探討PPP模式下的市政工程管理風(fēng)險(xiǎn)及其合理運(yùn)行

文／肖軍、曾德飛 四川飛優(yōu)特建筑工程有限公司 四川成都 610000

1、在PPP管理方式下,城市公用建設(shè)的安全管理風(fēng)險(xiǎn)

(1)造價(jià)與管理風(fēng)險(xiǎn)。工程造價(jià)管理作為市政項(xiàng)目工作中的關(guān)鍵內(nèi)容,在使用PPP模式階段存在著一定的風(fēng)險(xiǎn),內(nèi)容主要涉及造價(jià)報(bào)表制定時(shí)沒有科學(xué)依據(jù)、造價(jià)設(shè)計(jì)不實(shí)際、專案管理工作偏離了環(huán)保目標(biāo)等。在一般情形下,市政工程建設(shè)項(xiàng)目在其招投標(biāo)環(huán)節(jié)中,各投標(biāo)方需要及時(shí)地根據(jù)市場價(jià)值制定合理的造價(jià)報(bào)表,但是由于當(dāng)前PPP模式的引入可導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)管理工作更加靈活且不以市場價(jià)格為統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn),或在諸多技術(shù)要求不充分不詳盡的情形下就進(jìn)行了招標(biāo)競標(biāo)等工作,從而造成市場價(jià)格的變動(dòng)性過大,不利于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)的科學(xué)合理管控,進(jìn)而產(chǎn)生投資超過建設(shè)預(yù)算問題。

(2)會(huì)計(jì)控制風(fēng)險(xiǎn)。市政工程會(huì)計(jì)控制實(shí)則是為達(dá)到資本的合理使用,避免記賬錯(cuò)誤等后果。但在PPP模式下,參建方的增多,導(dǎo)致審核難度增大,且審核監(jiān)管不嚴(yán)格。同時(shí)針對(duì)社會(huì)投資主體資金運(yùn)用狀況的審核監(jiān)管,也面臨相應(yīng)的審核結(jié)果不實(shí)、審核不全風(fēng)險(xiǎn),所以將根據(jù)融資要求重新加強(qiáng)審核機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。

(3)投資管理風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式,是在政府部門和社會(huì)力量協(xié)作基礎(chǔ)上,提出的一項(xiàng)全新投融資管理模式。如在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目中,為防止受到政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的約束,而導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量損失,還需要在項(xiàng)目吸收社會(huì)資金的過程中進(jìn)一步完善融資管理機(jī)制,而項(xiàng)目目前面臨的投融資管理風(fēng)險(xiǎn),多是由于投資主體中潛在的不明確原因。以自來水等市政建設(shè)項(xiàng)目為例,由于在多個(gè)投資方介入下,針對(duì)水質(zhì)、出水量等的條件差異,很難取得統(tǒng)一意見,從而在后期發(fā)生污水污染問題時(shí)會(huì)更容易受到質(zhì)量損失,從而導(dǎo)致了工程管理的混亂。

2、市政工程PPP投融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別問題。在PPP工程中,投資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別問題成為風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn),此工程建設(shè)的各方面由于市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較多,可能出現(xiàn)如下經(jīng)營問題:一是建設(shè)項(xiàng)目融資發(fā)展階段的市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)問題,此過程中可能存在建設(shè)投資建設(shè)項(xiàng)目收益震蕩性問題,指的是建設(shè)項(xiàng)目投融資管理過程中總受市場、政府投入等多方面影響,建設(shè)投資建設(shè)項(xiàng)目收益產(chǎn)生了震蕩性,從而提高了建設(shè)投資建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失值以及收益不確定性,影響建設(shè)投資建設(shè)項(xiàng)目參加方收益;二是設(shè)計(jì)階段經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),工程設(shè)計(jì)合理性對(duì)建設(shè)項(xiàng)目能否拿到政府投資、后期補(bǔ)助資金投入和驗(yàn)收等工作產(chǎn)生了直接影響,且前期的不合理工程設(shè)計(jì)可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)重大設(shè)計(jì)變更、后期施工耽誤等情形;三是施工階段的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在施工過程中,由于諸多原因影響,如工程審批延期、疫情管控、技術(shù)設(shè)計(jì)變更和工期超期等,都會(huì)造成工程對(duì)人、機(jī)、料、法、環(huán)等控制難度增加,從而影響對(duì)工程項(xiàng)目成本的管控和時(shí)間的管控；四是運(yùn)營階段風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)工程項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營階段,此時(shí)可能發(fā)生的行業(yè)政策變化稅收以及地方政策變動(dòng)等因素,主要是由于當(dāng)前的PPP模式仍處在起步階段,地方政策又是高速發(fā)展變化期,因此容易形成政策風(fēng)險(xiǎn),從而造成工程項(xiàng)目損失。

