國土空間規(guī)劃與城市建設(shè)管理存在的問題及對策

文／ 任秋蔚 濰坊市規(guī)劃編制研究中心 山東濰坊 261000

任志偉 濰坊市奎文區(qū)大虞街道 山東濰坊 261000

高超 山東省建設(shè)規(guī)劃設(shè)計院有限公司 山東濟南 250101

馬子然 濰坊市林業(yè)發(fā)展中心 山東濰坊 261000

引言：

國土空間規(guī)劃是國家在調(diào)節(jié)土地資源上進行綜合多維度的開發(fā)和管理的手段，受中央、省級以及市縣級多個層級管控，是治理現(xiàn)代化城市建設(shè)的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃作為國家治理體系的重要內(nèi)容，對城市建設(shè)質(zhì)量和優(yōu)化，實現(xiàn)土地資源的高效利用發(fā)揮著重要的價值。國土空間規(guī)劃在城市建設(shè)應(yīng)用中，需要堅持長期戰(zhàn)略和短期戰(zhàn)略結(jié)合，實現(xiàn)資源和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，建立一體化的空間開發(fā)次序，對城市的建設(shè)要堅持以人為本、因地制宜的可持發(fā)展，這是城市空間規(guī)劃的關(guān)鍵所在。國土空間規(guī)劃作為新型的現(xiàn)代化體系建設(shè)，在城市建設(shè)開發(fā)和管理中面臨著新的挑戰(zhàn)，需要進一步探索和分析，以此促進城市建設(shè)生態(tài)、人文、經(jīng)濟的共同發(fā)展。

1、國土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中的重要性

1.1 維護城市良好的形象

人文建筑經(jīng)管、街道規(guī)劃以及居民生活都是體現(xiàn)一個城市形象的載體，對于城市建設(shè)管理，國土空間規(guī)劃設(shè)計需要以點滴匯聚城市的藍圖展現(xiàn)城市的魅力。因此，國土空間規(guī)劃在城市建設(shè)中需要考慮觀賞性，在開拓城市功能的同時保留城市原始的特色，要對當(dāng)?shù)氐娜宋摹v史、習(xí)俗等方面進行調(diào)研，然后再設(shè)計出相對應(yīng)的文化符號，放大城市的特色，切勿因為人工物質(zhì)破壞了城市的自然之美。在城市建設(shè)中要注重城市的整體性、和諧性，切勿因小失大，對于城市熱色的營造能夠保留城市的特色，維持城市良好的形象。

1.2 改善城市生活體驗

城市是人類經(jīng)濟、政治中心，是人類社會發(fā)展文明的高度體現(xiàn)，但是隨著城市化進程的加快、城市建設(shè)量的日益加大、人類活動以及人口的高速增長、人們消費水平的日益提高，使得城市正面臨著巨大的環(huán)境和資源壓力。國土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中，注重城市與自然的和諧統(tǒng)一，有效地緩解了人們居住環(huán)境的壓力，提升了城市環(huán)境質(zhì)量，滿足了城市居民對生活環(huán)境的需求，改善了人們城市生活體驗。同時，城市規(guī)劃設(shè)計中對城市特色風(fēng)貌的營造和設(shè)計有效吸引了各地區(qū)的人，促進了城市的進一步發(fā)展。

1.3 保護城市傳統(tǒng)文化

城市在發(fā)展過程中，城市建筑承載著對這座城市的記憶和歷史文化，是城市文化的傳承和歷史的延續(xù)。國土空間規(guī)劃中，要對城市建筑和地域文化進行保護，實現(xiàn)對城市歷史文化的延續(xù)，突顯城市的人文價值。城市文化與國土空間規(guī)劃兩者是相互作用、相互影響的。國土空間規(guī)劃過程中，如果沒有結(jié)合城市文化，其設(shè)計方案就是無本之木，只有對城市文化的融合才能更好地進行城市規(guī)劃。如我國著名古城西安，對古建筑和歷史文化的創(chuàng)新和保護是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容。

2、國土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中應(yīng)遵循的原則

2.1 堅持長遠戰(zhàn)略發(fā)展原則

國土空間規(guī)劃在對城市建設(shè)管理中，需要堅持以長遠戰(zhàn)略為指導(dǎo)發(fā)展，明確城市發(fā)展定位。對城市規(guī)劃著眼未來，對土地資源和空間資源統(tǒng)籌規(guī)劃，制定長遠計劃，通過對環(huán)境空間資源的有效管理，實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，對城市基礎(chǔ)設(shè)施妥善處理，為城市的發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.2 堅持近期實施為手段

