新疆防洪安全現(xiàn)狀與治理對策研究

馬蘇文

(新疆水利水電勘測設(shè)計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

新疆地處亞歐大陸腹地，中國西北邊陲，地域遼闊，土地面積166萬km2，約占全國總面積的1/6，是我國面積最大的省(區(qū))。新疆總體地形為南高北低、西高東低，四周有阿爾泰山、帕米爾、喀喇昆侖山、昆侖山、阿爾金山等高山環(huán)繞，構(gòu)成“三山夾兩盆”的地形格局。境內(nèi)河流眾多，溝壑縱橫，山高谷深，植被稀疏，降水時空分布極不均勻，多以融雪型、暴雨型及混合型洪水為主，洪水危害范圍廣、危害大、治理難[1]。

防洪安全保障關(guān)系到新疆的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是落實鄉(xiāng)村振興，推動社會高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。應(yīng)對極端天氣變化造成的風險來看，防洪災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、不確定性更加突出，應(yīng)全面提高災(zāi)害防控水平，守護人民生命財產(chǎn)安全[2-3]?！笆奈濉彼踩Ｕ弦?guī)劃提出了完善防洪工程體系：以解決防洪薄弱環(huán)節(jié)為重點，強化系統(tǒng)思維、底線思維，突出問題導向、目標導向，針對近年來洪水災(zāi)害暴露的突出問題和風險隱患，區(qū)分輕重緩急、分類精準施策，重點解決水利防洪減災(zāi)體系中治理需求迫切、風險隱患大、易致災(zāi)且一旦致災(zāi)損失較為嚴重的薄弱環(huán)節(jié)，適度提升防洪標準，切實加強工程運行管護調(diào)度，形成工程體系合力，充分發(fā)揮防洪綜合效益，為保證人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展提供堅實支撐。

1 新疆防洪安全面臨的形勢

1.1 基本情況

新疆屬于典型的綠洲經(jīng)濟區(qū)，形成擇水而居的發(fā)展格局，防洪保護對象主要包括沿河城市、鄉(xiāng)村及農(nóng)田。全疆共有城市32座(地方城市21座、兵團城市11座)，具有防洪保護需求的城市27座，其中地方包括伊寧市、哈密市、阿克蘇市等16座，兵團包括石河子市、阿拉爾市、鐵門關(guān)市等11座，以城區(qū)為重點保護對象；全疆具有防洪保護要求的葉爾羌河、瑪納斯河、烏魯木齊河等360條河流，以沿河分布的大片鄉(xiāng)村和農(nóng)田為重點的防洪保護對象。防洪保護對象除受到河流洪水影響外，也受具有突發(fā)性和隨機性特點的山洪災(zāi)害威脅[4-5]。

1.2 洪水成因及特點

新疆河流由于受氣候和地理環(huán)境影響，洪水類型多樣，主要為冰川積雪消融型、暴雨型、冰川突發(fā)型及混合型洪水，不同類型洪水具有不同的洪水特點。冰川積雪消融型洪水的生成和流量大小取決于溫度變化情況、積雪厚度和面積大小、降水量等因素，融雪型洪水歷時相對較長，具有洪水總量大但洪峰不高的特點。暴雨型洪水具有來勢洶猛、陡漲陡落、年際變化大、挾泥沙量大、礦化度高、季節(jié)分布特征明顯等特點。冰川湖潰壩洪水具有起漲快、漲率大、洪峰高、洪量不大、歷時較短、水文過程顯尖瘦單峰和危害嚴重的特點。

1.3 氣候變化對防洪形勢的影響

近60年來，新疆區(qū)域氣溫和降水總體呈增加趨勢，每10年分別增加0.3℃和10mm，增速均高于全國。預計未來30年，隨著溫室氣體排放強度的加大，氣溫升高、降水增加的速率越大。