3、PPP模式下市政工程項(xiàng)目施工管理要點(diǎn)

(1)前期工程規(guī)范管理。施工組織規(guī)劃;在市政設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目前期,必須根據(jù)具體工程特點(diǎn)和內(nèi)容,制定好施工組織規(guī)劃工作,才能確保每個(gè)施工環(huán)節(jié)的有序進(jìn)行,并盡量減少施工環(huán)節(jié)中缺漏、重復(fù)的狀況發(fā)生。1)必須從施工現(xiàn)場情況入手,進(jìn)行全線工區(qū)規(guī)劃管理工作。在濱河路段建設(shè)工程和河流整治工程暨黃河濕地公園工程建設(shè)過程中,必須耗費(fèi)巨大的人力、物力、財(cái)力,且工程建設(shè)范圍廣泛,建設(shè)內(nèi)容也較多,必須根據(jù)方便管理的原則進(jìn)行規(guī)劃管理工作:道路作業(yè)區(qū)必須全面承擔(dān)道路施工管理工作,進(jìn)行土石方工程的開挖與運(yùn)輸管理等工作;涵洞作業(yè)區(qū)組織開展全線的地涵工程建設(shè)內(nèi)容;大橋作業(yè)區(qū)需要全面承擔(dān)合同段內(nèi)的三座大橋、小型結(jié)構(gòu)物和預(yù)制件方面的工程建設(shè)；市政供水作業(yè)區(qū)也必須由專項(xiàng)部門管理,確保施工區(qū)域內(nèi)的所有供水項(xiàng)目施工質(zhì)量。2)工程項(xiàng)目總監(jiān)部統(tǒng)籌管理各個(gè)作業(yè)區(qū),包括機(jī)械設(shè)備、施工和建筑材料等方面內(nèi)容。而在作業(yè)區(qū)進(jìn)行施工時(shí),還必須明確劃定作業(yè)區(qū)內(nèi)的隊(duì)伍組織,確保所有作業(yè)區(qū)的施工隊(duì)合理分配。

(2)制定具體化建筑施工方法和建設(shè)對(duì)策。首先依據(jù)項(xiàng)目的協(xié)議文本制定出總體設(shè)計(jì)的建筑施工方法,由于本文中規(guī)定的具體實(shí)際工程建設(shè)時(shí)限一般較長,因此必須制定出總計(jì)劃和月度方案,之后再按照月度進(jìn)行分析工作,并制定專門的月度方案和周計(jì)劃,周施工計(jì)劃中必須具有比較全面詳盡的具體實(shí)施工作內(nèi)容,才可以具體實(shí)施到每天建設(shè)的實(shí)際項(xiàng)目,確?？傮w目標(biāo)的良好完成。再依據(jù)施工計(jì)劃編制合理的施工方法和具體施工措施,針對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目中道路建設(shè)、橋梁施工、涵洞建設(shè)和城市供水施工等內(nèi)容進(jìn)行全面有效的分析與研討,并依據(jù)項(xiàng)目合同文件的各種具體施工規(guī)范和規(guī)定,以提高施工方法的可行性和完整性。施工方案制定以后,就必須和現(xiàn)場建筑環(huán)境進(jìn)行比較分析,以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在著的不適應(yīng)工地實(shí)際情況的狀況,并組織建筑圖紙?jiān)O(shè)計(jì)人員、工程技術(shù)人員、管理者等進(jìn)行充分探討,以良好調(diào)整施工方案。

(3)建筑施工過程管理。施工地方協(xié)調(diào)與管理；項(xiàng)目施工建設(shè)進(jìn)行中,必須事先得到有關(guān)主管部門的批準(zhǔn),同時(shí)進(jìn)行了資質(zhì)審查工作,并與有關(guān)主管部門保持著緊密的溝通與聯(lián)絡(luò)。政府部門也必須時(shí)時(shí)注意到PPP項(xiàng)目施工發(fā)展,認(rèn)真搞好對(duì)各個(gè)單位的統(tǒng)籌工作,以充分發(fā)揮多主管部門的聯(lián)合效應(yīng),良好支持PPP項(xiàng)目工程施工。

