我國(guó)自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)的制度優(yōu)勢(shì)、障礙與完善建議

唐雙娥

(湖南大學(xué)法學(xué)院, 長(zhǎng)沙 410082)

碳匯是減緩氣候變化的重要途徑之一?！稓夂蜃兓蚣芄s》第三條規(guī)定，應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和措施“應(yīng)當(dāng)具有全面性，包括所有有關(guān)的溫室氣體源、匯和庫(kù)及適應(yīng)措施”?！毒┒甲h定書(shū)》允許各國(guó)森林和農(nóng)田管理等人為活動(dòng)引起的碳增匯用于抵消溫室氣體減排指標(biāo)。為實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略，我國(guó)提出了“雙碳”目標(biāo)。在此之前，對(duì)于自然保護(hù)地碳匯功能在減緩氣候變化中的作用，我國(guó)未給予應(yīng)有的重視；一直將森林增匯置于主體的地位，除了京都碳匯造林實(shí)踐外，在浙江義烏啟動(dòng)林業(yè)碳匯交易試點(diǎn)。自我國(guó)“雙碳”目標(biāo)提出之后，自然保護(hù)地碳匯功能在穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力中的作用被重視起來(lái)。國(guó)務(wù)院在《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》中，將碳匯能力“鞏固”與“提升”并列，并且在“鞏固生態(tài)系統(tǒng)固碳作用”部分強(qiáng)調(diào)，要“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，嚴(yán)控生態(tài)空間占用，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用”[1]。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措。生態(tài)文明戰(zhàn)略的推進(jìn)，為中國(guó)構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)帶來(lái)很多發(fā)展機(jī)遇[2]，其中就包括自然保護(hù)地碳匯功能在生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的鞏固上具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，由于其他法律對(duì)碳匯功能折射的利益屬性以及利益歸屬規(guī)則的欠缺，使得自然保護(hù)地碳匯功能在生態(tài)系統(tǒng)固碳作用的發(fā)揮上面臨著制度上的障礙。

1 自然保護(hù)地碳匯的制度優(yōu)勢(shì)

在“雙碳”目標(biāo)提出之后，國(guó)家很多文件在提及生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能時(shí)，均忽視了自然保護(hù)地的碳匯功能。自然保護(hù)地作為依法劃定并予以保護(hù)的自然生態(tài)空間，絕對(duì)具有碳匯而非碳源的作用，而且是穩(wěn)定的碳匯。自然保護(hù)地碳匯功能的特點(diǎn)源于自然保護(hù)地的制度優(yōu)勢(shì)，即以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)構(gòu)建的自然生態(tài)空間保護(hù)制度。

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃制度

我國(guó)正在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃體制改革，旨在解決我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)存在的諸多問(wèn)題。例如，國(guó)務(wù)院在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）指出，我國(guó)在空間結(jié)構(gòu)上存在的問(wèn)題是空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用率低，綠色生態(tài)空間減少過(guò)多[3]。為優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，《規(guī)劃》按開(kāi)發(fā)方式，將我國(guó)國(guó)土空間分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。

《規(guī)劃》將現(xiàn)行自然保護(hù)地體系中的自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園以及地質(zhì)公園納入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，并且已經(jīng)從國(guó)土空間層面注意到了自然保護(hù)地在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用?！兑?guī)劃》提出，在國(guó)土空間中要“盡可能少地改變土地的自然狀況，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，增強(qiáng)固碳能力”[3]。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”[4]。2015年我國(guó)開(kāi)啟國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作；2017年在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)發(fā)布了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，要求“堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組”[5]，形成分類(lèi)科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求對(duì)現(xiàn)有14 類(lèi)自然保護(hù)地開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類(lèi)，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)以及各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)[6]。由此可見(jiàn)，國(guó)家公園體制改革是在主體功能區(qū)戰(zhàn)略下推動(dòng)的。