新疆是我國冰川、積雪資源最為豐富的地區(qū)，冰川和積雪融水在水資源構(gòu)成中占有重要地位，是河流的主要補給來源，占總徑流的45%以上，被稱為“固體水庫”。受氣候變化影響，近60年來，新疆主要河流水文站實測河川徑流總量總體呈增加趨勢。隨著冰川加劇退縮和較小冰川消失，冰雪融水短期內(nèi)會增加內(nèi)陸河河川徑流量；隨著氣溫的升高，冰川萎縮，冰川產(chǎn)流區(qū)范圍縮小，冰川融水對河川徑流的調(diào)節(jié)作用減弱，長期會增加河川徑流量的不確定性，加劇水資源的不穩(wěn)定性與供需矛盾。

氣候變化和變異使降雨變化增大，會增加極端水文氣候事件發(fā)生的頻次和強度，引發(fā)超標準洪水[6-7]。氣候變暖情況下冰川融化加快，短時期冰川湖水位迅速上漲，汛險陡增，甚至會暴發(fā)山洪，山區(qū)洪水、泥石流發(fā)生頻率增大，也使小河小溝大洪水增多。同時春天融雪量和速度也會加快，時間會提前，可能產(chǎn)生春季洪水泛濫。根據(jù)新疆主要河流代表性水文站實測最大洪峰流量變化統(tǒng)計，從20世紀80年代末以來，新疆主要河流洪峰流量呈現(xiàn)增大趨勢，大洪水、特大洪水發(fā)生次數(shù)增多，有些河流連續(xù)幾年出現(xiàn)大洪水，洪水年際變化明顯增大。氣候變化引起的冰川融化、變化使得洪水峰、量變化增大，對防洪工程體系也提出更高要求。

2 新疆防洪安全保障現(xiàn)狀

2.1 主要成就

近年來新疆對重點河流防洪工程體系逐步完善，針對防洪問題較為突出的28條重點河流已陸續(xù)修建20座具有防洪任務(wù)的山區(qū)控制性工程，初步形成了“堤庫結(jié)合”的防洪工程總體布局，山區(qū)水庫對河道天然洪水進行削峰，與下游河道防洪工程聯(lián)合運行，共同滿足河道防洪保護要求。具有防洪任務(wù)的重點河流需治理河長共計3392.3km，已治理長度共計1767.4km；已建堤防長度為1498.1km，其中達標治理堤防長度為1432.7km，堤防達標率為95.6%。新疆有防洪治理任務(wù)的中小河流共計271條，具有防洪任務(wù)河流長度共計4962.5km，已治理河道長度共計2060.9km；已建堤防長度為2671.3km，其中達標治理堤防長度為2607.0km，堤防達標率為97.6%。

新疆重點城市防洪標準為30—200年一遇，其中烏魯木齊市防洪標準200年一遇，喀什市防洪標準100年一遇，庫車市、烏蘇市、沙灣市、可克達拉市、鐵門關(guān)市、昆玉市城區(qū)防洪標準30年一遇，胡楊河市城區(qū)防洪標準20年一遇，其余城市防洪標準均為50年一遇。目前，32個重點城市中達標城市5座，其余27座重點城市防洪存在的主要問題包括河流防洪體系不健全、堤防工程不完善、抗洪能力差、山洪溝治理滯后等，嚴重威脅城市防洪安全。

新疆山洪災(zāi)害發(fā)生風險較高，防治任務(wù)繁重，需進行治理的山洪溝共計1011條，現(xiàn)狀已治理的溝道數(shù)量為12條。

新疆已注冊登記的水庫共計521座，其中大型水庫24座，中型水庫115座，小型水庫382座，其中承擔下游防洪任務(wù)水庫共計216座。目前已完成除險加固水庫共計397座，其中大型水庫6座，中型74座，小型317座，其中承擔下游防洪任務(wù)已開展除險加固的水庫共計158座。

新疆已建水閘3810座，其中大型水閘35座、中型410座、小型3365座，承擔分泄洪任務(wù)水閘342座。目前已完成除險加固水閘共計28座，其中大型水閘11座，中型12座，小型5座，其中承擔分泄洪任務(wù)已開展除險加固的水庫共計8座。