國土空間規(guī)劃在長遠戰(zhàn)略指導(dǎo)上，要落實到位，必須以近期實施為著力點，制定科學(xué)的實施步驟，實現(xiàn)長遠戰(zhàn)略和近期是實現(xiàn)結(jié)合，以此真正實現(xiàn)對城市建設(shè)的管理。

2.3 堅持保護性原則

國土空間規(guī)劃中對于城市建設(shè)的體現(xiàn)和營造，在規(guī)劃建設(shè)的過程中，必須要保護城市自然資源，保護城市環(huán)境，維持原始生態(tài)環(huán)境，所有的規(guī)劃建設(shè)遵循利用為主、改造為輔的原則，充分保留城市綠地的各項生態(tài)功能。

2.4 堅持科學(xué)性原則

國土空間規(guī)劃過程中，要始終貫徹落實因地制宜的原則，規(guī)劃設(shè)計者要了解城市區(qū)域的具體情況，根據(jù)城市地形進行整體布局，將建筑和開放性場地安排在地形較為平緩的區(qū)域，將觀景平臺設(shè)置在視野開闊的高處，使得城市地域的各項功能與地形完美的結(jié)合。

2.5 人性化原則

國土空間規(guī)劃在城市建設(shè)管理中，其主要服務(wù)對象是人，因此以人為本是城市整體規(guī)劃設(shè)計過程中必須要遵循的重要原則之一，規(guī)劃設(shè)計者要從人們的需求出發(fā)，充分考慮到城市居民生活習(xí)性，優(yōu)化人們的游憩體驗，滿足不同人群的各項需求。

2.6 地域性原則

每座城市都有其自己的發(fā)展歷程和歷史文化，所以每座城市所蘊含的歷史文化內(nèi)涵都不盡相同，因此在城市的規(guī)劃設(shè)計過程中，應(yīng)注重保留并突出其地域特色，推動城市歷史文化的傳承和發(fā)展，避免其失去城市特色，對地域文化的出處、關(guān)聯(lián)和隱喻等進行深層次的思考和挖掘，注重城市地域文化的傳承。

3、國土空間規(guī)劃與城市建設(shè)管理中的問題

3.1 國土空間規(guī)劃上的問題

3.1.1 宏觀方面

（1）規(guī)劃方面立法較為滯后，缺乏法律法規(guī)的保障

當(dāng)前，我國制定了關(guān)于國土規(guī)劃上的法律法規(guī)，對國土規(guī)劃工作進行了有效指導(dǎo)，但是目前還沒有形成完整的法律體系。無論是在形式上還是在內(nèi)容上，立法不完善，主要體現(xiàn)在各法律層次上不配套，在實踐中缺乏可操作性，法律法規(guī)內(nèi)容寬泛，具體細則不到位，制度不健全，對中央政府的依賴性大?？傮w來看，現(xiàn)有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定性，對城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和程序進行了制定。在《土地管理法》中雖然也有設(shè)計土地資源的利用，但是在管理上缺乏法律的規(guī)范。

（2）各規(guī)劃管理機制有待健全

我國國土規(guī)劃主要是編制、實施和監(jiān)督是為一體的管理機制，但是隨著規(guī)劃類型的增多，政府審批內(nèi)容增多，對其審批的內(nèi)容擴大，現(xiàn)行的管理機制不滿能住當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境變化。另一方面，規(guī)劃生態(tài)安全意識不強，在規(guī)劃中，犧牲環(huán)境資源為代價的經(jīng)濟發(fā)展仍存在，沒有考慮長遠未來的發(fā)展，盲目追求當(dāng)前增長速度。

3.1.2 微觀方面

（1）各規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，職能分工不明確。國土空間規(guī)劃發(fā)展中，不同部門規(guī)劃和設(shè)計不同，但又相互牽制。在國家和省級層面上，形成了城鎮(zhèn)規(guī)劃體系、國土規(guī)劃、主體功能規(guī)劃的三個局面，但是各個規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性較差，造成了各司其職，缺乏協(xié)調(diào)性的問題。

