劃、政策的有效執(zhí)行，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門行動等方面起到了重要作用。

2.2 日本外來入侵物種管理法律法規(guī)

日本是一個島國，自20世紀以來外來生物入侵的問題日趨嚴峻。日本政府對外來生物入侵的問題非常重視，為了降低外來入侵物種造成的危害，對引入、飼養(yǎng)、儲存、運輸外來物種等行為做了法律上規(guī)定，于2004年頒布了《外來入侵物種法》和《預(yù)防外來入侵物種對生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響的基本政策》(簡稱《基本政策》)?！痘菊摺肥侵鞴艽蟪悸?lián)合中央環(huán)境委員會基于《外來入侵物種法》制定的策略性文件，是對后者的擴充與解釋?！痘菊摺穼ν鈦砣肭治锓N的選擇原則、處理與防治政策等方面進行了詳細的說明和規(guī)定。

《外來入侵物種法》是對現(xiàn)有法律法規(guī)體系的一個有益補充，將以前未納入法律管理的外來物種納入到管理范疇中。根據(jù)《外來入侵物種法》的條文規(guī)定，日本政府將外來物種劃分為3大類：一類是對生態(tài)系統(tǒng)具有威脅或潛在威脅的外來入侵物種，對于這類外來物種是堅決禁止在規(guī)定許可范圍之外進口，是監(jiān)測和防除的重點；另一大類是未劃定的外來物種(uncategorized alien species, UAS)，到目前為止還未確定其危險性，如通過進一步的研究證明其具有危險性即劃為外來入侵物種，如不具危險性則劃入到第三類；第三類是除前面兩類以外的外來物種，屬于可放行的外來物種[4]。

從立法模式上看，日本采用的是核心式專門立法模式來管理和控制外來物種的入侵，主要由主管大臣聯(lián)合中央環(huán)境委員會制定出臺外來入侵物種防治事項。這種立法模式的主要特點是不拋棄已有的防治外來物種入侵的相關(guān)法律法規(guī)，如《進口植物檢疫條例》《植物保護法》《森林法》等，而是將其中的立法要素整合和完善后融入到核心法律中。

2.3 新西蘭外來入侵物種管理法律法規(guī)

作為一個島國，新西蘭受到了外來生物入侵的極大危害。在外來入侵生物的管理方面，新西蘭一直走在世界前列。新西蘭指導(dǎo)外來入侵物種管理的法律主要有2部，即1993年頒布的《生物安全法案》(The Biosecurity Act)和1996年出臺的《危險性物質(zhì)和新生物法案》(The Hazardous Substance and New Organisms Act)?！渡锇踩ò浮分饕且?guī)范了防止無意傳入的外來物種的入侵及其危害，如明確了實施邊境檢疫和進入后檢疫的措施。同時建立了已入侵外來物種的發(fā)生危害信息搜集、記錄、鏟除和綜合防控計劃和執(zhí)行機制?！段ｋU性物質(zhì)和新生物法案》主要針對遺傳修飾等新生物體相關(guān)的操作規(guī)程和義務(wù)，要求提出進口、發(fā)展、田間測試或野外釋放的單位或個人必須獲得相關(guān)管理部門的授權(quán)或資格證書。其涉及生物入侵的法案主要是對有意引入外來物種的管理。因此，《生物安全法案》管理的對象是“不需要的”生物，而《危險性物質(zhì)和新生物法案》管理的是“需要”的生物。此外，新西蘭還為管理外來入侵物種制定了一個詳細的程序(如國家與地方有害生物防治策略)，建立了有害生物監(jiān)測機制?？傊?，新西蘭建立了適合本國的生物安全法律體系，為防控外來物種入侵起到了重要作用。在綜合性立法的基礎(chǔ)上，惠靈頓市制定了《有害生物管理計劃》，自然資源保護部制定了《入侵雜草戰(zhàn)略計劃》，生物安全委員會出臺了《新西蘭生物安全策略》?！缎挛魈m生物安全策略》闡明了外來物種的防控目標(biāo)(如預(yù)防和根除、檢測和響應(yīng)、有害動植物的治理)以及實現(xiàn)這些目標(biāo)的具體措施，該策略是新西蘭保障防控外來物種入侵的主要舉措。