(4)施工進(jìn)度管理階段。從建設(shè)工程合同協(xié)議書的附件"主體工程進(jìn)度表"開始,逐步制定出合理性的合同階段工程建設(shè)時(shí)間計(jì)劃安排表。以工程施工實(shí)際情況為基準(zhǔn),制定了主要的施工日期安排表,并全面充分考慮到各種不利因素的影響,切實(shí)增加了施工投資比,確保各道工序均可以在規(guī)定工期內(nèi)正常進(jìn)行。按照施工管理要求,進(jìn)行了每天、一周、一個(gè)月的施工進(jìn)度記錄管理工作,并全程監(jiān)視工期執(zhí)行狀況。

(5)施工質(zhì)量管理。強(qiáng)化PPP工程項(xiàng)目施工效果,保證其施工質(zhì)量能良好符合工程要求。1)開展材料監(jiān)管。建筑原材料的品質(zhì)也會(huì)直接影響到各項(xiàng)工程建設(shè)水平。從材料購買環(huán)節(jié)到儲(chǔ)存管理,再到進(jìn)場管理,都必須嚴(yán)格把控好建筑材料的品質(zhì)。嚴(yán)格把控好施工用料品質(zhì),減少為謀取私利而出現(xiàn)了以次充好的狀況。2)認(rèn)真開展施工人員管理工作,認(rèn)真進(jìn)行施工人員技能交底工作,確保所有施工人員均具備了全面的建筑工程專業(yè)知識(shí)和管理專業(yè)技能,并且都可以嚴(yán)格地根據(jù)各項(xiàng)工程建設(shè)規(guī)范和規(guī)定,完成工程建設(shè)目標(biāo)。

(6)建筑安全制度。安全技術(shù)工作是我國市政系統(tǒng)工程項(xiàng)目在施工過程科技安全管理過程中的重要工作內(nèi)容,必須保證建設(shè)工程堅(jiān)持社會(huì)主義文明工程建設(shè)、平安科學(xué)工程建設(shè)。搞好建筑施工安全教學(xué)技術(shù)培訓(xùn),提高全體建筑工作人員的意識(shí),強(qiáng)化建筑工程安全技術(shù)監(jiān)督管理設(shè)備保護(hù)管理人員,以提高建筑工程環(huán)節(jié)的順暢發(fā)展。建立完善工程項(xiàng)目安全性技術(shù)監(jiān)管各項(xiàng)工作體系,全程監(jiān)督管理工程建筑施工環(huán)節(jié),并進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃、監(jiān)管、組織和協(xié)調(diào)等監(jiān)督管理。建立安全性技術(shù)管理制度標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,并把獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定列入其中,給與工程項(xiàng)目安全性技術(shù)監(jiān)督管理工作人員相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì),反之則必須實(shí)施適當(dāng)性的懲罰。

(7)建筑工程合同管理制度。在合同履行過程中,按照我國有關(guān)法律法規(guī),根據(jù)對(duì)合同各方的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確指出,并根據(jù)工程施工條件和規(guī)范制定了合同條款。維護(hù)合同條款的合理性和完整性,充分有效提高工程合約履行水平,盡量減少一些缺個(gè)和漏項(xiàng)等情形的發(fā)生,并最大限度的為工程后期建設(shè)工作提供資金保證與支持。工程施工建設(shè)過程必須全面遵照工程建設(shè)合同完成契約規(guī)定,以確保建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)效益。

(8)建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收以及會(huì)計(jì)管理等工作。市政建設(shè)項(xiàng)目交驗(yàn)收是城市建設(shè)管理中的重要環(huán)節(jié)之一,企業(yè)必須管理好這些內(nèi)容,并進(jìn)行全面的會(huì)計(jì)管理。明晰監(jiān)理機(jī)關(guān)的具體職能范圍和工作范疇,完善工程監(jiān)理體系,確保所有的監(jiān)理機(jī)關(guān)工作人員全部落實(shí)到位,并針對(duì)建筑交竣工環(huán)節(jié)做好細(xì)致把關(guān),如果出現(xiàn)了施工質(zhì)量不符合規(guī)定和規(guī)范的情形,就必須要求施工部門立即進(jìn)行全面整頓工作。認(rèn)真審核市政建設(shè)各項(xiàng)施工情況,注重觀察建設(shè)項(xiàng)目的施工計(jì)劃與建筑實(shí)際情況之間是否相符,并充分管控建筑成本。將所有的施工文書、數(shù)據(jù)資料、交竣工文書等做好全部錄入和存檔工作,為今后進(jìn)行建筑修整工作奠定了前提。