2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。自然保護(hù)地被納入“多規(guī)合一”后的國(guó)土空間規(guī)劃予以保護(hù)。在“多規(guī)合一”后的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，自然保護(hù)地規(guī)劃屬于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。此外，自然保護(hù)地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門(mén)牽頭組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批。

在此之前，自然保護(hù)地規(guī)劃的強(qiáng)制性效力很多時(shí)候不被認(rèn)可，將《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條和第三十條的“強(qiáng)制性規(guī)定”理解為管理性規(guī)定的情形不在少數(shù)。例如，在新疆臨鋼資源投資股份有限公司與四川金核礦業(yè)有限公司特殊區(qū)域合作勘查合同糾紛案中，雖然臨鋼公司與金核公司簽訂的案涉《合作勘察開(kāi)發(fā)協(xié)議》項(xiàng)下的探礦權(quán)位于新疆塔什庫(kù)爾干野生動(dòng)物自然保護(hù)范圍內(nèi)，且自然保護(hù)區(qū)設(shè)立在先，金核公司的探礦權(quán)取得在后，但是在一審時(shí)法院認(rèn)為，該協(xié)議系雙方的真實(shí)意思表示，且內(nèi)容不違反《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，當(dāng)屬合法有效[7]。

在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，自然保護(hù)地作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，其主要內(nèi)容被納入詳細(xì)規(guī)劃。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。不得違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。而且國(guó)土空間規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門(mén)和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更。由此可見(jiàn)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，為自然保護(hù)地提供了長(zhǎng)期的、確定性的保護(hù)，人為活動(dòng)導(dǎo)致自然保護(hù)地碳匯功能損毀的制度風(fēng)險(xiǎn)自然被消除了。

1.2 生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域[8]。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中專(zhuān)段提到了劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條要求在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》，提出了識(shí)別生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍的方法以及應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍的生態(tài)空間。

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的范圍按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性予以識(shí)別、劃定。在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域均被劃入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)等國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)均應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的范圍。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類(lèi)自然保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控范圍”[6]。為與我國(guó)自然保護(hù)地的體制改革相銜接，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，需要對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。

在生態(tài)文明建設(shè)中，自然保護(hù)地已明確被納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)被劃定后需要嚴(yán)守，即確保生態(tài)功能不降低、面積不減少以及性質(zhì)不改變。其中，功能不降低是指生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)保持相對(duì)穩(wěn)定，退化生態(tài)系統(tǒng)功能不斷改善，質(zhì)量不斷提升；面積不減少是指生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)邊界保持相對(duì)固定，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的面積只能增加，不能減少；性質(zhì)不改變是指嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)國(guó)土空間用途管制，嚴(yán)禁隨意改變用地性質(zhì)。因國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級(jí)政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出審核意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)[9]。

自然保護(hù)地被劃入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的范圍，意味著自然保護(hù)地范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)不會(huì)遭到人為活動(dòng)的破壞，自然保護(hù)地范圍內(nèi)的土地利用方式不會(huì)發(fā)生改變。具體而言，性質(zhì)不改變意味著自然保護(hù)地提供包括碳匯功能在內(nèi)的生態(tài)產(chǎn)品的能力不會(huì)遭到人為的破壞，功能不降低和面積不減少意味著自然保護(hù)地提供包括碳匯功能在內(nèi)的生態(tài)產(chǎn)品的能力會(huì)一直得到維持、鞏固。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)使得自然保護(hù)地的碳匯功能應(yīng)非常穩(wěn)定。

1.3 自然生態(tài)空間用途管制制度

國(guó)土空間規(guī)劃要求實(shí)施統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制。2017年國(guó)土資源部制定的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》以及《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》均明確規(guī)定了自然生態(tài)空間的用途管制制度。自然保護(hù)地屬于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)的自然生態(tài)空間，其用途管制制度的要求如下：

第一，禁止農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)占用自然保護(hù)地。《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》第十五條規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)的生態(tài)空間，禁止農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)占用；生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，要建立逐步退出機(jī)制，恢復(fù)生態(tài)用途[10]。