新西蘭的外來物種相關(guān)的法律涉及了多個部門，因此，屬于部門的綜合性專門立法模式，也是理論上外來入侵物種立法的最佳模式。同時，從管理體制來看，新西蘭還擁有外來物種入侵國家級防控管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)體制[4]。新西蘭農(nóng)業(yè)與林業(yè)部是外來物種入侵防控的管理機構(gòu)，其下屬機構(gòu)新西蘭生物安全局主要負責(zé)外來物種入侵的防控。新西蘭生物安全委員會是防控外來物種入侵的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，該委員會對生態(tài)安全部長負責(zé)，其成員來自政府部門、地方組織、環(huán)保組織等。這種防治外來物種入侵的管理體制獨樹一幟，是統(tǒng)一有機的整體。

2.4 國外入侵物種管理政策法規(guī)可借鑒的經(jīng)驗

綜合美國、日本、新西蘭典型的外來入侵物種立法體系，我國外來入侵物種立法和管理機制建設(shè)可借鑒的經(jīng)驗可包括如下4個方面。1)建立完整的外來入侵物種管理法律體系、制定專門性的綜合法律；2)建立國家級防治外來物種入侵管理機構(gòu)和跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制；3)明確法律責(zé)任的承擔(dān)，做好行政法規(guī)與刑法的銜接；4)建立外來物種信息披露和公眾參與制度及加強科普知識與法律法規(guī)的宣傳普及。

3 我國外來入侵生物法律和管理機制缺口

自20世紀80年代以來，隨著國際社會對生物多樣性保護的重視，許多國家已經(jīng)建立起完善的防控外來入侵物種的法律制度，加強了對外來入侵物種的管理。近年來，我國外來物種入侵防控工作雖然取得一些積極成效，但是有關(guān)立法和研究還處于起步階段，防治外來物種入侵的政策法規(guī)仍存在缺位和機制不健全，從而在預(yù)防和控制外來生物入侵和蔓延等方面存在能力不足的現(xiàn)實問題。主要表現(xiàn)在檢驗檢疫法規(guī)和傳入途徑管理不完善、物種引進政策和管理力度不到位、缺乏系統(tǒng)的外來入侵物種防控管理體系以及宣傳教育和公眾認識不足4個方面。

3.1 檢驗檢疫法規(guī)和傳入途徑管理不完善

從1957年國務(wù)院發(fā)布《國內(nèi)植物檢疫試行辦法》到2021年頒布《中華人民共和國生物安全法》，國內(nèi)多次頒發(fā)了外來物種相關(guān)的法律法規(guī)以加強進出境動植物檢疫，但是相關(guān)條款相對模式化，缺乏根據(jù)外來生物入侵的過程如傳入途徑、可能來源、危害等級等制定相關(guān)的檢疫標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范[9]。目前，我國出臺的《進出境植物檢疫法》等相關(guān)法律及檢疫條例的首要任務(wù)是保證農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)安全，進境檢疫對象主要集中在那些對農(nóng)林牧漁業(yè)發(fā)展帶來危害的危險性外來物種，但對于可能對生態(tài)環(huán)境、生物多樣性構(gòu)成威脅的外來物種重視不夠，也存在海關(guān)對檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)不明確、制度不規(guī)范等不足之處。