4、市政工程PPP投融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制建議

(1)構(gòu)建科學(xué)合理有效的投資制度。經(jīng)過投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測評(píng)后表明,在建設(shè)項(xiàng)目融資中資金的可獲取和流動(dòng)度都存在著一些問題,需要從以下幾個(gè)主要工作方面予以改進(jìn)。一是科學(xué)有效合理準(zhǔn)確評(píng)價(jià)投資。在決策之前,必須先對(duì)公司建設(shè)經(jīng)營過程中的投資項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)和利潤狀況進(jìn)行全面考察,重視公司經(jīng)濟(jì)效益,掌握當(dāng)前生產(chǎn)運(yùn)營狀況和公司未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向,對(duì)公司每個(gè)主管職責(zé)部分信息進(jìn)行嚴(yán)格把控,以確定公司資本的經(jīng)營動(dòng)態(tài),為決策科學(xué)性提供資本保證。公司在取得投資后,還必須通過對(duì)投資合理有效配置,以提升資本利用率,從而達(dá)到投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)利益平衡目標(biāo)。二是科學(xué)有效合理規(guī)避不確定性。在利率風(fēng)險(xiǎn)中的投資項(xiàng)目企業(yè)可爭取政府政策支持,在經(jīng)營期間內(nèi)如果達(dá)到政府規(guī)定收益率百分比,就可以得到政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

(2)加強(qiáng)工程建設(shè)實(shí)施對(duì)策研究設(shè)計(jì)工作。因?yàn)榉桨冈O(shè)計(jì)是完成工程建設(shè)的關(guān)鍵,必將對(duì)以后每個(gè)過程都產(chǎn)生影響,不但關(guān)系建筑工程生產(chǎn)成本,還關(guān)系著部門對(duì)工程建設(shè)所供給的產(chǎn)品狀態(tài)和服務(wù)能力的評(píng)價(jià)。所以,項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)計(jì)劃的制定過程必須由社會(huì)資金和部門一起商議。一是在工程建設(shè)的設(shè)計(jì)招標(biāo)階段評(píng)價(jià)企業(yè)產(chǎn)品能力與持續(xù)跟蹤售后服務(wù)能力;二是在方案設(shè)計(jì)過程中,由部門立足于當(dāng)前政策性規(guī)定,評(píng)估項(xiàng)目所提出的服務(wù)和商品狀況,而社會(huì)資本則從社會(huì)主義市場化方面審查設(shè)計(jì)方案,以控制工程項(xiàng)目成本,在進(jìn)行了反復(fù)研究之后以確定總體設(shè)計(jì)方案,實(shí)現(xiàn)效益和成本的均衡性;三是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目策劃、立項(xiàng)可研、初始建筑設(shè)計(jì)、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)制作、圖紙審查與修改等的物流管理不得遺漏,特別是工程總體設(shè)計(jì)方案須遵循上位規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃,且需進(jìn)行較多方法比選和專門技術(shù)評(píng)審,以防止建設(shè)項(xiàng)目在工程執(zhí)行階段由于前期工作缺失而造成的重大變化;四是如果出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更,則需要參與式均對(duì)其做出評(píng)價(jià)或提交建議,由政府建設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合,以進(jìn)一步優(yōu)化工程設(shè)計(jì)變更。