第二，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)。根據(jù)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，改革后的自然保護(hù)地中的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控。國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)均可分為核心區(qū)和一般管控區(qū)。自然保護(hù)地的核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律、法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)；自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動(dòng)[11]。

從土地利用及變化的角度來(lái)看，對(duì)自然保護(hù)地實(shí)施生態(tài)空間用途管制使得自然保護(hù)地的土地覆被應(yīng)不會(huì)發(fā)生改變，土地用途理應(yīng)也不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。自然保護(hù)地以維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定、提高包括碳匯在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的。毀林、土地利用改變等人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致溫室氣體排放的情形，由于有生態(tài)空間用途管制的加持，在自然保護(hù)地內(nèi)應(yīng)是不太可能發(fā)生的。土壤碳庫(kù)在碳循環(huán)中占據(jù)中心地位，土壤碳庫(kù)大約是植被碳庫(kù)的5 倍、大氣碳庫(kù)的4 倍，并且土壤有機(jī)碳庫(kù)是最穩(wěn)定的碳庫(kù)，有機(jī)碳可以在土壤中保持幾百年[12]。因此，自然保護(hù)地內(nèi)的土壤碳庫(kù)發(fā)揮著碳匯的功能，而不會(huì)成為碳源。

2 從制度優(yōu)勢(shì)看我國(guó)自然保護(hù)地碳匯功能的特點(diǎn)

由于自然保護(hù)地享有上述分析的制度優(yōu)勢(shì)，自然保護(hù)地碳庫(kù)發(fā)揮著碳匯而非碳源的作用，而且是穩(wěn)定的碳匯。自然保護(hù)地碳匯以碳保存的策略實(shí)現(xiàn)。

2.1 自然保護(hù)地碳庫(kù)是碳匯而非碳源

在我國(guó)，自然保護(hù)地是國(guó)土空間的組成部分。我國(guó)的國(guó)土空間是指國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等[3]。自然保護(hù)地涉及的國(guó)土空間眾多，如陸地、內(nèi)水、海洋等。本文僅以陸地生態(tài)系統(tǒng)中的自然保護(hù)地為例分析自然保護(hù)地碳匯功能的特點(diǎn)。

陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)通過(guò)光合作用和呼吸作用進(jìn)行碳循環(huán)，由植被碳庫(kù)和土壤碳庫(kù)組成，其中土壤儲(chǔ)存的有機(jī)碳是陸地植被碳的4 倍多[13]。植物和土壤的固碳能力可通過(guò)包括土地利用變化、造林、再造林等增加陸地植被以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土壤吸收等措施予以提高。陸地生態(tài)系統(tǒng)的這種固碳能力使得陸地生態(tài)系統(tǒng)成為重要的碳匯。同時(shí)，陸地生態(tài)系統(tǒng)的表層碳庫(kù)受人類(lèi)活動(dòng)的影響最大，也可能成為碳源。因此，陸地生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)發(fā)揮碳源還是碳匯的作用，取決于人類(lèi)活動(dòng)的性質(zhì)以及陸地生態(tài)系統(tǒng)的類(lèi)型。

就自然保護(hù)地而言，其固碳能力直接取決于其土壤碳庫(kù)和植被碳庫(kù)受人類(lèi)活動(dòng)的影響程度。即自然保護(hù)地是否向其他類(lèi)型的土地轉(zhuǎn)變；自然保護(hù)地上的植被是否被清除或改變。以林地為例。如果僅僅是采伐森林，雖然減少了生物碳量，但往往土壤碳含量沒(méi)有明顯的變化；如果在采伐后再加以農(nóng)墾，那么土壤碳含量會(huì)迅速減少。森林采伐后開(kāi)墾為農(nóng)場(chǎng)，土壤碳將減少40%[13]。若建立為自然保護(hù)地，則其作為碳源的可能性應(yīng)不存在。