外來物種極易隨人類活動(如貿(mào)易、旅游等)無意引入，若不加強管理，極易造成外來物種的成功入侵。主要體現(xiàn)在以下4個方面。1)對入境貨物檢驗檢疫不全面。存在由于進口貨物量大或檢疫鑒定周期長等因素，采取了隨取樣隨放行的措施。這樣會導(dǎo)致鑒定出存在外來入侵物種時，貨物已經(jīng)很難追蹤。2)對旅游者攜帶外來生物入境的管理不到位。目前，我國多數(shù)海關(guān)要求旅客填寫入境健康申明卡，雖然其中包括是否攜帶外來生物的選項，但入關(guān)時基本不核驗。有時回國旅客將種子、可能攜帶有害生物的水果、肉類等帶了進來，從而增加了外來生物入侵的風(fēng)險、甚至直接導(dǎo)致外來生物入侵。3)對船舶壓艙水的檢驗檢疫管理急需完善。目前，我國缺少對國際船舶壓艙水管理方面的法規(guī)和制度規(guī)范，對外來船舶壓艙水的水生生物調(diào)查研究也極少。4)外來物種名錄制度不規(guī)范、缺少權(quán)威性。自2003年以來，我國多個部門制定和出臺了外來入侵物種相關(guān)的名錄，但是存在明顯的不足，如缺少潛在危險性外來物種的名錄，導(dǎo)致邊境海關(guān)檢驗檢疫存在盲點與空白[10]。

3.2 物種引進政策和管理力度不到位

物種的引種主要包括有意引種和無意引進兩種情況。目前我國的入侵生物中，有意引進的植物有很多?！吨参餀z疫條例》等法律法規(guī)中規(guī)定的需要檢疫的是那些引種過程中可能攜帶的危險性生物，但對所要引進的植物本身的生態(tài)安全性則沒有明確的管理、檢測辦法[9]。一些單位或個人可能會在沒有充分評估和論證前盲目引入，最終導(dǎo)致入侵。動物園、植物園的引種缺乏規(guī)章制度，沒有完善的引進外來生物的審批與決策機制。

此外，隨著國際貿(mào)易增加，非法動植物貿(mào)易也變得日趨猖獗，我國目前還沒有直接相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范外來生物走私[11]。雖然海關(guān)總署多次發(fā)文強調(diào)要依法嚴格動植物種質(zhì)資源引進和科研用途動植物檢疫特許審批，嚴厲打擊不法個人、單位非法引進、攜帶、寄遞、走私外來物種，但缺乏具體可依照的法律條例。不法分子極易通過郵件、快件、跨境電商等渠道進行外來生物(如觀賞植物等)的走私。對于涉嫌走私、妨害動植物檢疫、非法引進外來入侵物種犯罪的，目前都是直接移交緝私部門處理，但是對于查獲的相關(guān)貨物和人員沒有特定的條例進行懲治。

3.3 缺乏系統(tǒng)的外來入侵物種防控管理體系

目前，我國尚未制定專門的關(guān)于外來生物入侵系統(tǒng)防控方面的法律或管理辦法。在外來生物入侵的管理職責(zé)、監(jiān)督體制、風(fēng)險評估、應(yīng)急處置、責(zé)任追究等方面存在大量的法律空白[12-13]。2021年新頒布的《生物安全法》明確要求在一年內(nèi)出臺外來物種綜合性的管理辦法《外來入侵物種管理辦法》。我國許多城市都有動物園、植物園、鳥園，這種法律的缺位導(dǎo)致已經(jīng)有許多外來植物從植物園逃逸歸化，也有形成入侵的事例，但是很難追究具體責(zé)任。此外，對于外來生物在作為新品種引入我國后缺少有效的跟蹤監(jiān)測體系，導(dǎo)致一些有意引入的物種由于監(jiān)管不力逃逸到自然生境成為了外來入侵物種，如已列入國家重點管理外來入侵物種名錄中的鳳眼藍Eichhorniacrassipes和互花米草Spartinaalterniflora均是此類典型案例。

外來生物入侵管理過程中風(fēng)險評估極為重要。但是，目前缺少綜合性的風(fēng)險評價機制，缺乏外來物種對社會、經(jīng)濟、生態(tài)的威脅以及引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失風(fēng)險的全方位評價，以及以此進行的風(fēng)險等級管理。如可根據(jù)外來生物對人類、動植物、微生物和生態(tài)環(huán)境以及社會的危害程度，可將外來生物分為極高風(fēng)險、高風(fēng)險、中風(fēng)險和低風(fēng)險4個等級。檢疫部門把極高風(fēng)險、高風(fēng)險、中風(fēng)險等級的外來物種列為檢疫對象、限制其入境和國內(nèi)擴散蔓延，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)堅決予以清除。低風(fēng)險等級的外來物種可以有條件引進，但應(yīng)采取必要的措施跟蹤監(jiān)測和評估，一旦發(fā)現(xiàn)其可能形成入侵和危害，需對其風(fēng)險升級并進行嚴格控制。對于那些信息資料不全，難以評估風(fēng)險等級的物種，應(yīng)當(dāng)假定其具有風(fēng)險，直至有充分的證據(jù)表明其沒有風(fēng)險或風(fēng)險在可接受水平之下為止。