(3)控制工程風(fēng)險(xiǎn)。在建設(shè)項(xiàng)目施工過程中,必須針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)狀況提出措施。具體內(nèi)容包括:項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行工程建設(shè)所涉及的計(jì)劃、用地、環(huán)境保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目施工等前期事項(xiàng)的審核管理,并應(yīng)當(dāng)精簡辦事程序,提升工作效率,減少審核過程繁瑣導(dǎo)致工程進(jìn)行拖延。項(xiàng)目管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。政府部門也應(yīng)該確定好自己在PPP項(xiàng)目管理中主要責(zé)任監(jiān)管與規(guī)范制度的位置,其主要職責(zé)就是流程監(jiān)督和過程考核,同時(shí)也要明晰了工程項(xiàng)目建造單位與在施工過程中的五方責(zé)任主體以及第一責(zé)任人的責(zé)任、權(quán)力與義務(wù),而不能因?yàn)榇蟀髷埌巡粦?yīng)該由政府部門所擔(dān)當(dāng)?shù)闹饕?zé)任全部統(tǒng)攬過來,而使得專案管理工作陷于責(zé)任主體不清、責(zé)權(quán)不明的混沌局面。質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。指政府通過加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)督體系,來控制產(chǎn)品質(zhì)量;社會(huì)資金方則必須出具履約保函等可兌現(xiàn)保證;工程監(jiān)理單位則須認(rèn)真作好對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場的"三管三控一協(xié)調(diào)"工作;項(xiàng)目施工方則須建立完整的施工組織設(shè)計(jì)方案和質(zhì)量保證方案,經(jīng)審核后必須嚴(yán)格履行。施工安全風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)投資方按需建立安全操作規(guī)程和作業(yè)流程,并加強(qiáng)對(duì)員工安全培訓(xùn)、交底和自查,危大工程企業(yè)按需要制定專項(xiàng)工程建設(shè)方案并召開專家論證,進(jìn)行方案評(píng)審;為施工購買了人身保險(xiǎn),并盡可能使此類風(fēng)險(xiǎn)損失減少;同時(shí)尤其要做好疫病控制的常態(tài)化管理工作和應(yīng)急管理,以防止施工作業(yè)班組內(nèi)出現(xiàn)的疫病傳染。工程延期管理與成本控制方面。在PPP合同中明確重要節(jié)點(diǎn)時(shí)間要求,加強(qiáng)工程流程管控和各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間控制;施工方合理組織人、材、機(jī)具進(jìn)場,以防止因施工窩建、停產(chǎn)和返工而造成的工程延遲和施工成本上升;同時(shí)建設(shè)項(xiàng)目各方還須做好對(duì)隱蔽施工的成本管控和設(shè)計(jì)變更后的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估。項(xiàng)目資料管理。項(xiàng)目資料涵蓋了融資階段、規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段、項(xiàng)目階段,以及生產(chǎn)經(jīng)營階段的各種文件、文本、圖表,以及影像資料。資料搜集、整理、立卷和存檔須及時(shí)準(zhǔn)確、分類規(guī)范,且真實(shí)全面。以保證重大建設(shè)項(xiàng)目的投資、建造、經(jīng)營和移交順暢實(shí)施。

(4)加強(qiáng)經(jīng)營管理工作。經(jīng)營過程中面臨的產(chǎn)業(yè)規(guī)范與地方稅收政策變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)資金可以向地方政府部門謀求相關(guān)好處,地方政府部門也應(yīng)在法律法規(guī)的許可下支持其投資獲取優(yōu)惠,可在PPP合同中增加對(duì)享有行政權(quán)力中地方稅費(fèi)優(yōu)惠政策的規(guī)定,并對(duì)合同框架做出動(dòng)態(tài)調(diào)整,或簽署政策補(bǔ)充協(xié)議以避免此類風(fēng)險(xiǎn);而針對(duì)項(xiàng)目市場需求風(fēng)險(xiǎn)方面,根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn),可爭取政策的可行性或缺口補(bǔ)貼措施來保證項(xiàng)目投資收益。

結(jié)語：

綜上所述,PPP管理方式既達(dá)到了市場經(jīng)濟(jì)自身資源與部門自身資源的優(yōu)點(diǎn)相得益彰,也達(dá)到了社會(huì)發(fā)展資本與部門自身資源的互利合作。而在開展PPP管理流程中,如何才能科學(xué)合理有效控制各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)當(dāng)事人利益,直接關(guān)乎到管理失敗。所以,就必須從建立科學(xué)合理的建設(shè)投資管理制度、完善管理設(shè)計(jì)、高效監(jiān)管工程建設(shè)資金風(fēng)險(xiǎn)情況、完善投資項(xiàng)目運(yùn)營管理這幾個(gè)重要工作方面著手,完善工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系,以保障PPP管理的成功開展。