2.2 存在主要問題

(1)主要河流治理任務(wù)尚未全部完成

新疆針對重點河流修建了烏魯瓦提、阿爾塔什等一批承擔防洪任務(wù)的山區(qū)控制性水庫工程，初步形成了“堤庫結(jié)合”的防洪工程總體布局，緩解了新疆防洪安全保障壓力，但受到防洪戰(zhàn)線長、資金壓力大等因素，重點河流河道防洪工程建設(shè)長度僅1498.1km，與河道需治理長度3392.3km相比，河道防洪工程建設(shè)任重道遠；河流堤庫結(jié)合工程布局尚未全部完成，主要河流防洪工程體系仍不完善。

(2)重點城市抵御洪水災(zāi)害能力不足

近年來，新疆境內(nèi)重點城市積極開展了河道防洪治理工程，各主要城市重點防洪河段基本滿足防洪保護要求，但城市防洪圈未全部完成，防洪安全問題仍然突出；城市防洪體系中山洪溝治理較為滯后，嚴重影響城市防洪達標建設(shè)。

(3)中小河流治理任務(wù)依然繁重

新疆具有防洪保護要求的中小河流共271條，需治理河長5166.0km，受配套資金落實困難、治理難度大、征占地費用高等因素制約，治理任務(wù)依然艱巨。

(4)山洪溝治理滯后

新疆山洪溝數(shù)量眾多，山洪災(zāi)害多發(fā)，具有來勢猛、成災(zāi)快、破壞性強的特點。截止目前僅針對問題突出的12條山洪溝進行治理，且受資金限制，未能徹底解決山洪溝的達標治理，嚴重威脅平原灌區(qū)人民生命財產(chǎn)安全。

(5)病險水庫水閘除險加固尚未全部完成

截止目前仍有6座承擔防洪任務(wù)的水庫和具有分泄洪任務(wù)的257座病險水閘需進行除險加固，以上工程帶病運行，抵御時段性、季節(jié)性洪水能力差，威脅下游群眾生命財產(chǎn)、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)田灌溉安全。

(6)防洪非工程措施不健全

目前新疆防汛自動化信息系統(tǒng)不健全、防洪風險圖編制工作還未完善、防洪工程管理和保護范圍劃定未完成、河流行蓄洪空間管控體系未建立等，新疆水安全防洪減災(zāi)保障中的管控體系需進一步完善，對防洪風險的管控存在短板，嚴重制約了新疆水安全防洪保障體系的建立。

3 治理對策

新疆城市、鄉(xiāng)村及農(nóng)田等重點防洪保護對象均沿河分布，具有面廣、點散、線長等特點，按照“補短板、提標準、消隱患、強監(jiān)管”的要求，以補齊防汛短板為重點，以提質(zhì)升級和標準提升為核心，以消除薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患為關(guān)鍵，完善防洪減災(zāi)工程體系，以強化監(jiān)測預警和監(jiān)督管理為保障，強化風險防控，打造安全、生態(tài)型河流水系，構(gòu)建“工程措施+非工程措施”相結(jié)合的防洪減災(zāi)安全保障體系，全面提升防洪減災(zāi)能力[8]。

工程措施構(gòu)建以重點流域為單元的“堤庫結(jié)合”防洪工程體系，針對全區(qū)河流大部分屬于游蕩性沙質(zhì)河床、洪水洪峰高量不大但流速快、嚴重沖刷河岸極易成災(zāi)的特點，工程措施以護岸為主，固定河岸，穩(wěn)定河道行洪空間，建成以防洪水庫為骨干、河道堤防為基礎(chǔ)、山洪溝道綜合治理和病險水庫水閘除險加固為依托的點、線、面相結(jié)合的防洪減災(zāi)工程措施體系。

針對河流防洪保護對象距離上游控制水文站距離遠，預警預報能夠有效減少下游受災(zāi)的特點，以提升防汛預警預報能力為主、加強行洪空間管理、強化洪水災(zāi)害風險控制等方面，建立河道行蓄洪空間管控、涉水工程安全評價和洪水影響評價、防洪區(qū)風險管理機制和洪水災(zāi)害應(yīng)急管理體系，完善以“預警預報+空間管理+風險控制”為主體的非工程體系。