目前，外來入侵生物管理遵循屬地管理原則，但容易發(fā)生無人管或你管他不管的局面，這都會降低管理效率，錯過最佳管理時機。如某外來物種入侵某地后，其可能分布在農(nóng)田、河流、公路邊、鐵路邊、荒山、荒地等區(qū)域。按照農(nóng)田歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管，公路、鐵路邊歸交通或鐵道部門管，河流歸水利部門管、荒山、荒坡等歸國土資源或生態(tài)環(huán)境等部門管的原則，如果幾個部門同時在入侵的早期采取措施就容易控制該入侵物種，否則后患無窮。外來入侵生物從傳入到定殖再到暴發(fā)需要一個周期，在入侵的早期比較容易控制。由于缺少直接的部門監(jiān)管、缺乏相應(yīng)的專項基金、沒有可行的緊急行動預(yù)案，許多外來物種都錯過了最佳防控時機。一旦外來入侵物種大面積分布就很難控制了。

3.4 宣傳教育和公眾認識不足

外來物種入侵是一個復(fù)雜的過程，涉及面廣。外來生物入侵的防控需要全社會和公眾的廣泛參與。因此，應(yīng)當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)、移動終端、廣播電視等各種媒介對公眾進行外來物種入侵防控科普宣傳、生態(tài)安全教育，普及外來入侵物種的防控知識，發(fā)布外來物種入侵的信息，加強外來物種入侵防控科普宣傳，形成全社會共同參與的良好氛圍，提高公眾的防范意識。

在我國已確認的外來入侵物種中，約65%是人為無意傳入的。外來物種入侵的這種隱蔽性更加突顯了全民參與的重要性。同時，在我國的外來入侵物種中，約33%的種類是人為引進后逃逸形成的入侵。目前，我國對于外來生物入侵相關(guān)的概念還不普及，許多人不了解外來入侵種帶來的危害[14]。通常是在引進外來物種時片面地看待其某些特點，導(dǎo)致不顧后果的盲目引進，或者對外來物種的潛在危害估計不足，從而導(dǎo)致入侵。建議政府加強對外來生物入侵概念、危害、發(fā)生規(guī)律等方面的宣傳、教育和培訓(xùn)，提高公眾對外來生物入侵的認識和入侵物種的甄別能力，不隨意攜帶外來物種入境，不放生、棄養(yǎng)外來生物、寵物等。目前，我國缺少對放生、棄養(yǎng)動植物的管理措施，導(dǎo)致許多作為觀賞、養(yǎng)殖等引進的外來引進動物、植物等被棄養(yǎng)后形成入侵，但很難追究到責(zé)任人。

4 完善我國外來入侵物種法律和管理機制的建議

當(dāng)前，我國應(yīng)對外來物種入侵的法律法規(guī)和管理體系還存在漏洞和缺口，不能滿足實際的管理需求。為有效地提升我國預(yù)防和控制外來入侵物種的能力，結(jié)合我國外來物種入侵的防控管理需求和發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國際上外來入侵物種立法模式、典型案例和經(jīng)驗，提出了完善我國防控外來物種入侵立法和制度建設(shè)的框架建議。主要包括建立完整的外來入侵物種法律體系、構(gòu)建風(fēng)險評估和預(yù)警體系與追蹤監(jiān)測和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)、完善中國外來入侵物種跨部門管理機制、建立信息發(fā)布和公眾參與制度及加強科普知識和法律法規(guī)的宣傳普及。