（2）各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實施規(guī)范。國土空間規(guī)劃過程中，不同部門之前的職責(zé)存在著一定的沖突，如國土部門注重耕地保護，環(huán)保部門注重林地的保護，城市建設(shè)部門注重城市的管理，在規(guī)劃過程中缺乏相互支持，三種不同的規(guī)劃制定會出現(xiàn)設(shè)計不同的問題，最后形成了規(guī)劃編制和實施“兩張皮”的問題。

（3）規(guī)劃理念和內(nèi)容上呈現(xiàn)滯后現(xiàn)象。以往的城市規(guī)劃中，規(guī)劃理念看重經(jīng)濟的發(fā)展，忽略了文化、生態(tài)等方面的問題，使得環(huán)境遭受到破壞。目前來看，國土空間規(guī)劃對民生問題關(guān)注度仍需要加強，現(xiàn)在很多規(guī)劃涉及社會文化、生態(tài)等方面的發(fā)展，在資源環(huán)境保護、公共服務(wù)安排上，規(guī)劃理念沒有跟上時代發(fā)展需求，呈現(xiàn)滯后現(xiàn)象，這也使得國土空間規(guī)劃調(diào)控沒有實施多久就需要進行調(diào)整。

3.2 城市建設(shè)管理中存在的問題

3.2.1 拷貝、抄襲情況嚴重

近年來，我國城市化進程取得了令人矚目的成績，在國際設(shè)計思想的影響下，我國各大中小城市的舊建筑、舊村落都改建成了一棟棟充滿現(xiàn)代感的高樓大廈，但是，在城市化進程的不斷加快過程中卻忽視了自身原有文化的傳承，設(shè)計慢慢趨于同化，各民族和地區(qū)慢慢喪失了城市特色風(fēng)貌，城市獨特文化的地域性、傳統(tǒng)性被瓦解，導(dǎo)致這一結(jié)果的最主要原因就是在國土空間規(guī)劃過程中忽視了對城市文化的傳承。在中國傳統(tǒng)文化與建筑肆意破壞的今天，人們逐漸意識到傳統(tǒng)文化的重要性，也越來越重視傳統(tǒng)文化建設(shè)。如何將優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化與環(huán)境相結(jié)合，是現(xiàn)代城市城市規(guī)劃設(shè)計的新理念核心的發(fā)展趨勢。在城市規(guī)劃設(shè)計中城市特色風(fēng)貌的體現(xiàn)中，取的一些成績的同時也存在著不少弊病。如在設(shè)計過程中拷貝、抄襲情況非常嚴重，很多規(guī)劃設(shè)計都是“拿來主義”，這是無法對城市文化進行傳承和創(chuàng)新的。

3.2.2 城市文化符號堆砌拼湊

在對城市文化運用到設(shè)計中時，首先要對城市地域文化元素進行提取，經(jīng)過創(chuàng)新和設(shè)計加以應(yīng)用。提取城市文化元素一般要對當(dāng)?shù)氐娜宋?、歷史、習(xí)俗等方面進行調(diào)研，然后在對其進行城市規(guī)劃設(shè)計，但是在提煉文化符號過程中只是簡單地堆砌，并沒有對各城市文化符號進行提煉和創(chuàng)新。對城市文化的出處、關(guān)聯(lián)和隱喻等等也沒有進行深層次的思考和挖掘。直接將符號運用在設(shè)計中，失去了對城市文化傳承的意義，也無法體現(xiàn)城市獨特的風(fēng)貌。

4、國土空間規(guī)劃設(shè)計中城市建設(shè)管理的方法

4.1 傳統(tǒng)與人文：創(chuàng)新和保護城市風(fēng)格

我國是一個多民族的國家，土地遼闊且人文風(fēng)情各異。在不同地區(qū)地理環(huán)境、地貌不同，在文化上也存在著巨大的差異。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計中應(yīng)結(jié)合城市人文特色，貼合城市居民的生活習(xí)慣、人文素養(yǎng)以及精神文化，對城市的人文價值進行保護和傳承。一方面，將城市優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化進行保護，如像德國一樣對城市的建設(shè)有著明確的法律和監(jiān)督體系，以此更好地規(guī)范城市建設(shè)。另一方面，在國土空間規(guī)劃中要結(jié)合時代發(fā)展的步伐，合理規(guī)劃城市功能，創(chuàng)建新時代的城市風(fēng)格。對不同地區(qū)城市的功能設(shè)計，利用地域文化特色和元素進行設(shè)計，突出各城市的特色風(fēng)貌。對于城市的建設(shè)，要注重城市特色風(fēng)貌的營造，尊重傳統(tǒng)文化，不是盲目和復(fù)制原有的文化，而是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有效融合，實現(xiàn)“活的繼承”，遵循因地制宜的原則，結(jié)合每個城市自身地域的特點，充分挖掘城市的特色，展現(xiàn)城市的獨特風(fēng)格。