3.1 完善新疆防洪保障工程體系

結(jié)合新疆地形地貌、河流水系分布和洪水特點，以重點河流為治理對象，推進上游防洪控制性樞紐工程建設(shè)；綜合考慮防洪減災(zāi)與生態(tài)治理，完善中下游防洪工程體系；加快重點城市防洪治理，推進山洪災(zāi)害治理和病險工程的除險加固，構(gòu)建“堤庫結(jié)合、蓄泄兼顧、山洪疏通、消減隱患”的防洪安全保障工程體系。

(1)完善防洪河流的“堤庫結(jié)合”防洪工程體系布局

在現(xiàn)有重點河流“堤庫結(jié)合”防洪工程體系布局基礎(chǔ)上，對防洪問題仍然突出的河流開展工程體系布局研究，對防洪要求突出的河流新建山區(qū)防洪控制水庫工程，削減洪峰，提高下游河道防洪能力。同時完善下游平原區(qū)河道防洪工程建設(shè)，針對不同河段防洪保護要求的差異性，河流出山口河段以防治河岸淘刷為主，以護岸工程為主進行治理；平原區(qū)河段以淹沒和淘刷治理為主，需因地制宜，采用堤防+護岸的防護型式。

(2)加強城市防洪工程保障體系

治理堅持“以泄為主、蓄泄兼顧、守點固線、全面治理”的原則，繼續(xù)開展重點城市防洪工程建設(shè)，著力解決城市防洪能力不足的問題，加快推進烏魯木齊市、喀什市、阿克蘇市、庫爾勒市等重點防洪城市防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步理順城市防洪體制機制，推進城市堤防工程、分洪工程、排洪工程建設(shè)，全面推動城市防洪體系建設(shè)。

(3)推進山洪治理

通過實施工程措施，以治點為主，以護岸消能防沖為重點，根據(jù)山洪溝所在地形、地質(zhì)條件，植被及溝壑發(fā)育情況，因地制宜，綜合治理，形成以護岸及堤防工程、截洪溝、排洪渠、分洪道工程、溝道清淤疏浚工程為主，必要的谷坊、格柵壩、陡坡、跌水、滯洪帶等措施為輔的綜合防治體系，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，最大限度地減輕災(zāi)害損失，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

(4)實施病險工程除險加固

區(qū)內(nèi)水庫、水閘建設(shè)時間早，普遍存在防洪標準低，建筑物老化、水毀嚴重、機電設(shè)備陳舊等諸多問題，工程安全隱患突出，嚴重威脅下游人民生命財產(chǎn)安全。水庫水閘病險問題，嚴重制約著農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟的發(fā)展，亟待除險加固，以確保其安全和正常運用及興利作用的發(fā)揮，提高區(qū)域防洪能力和糧食生產(chǎn)能力，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境具有十分重要的意義。

3.2 推進新疆防洪保障非工程體系

對新疆防洪涉及范圍廣，任務(wù)重的特點，按照以防為主、防治結(jié)合的思路，推進“預警預報+空間管理+風險控制”為主要導向的非工程措施體系。

(1)強化防汛監(jiān)測和預警預報能力

通過對原國家基本水文站水文測報能力提升改建、水文監(jiān)測站點新建補充、山洪災(zāi)害預警預報監(jiān)測站點提升改造，重點城市防洪水文監(jiān)測建設(shè)等方面提升防汛監(jiān)測精度和廣度，建立大數(shù)據(jù)綜合信息服務(wù)平臺，以數(shù)據(jù)資源整合為基礎(chǔ)，構(gòu)建綜合數(shù)據(jù)庫，為防汛工作提供統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)服務(wù)，同時完善雨情、水情、工情監(jiān)測站網(wǎng)和信息感知體系，強化群策群防體系。

在監(jiān)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，開展主要河流預報方案制定及預報模型開發(fā)工作，對全疆重點河流監(jiān)測斷面進行中長期水文預報方案及預報模型開發(fā)，實現(xiàn)水文、氣象資料的統(tǒng)計、實時洪水預報預警、水文、氣象數(shù)據(jù)聯(lián)動等功能，圍繞大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、天空地一體化等新技術(shù)，開展重大水旱災(zāi)害監(jiān)測預報、分級預警、情景構(gòu)建、風險評估和防控調(diào)度、風險演變情景分析在災(zāi)害防治中的應(yīng)用。