4.1 建立完整的外來入侵物種法律體系

首先，積極開展立法調(diào)研，切實落實《生物安全法》和國家生物安全戰(zhàn)略要求，加快推動制定和完善我國外來生物入侵的法律，完善外來入侵物種管理名錄，研究出臺《外來入侵物種管理辦法》，推動形成外來物種入侵防控法制化、長效化的管理體制，為防控外來物種入侵建立完善可靠的法律制度保障。

從國家立法層面來看，目前急需出臺一部外來物種入侵的基本法，即專門針對外來入侵物種的法律。同時，通過立法或修訂來加強和優(yōu)化外來入侵物種檢驗檢疫制度、外來入侵物種名錄管理制度、外來物種引進和審批制度，外來入侵物種監(jiān)管職責(zé)、應(yīng)急處置、責(zé)任追究等。在植物檢疫制度方面，建議針對當(dāng)前檢驗檢疫對象的局限性，把潛在的入侵對象納入監(jiān)控范圍，加強對人員、運輸工具和郵寄物等攜帶外來物種的監(jiān)管力度，提升對突發(fā)疫情快速反應(yīng)和應(yīng)急處置的能力。在名錄管理制度方面，借鑒日本和全球入侵生物計劃(Global Invasive Species Programme, GISP)關(guān)于外來入侵物種分類管理的原則，制定符合我國實際需求的分類管理名錄以及相應(yīng)實施辦法。在外來物種的引進和審批方面，建議制定專門的法律或辦法來阻止外來物種的走私、完善動植物種質(zhì)資源和科研用途的外來物種引進審批程序，依法打擊非法引進、攜帶、寄遞、走私外來物種。在監(jiān)管方面，通過立法等手段，從法律的角度明確非法引進或交易外來物種，管理不規(guī)范、棄養(yǎng)或者放生等導(dǎo)致外來物種入侵的責(zé)任追究和處罰力度。

4.2 構(gòu)建風(fēng)險評估和預(yù)警體系與追蹤監(jiān)測和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)

基于外來物種入侵動態(tài)有序的發(fā)生規(guī)律及其發(fā)生與危害的時空異質(zhì)性，本著防患于未然、治早治小的防控原則，建立外來入侵物種風(fēng)險評估和預(yù)警體系與追蹤監(jiān)測和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)[15]。外來物種無意傳入的檢驗檢疫，有意引進的許可、審批等均需要專業(yè)的風(fēng)險評估來支撐。建議成立專門的生物入侵風(fēng)險評估機構(gòu)，并從法律或體制上確保該機構(gòu)的獨立性，只有這樣才能結(jié)束當(dāng)前我國外來入侵物種實際管理中職責(zé)不清和權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)等情形，防止部門間因受利益考慮產(chǎn)生的各種限制，提升外來物種入侵的風(fēng)險評估和預(yù)警能力。建立和完善預(yù)警體系，為外來入侵物種“治早治小”的防控目標(biāo)提供支撐。一方面，針對潛在的危險性外來物種，根據(jù)影響它們傳入、定殖、擴散與危害的關(guān)鍵因素，評估其入侵的風(fēng)險等級、劃定監(jiān)測預(yù)警的區(qū)域，發(fā)展針對性的應(yīng)急處置技術(shù)，有效地預(yù)防和阻止它們的傳入和定殖。另一方面，對于已經(jīng)入侵的物種，評估其進一步擴散蔓延與危害的風(fēng)險及其空間分布，劃定監(jiān)測區(qū)和阻截帶，開展針對性的監(jiān)測、高效阻截和持續(xù)減災(zāi)治理，有效地阻止它們的擴散蔓延和危害。