4.2 歷史與未來：新時代與舊歷史的結(jié)合

科技的進步與發(fā)展，帶動了整個社會與經(jīng)濟的發(fā)展，全球化已滲透到社會各個領(lǐng)域中。國土空間規(guī)劃的全球化正慢慢吞噬傳統(tǒng)與歷史，我們正慢慢失去本土文化、風(fēng)俗等，傳統(tǒng)文化的印記也正慢慢從我們眼前消失。實現(xiàn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代元素的和諧共生，需要學(xué)會運用現(xiàn)代技術(shù)靈活運用地域文化和符號，尊重地域傳統(tǒng)文化，并讓它得到延續(xù)和發(fā)展。技術(shù)的發(fā)展是社會推動的結(jié)果，城市規(guī)劃設(shè)計中，對傳統(tǒng)的批判、理性繼承，運用現(xiàn)代技術(shù)使得城市環(huán)境、社會環(huán)境緊密協(xié)調(diào)。時代在不停的發(fā)展，歷史文化的傳承是一個城市特色風(fēng)貌的重要體現(xiàn)。在新時代的背景下，國土空間規(guī)劃要注重歷史與現(xiàn)代的協(xié)調(diào)，不僅要保護歷史文化建筑，在新時期的城市規(guī)劃建設(shè)中也要注意不會影響歷史設(shè)施，新時代建筑與歷史的結(jié)合才能城市建設(shè)的發(fā)展動向。

4.3 生態(tài)與環(huán)境：人與自然和諧共生

在國土空間規(guī)劃中，對不同地區(qū)自然環(huán)境的合理利用是城市建設(shè)的重要途徑。對于城市建設(shè)管理，主要是突出城市自然環(huán)境的布局，這是最直觀的表現(xiàn)，如對常見的山貓、水域、地形等自然資源的合理利用。在城市規(guī)劃設(shè)計中，需要深入了解城市自然資源的特點，合理利用自然條件，將自然資源與城市特色融合，為城市居民提供更好的生活環(huán)境，同時注重城市發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施的和諧統(tǒng)一，充分體現(xiàn)人與自然的共生理念。俗話說：“一方水土養(yǎng)一方人”。城市的建設(shè)需要人民，反過來城市居民的生活受自然環(huán)境的影響。在城市規(guī)劃中，注重人與自然的相處，尊重自然環(huán)境，結(jié)合原生態(tài)系統(tǒng)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化城市。

4.4 經(jīng)濟與資源：社會經(jīng)濟與環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展

在國土空間規(guī)劃發(fā)展上，要注重社會經(jīng)濟與環(huán)境資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護城市公共利益的發(fā)展，避免自然環(huán)境資源遭受到破壞。這不僅是對城市建設(shè)管理的長遠發(fā)展，也體現(xiàn)了社會的公平性。因此，對于國土空間規(guī)劃上，應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟規(guī)律，提升土地使用率，降低土地資源的浪費，實現(xiàn)資源的有效優(yōu)化。國土空間規(guī)劃的最終目的是對公共利益的規(guī)劃，本質(zhì)上思維社會群眾服務(wù)的，在這過程中協(xié)調(diào)好社會的發(fā)展。為落實規(guī)土空間規(guī)劃，要建立起保護利用機制，在2019年5月國家頒布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中明去提出：堅持城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護，合理控制土地開發(fā)，實現(xiàn)保護和利用的統(tǒng)一發(fā)展。

結(jié)論:

國土空間是實現(xiàn)城市建設(shè)管理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性的規(guī)劃，是我國國土空間開發(fā)以來的重大轉(zhuǎn)變，對城市建設(shè)和規(guī)劃管理發(fā)揮著重要的作用。我國土地遼闊，地域跨度大，在城市建設(shè)和發(fā)展中，需要因地制宜，制定科學(xué)、合理的國土空間規(guī)劃方案，維護城市獨特風(fēng)貌，注重城市文化和歷史的創(chuàng)新和傳承，注重自然生態(tài)和環(huán)境的發(fā)展，展現(xiàn)城市的人文與現(xiàn)代，真正促進具有鮮明特色的城市建設(shè)。