(2)完善行蓄洪空間管理和風險區(qū)劃管控

統(tǒng)籌防洪規(guī)劃工程布局，協(xié)調(diào)防洪、供水、生態(tài)等要求，以構(gòu)建完善流域和區(qū)域防洪減災(zāi)體系為重點，提出控制性樞紐、堤防、河道治理、蓄滯洪區(qū)、分洪等防洪工程布局方案，對工程體系空間布局進行劃定，針對規(guī)劃工程需考慮工程建設(shè)預留用地并劃定空間管理范圍，完善主要河流和城市防洪保護區(qū)及風險區(qū)劃定，形成保障防洪體系工程安全可靠、功能正常發(fā)揮條件下的管控措施和保護要求，構(gòu)建河道行蓄洪空間管控體系，保障河道防洪安全。

(3)深化水庫水閘及堤防安全評價

針對建設(shè)年代久、基礎(chǔ)資料薄弱、運行安全存在風險的水庫水閘開展防洪能力復核工作，對安全運行及自身防洪存在問題的水庫水閘開展除險加固工作，降低防洪薄弱環(huán)節(jié)的病險水庫水閘對區(qū)域防洪體系安全的風險。完善水庫工程大壩安全監(jiān)測設(shè)施建設(shè)，確保工程運行監(jiān)測，為工程安全運行調(diào)度管理提供技術(shù)支撐。分步實施已建堤防工程安全評價工作，對存在安全風險的堤防工程提出加固措施，確保防洪工程安全。

(4)推進涉水工程防洪影響評價

深化涉水工程洪水影響評價制度，開展水電站、橋梁等涉水工程的洪水影響評價，通過涉水工程對防洪的影響分析和洪水對涉水工程的影響分析兩方面進行論證，提出消除或減輕洪水影響的措施，保障河道的行洪安全。

(5)提高防洪調(diào)度水平及風險管控能力

完善防洪水庫防洪調(diào)度規(guī)則，尤其是多水庫聯(lián)合調(diào)度承擔防洪任務(wù)、干支流洪水遭遇復雜等情況，開展防洪水庫的專題調(diào)度研究方案，提出超標準洪水防御方案，實施精準調(diào)度，提高防洪調(diào)度水平，降低洪水風險。水庫管理單位應(yīng)按照制定的水庫防洪調(diào)度規(guī)則進行調(diào)度，水行政部門切實做好對制定的水庫防洪調(diào)度規(guī)則進行監(jiān)管監(jiān)察，確保水庫安全調(diào)度。

(6)完善洪水災(zāi)害應(yīng)急管理體系

建立完善應(yīng)急管理體系，避免或減少洪水災(zāi)害可能造成生命和財產(chǎn)損失，提高社會、公眾及行政(管理)單位應(yīng)對突發(fā)洪水災(zāi)害事件能力。新疆需進一步完善各主要河流及重點城市的覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的應(yīng)急管理體系，確定應(yīng)急響應(yīng)級別、劃定洪水應(yīng)急避難場所，制定應(yīng)急轉(zhuǎn)移路線和撤退方案。繼續(xù)實行“三個精準”(即精準定點、精準定人、精準定時)，對危險區(qū)域人員建檔立卡、動態(tài)管理，完善覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的“四級風險應(yīng)對”體系，實現(xiàn)全社會聯(lián)動，有效實施精準轉(zhuǎn)移。此外需強化洪水災(zāi)害應(yīng)急管理，包括應(yīng)急組織體系、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障及宣傳、培訓與演練等。

4 結(jié)論

新疆國土面積大，境內(nèi)河流眾多，洪水危害范圍廣、危害大、治理難，影響了新疆社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，通過對新疆防洪減災(zāi)現(xiàn)狀情況及問題進行梳理，科學規(guī)劃，建立完善的防洪安全保障總體布局是十分必要和緊迫的。堅持以防為主，防治結(jié)合的治理思路，完善“堤庫結(jié)合、蓄泄兼顧、山洪疏通、消減隱患”的防洪安全保障工程體系，同時推進“預警預報+空間管理+風險控制”為主要導向的非工程措施體系，形成“工程措施+非工程措施”的防洪安全保障體系，為新疆現(xiàn)代化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供有效保障。