建立由海關(guān)、省、市、縣組成的追蹤監(jiān)測和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)，分別負責(zé)各系統(tǒng)或行政區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)的外來入侵物種的發(fā)生、分布等信息的追蹤監(jiān)測。設(shè)立專門的外來入侵物種監(jiān)測機構(gòu)和由各級監(jiān)測機構(gòu)組成的完善的監(jiān)測系統(tǒng)，落實外來入侵物種發(fā)生動態(tài)的跟蹤監(jiān)測任務(wù)，如對于已批準(zhǔn)引進的外來物種需要3～5年的跟蹤監(jiān)測。同時，發(fā)展和應(yīng)用先進的技術(shù)如無人機、衛(wèi)星定位和多光譜遙感技術(shù)等進行監(jiān)測。組建專業(yè)化的監(jiān)測和快速反應(yīng)管理隊伍，通過系統(tǒng)的技術(shù)和專業(yè)知識培訓(xùn)提升人員能力和水平。

4.3 完善中國外來入侵物種跨部門管理機制

借鑒國際上設(shè)立專門機構(gòu)協(xié)調(diào)跨部門的管理體制經(jīng)驗，結(jié)合我國當(dāng)前外來入侵物種發(fā)生和管理現(xiàn)狀，建立外來入侵物種防控跨部門的協(xié)調(diào)機制，如設(shè)立由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決策，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署、國家林業(yè)和草原局、教育部、科技部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中科院等部門組成的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)與日常協(xié)調(diào)工作辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決外來物種入侵防控重大問題，協(xié)同抓好外來入侵物種防控工作。成立外來物種入侵防控專家委員會，加強外來生物入侵防控政策咨詢、技術(shù)支撐。落實防控外來入侵物種的屬地管理責(zé)任，各級政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費保障，完善政策措施，落實屬地防控要求。基于外來物種入侵過程中發(fā)生與危害的時空異質(zhì)性，建立跨行政區(qū)域外來入侵物種防控聯(lián)動協(xié)作機制，由外來入侵物種協(xié)調(diào)工作辦公室根據(jù)外來入侵物種防控專家委員會的建議和實際發(fā)生動態(tài)指導(dǎo)不同的地區(qū)同步開展外來入侵物種的防控，提升外來入侵物種的防控效率，預(yù)防和控制外來入侵物種的危害，為保障國家的生物生態(tài)安全提供支撐。

4.4 建立信息披露和公眾參與制度及加強科普知識與法律法規(guī)的宣傳普及

建立或完善外來入侵物種信息的發(fā)布與公眾參與機制，讓公眾能夠及時地了解外來入侵物種的信息、積極地參與到外來入侵物種的防控中來。外來物種傳入和擴散多數(shù)情況下是由于人類活動等無意攜帶導(dǎo)致的[16]。外來物種入侵的這種隱蔽性和隨意性決定了其發(fā)生范圍的廣度，這就更凸顯了公眾參與的重要性。當(dāng)前面臨的主要問題是公眾不了解哪些是外來物種、如何防控外來物種入侵。建議有關(guān)部門加強面向公眾的外來入侵物種知識普及，如及時向公眾發(fā)布本地區(qū)引進的外來物種信息，使公眾及時了解本地區(qū)外來物種的引進、釋放等動態(tài)，以便積極參與到相應(yīng)的監(jiān)測和防控中來。同時，還要保障公眾參與外來入侵物種監(jiān)測、防控等相關(guān)法律法規(guī)制定過程的權(quán)利，以調(diào)動全社會的力量來防控外來物種的入侵。尤其要重視專家在公眾參與中的作用，鼓勵專家積極參與或組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、學(xué)校等開展生物入侵與生物安全宣傳教育，提升公眾外來物種入侵與防控方面的知識水平與參與能力。

建議利用微信公眾號、網(wǎng)絡(luò)平臺、廣播電視等多樣化的形式和媒介開展外來入侵物種防控知識科普宣傳，向公眾普及外來物種、外來入侵物種發(fā)生規(guī)律與危害的知識，為外來入侵物種的治早治小防控目標(biāo)提供支撐。同時，結(jié)合國際生物多樣性日、國家安全教育日、世界環(huán)境日等主題日的宣傳活動，普及外來入侵物種防控技術(shù)和管理相關(guān)法律法規(guī)。同時，建議將外來生物入侵列為大中小學(xué)國家安全教育的重要內(nèi)容，探索參與式、實踐式教育，引導(dǎo)提升青少年對外來入侵物種的防控意識。