經(jīng)過(guò)“多規(guī)合一”的規(guī)劃體制改革后，我國(guó)構(gòu)建了以生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)為核心的自然保護(hù)地法律制度。這些制度使得自然保護(hù)地碳庫(kù)因擁有制度上的優(yōu)勢(shì)應(yīng)成為碳匯，而不可能成為碳源。

2.2 自然保護(hù)地碳匯功能持久、穩(wěn)定

自然保護(hù)地碳匯功能持久性是指碳被固定在植被中以后能夠保持的時(shí)間長(zhǎng)度。由于人為和自然原因，生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能在持久性上面臨許多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。其中，自然風(fēng)險(xiǎn)有毀滅性的火災(zāi)、颶風(fēng)、病蟲(chóng)害等。人為風(fēng)險(xiǎn)包括以各種手段對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行干擾破壞、不確定的土地所有制等。在人為風(fēng)險(xiǎn)中，生態(tài)系統(tǒng)的土地利用方式變化是最大的風(fēng)險(xiǎn)。

土地利用變化也稱(chēng)為土地覆被變化，分為2 類(lèi)：轉(zhuǎn)換與漸變。其中，轉(zhuǎn)化是指一種土地利用類(lèi)型向另一種土地利用類(lèi)型的改變，改變之后生態(tài)系統(tǒng)的物理環(huán)境與植被功能也發(fā)生變化。漸變則是指某種土地類(lèi)型的變化是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的變化過(guò)程，但其物理環(huán)境或植被功能不會(huì)發(fā)生完全的變化。

就森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能而言，根據(jù)《森林法》第三十一條，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地的森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能由于上文分析的自然保護(hù)地制度，其碳匯功能理應(yīng)持久、穩(wěn)定，其他的森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能則存在依法被減損的情形。例如，依據(jù)《森林法》第三十七條，其他的林地存在依法被占用或被改變用途的情形；依據(jù)《森林法》第五十五條，其他林木存在被依法允許采伐的情形。這均使得這些森林生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能不穩(wěn)定。

相反地，由于受?chē)?guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)空間用途管制等制度的保障，自然保護(hù)地內(nèi)的土地利用不應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，其土地僅用于保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，從而使得自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能穩(wěn)定、持久。

2.3 自然保護(hù)地碳匯功能以碳保存的策略實(shí)現(xiàn)

生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的實(shí)現(xiàn)策略有碳吸存、碳保存和碳替代3 種。本文以森林為例進(jìn)行分析。碳吸存是指通過(guò)植樹(shù)造林等措施新增森林資源，增加森林碳吸存量。碳保存是指維護(hù)森林健康，保存林木既有碳匯?？刂菩苑ゲ伞⒖刂破渌藶楦蓴_（如火和病蟲(chóng)害破壞）、改進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)施業(yè)（如減少?zèng)_擊性伐木）、完善育林作業(yè)、有效率的木材使用等均是實(shí)現(xiàn)森林碳保存的主要手段。碳替代為森林的間接固碳功能，是指森林通過(guò)提供林產(chǎn)品替代其他建筑材料（如磚、鋼、鋁等），通過(guò)提供生物能源替代化石能源而減少溫室氣體的排放。森林的間接固碳功能尚未被納入國(guó)際社會(huì)的LULUCF 規(guī)則。因此，本文也不予討論。

對(duì)于森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能應(yīng)采納碳吸存還是碳保存策略，我國(guó)的態(tài)度則是比較明確的，即強(qiáng)調(diào)森林增匯。例如，2007年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》要求“通過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，推動(dòng)植樹(shù)造林工作的進(jìn)一步發(fā)展，增加森林資源和林業(yè)碳匯”[14]。2009年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》規(guī)定“實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，增強(qiáng)碳匯能力”的同時(shí)，特別具體要求“繼續(xù)推進(jìn)植樹(shù)造林，積極發(fā)展碳匯林業(yè)，增強(qiáng)森林碳匯功能”[15]。我國(guó)之所以重視碳吸存，與《京都議定書(shū)》的規(guī)定有較大關(guān)系?！毒┒甲h定書(shū)》第三條第四款規(guī)定，土地利用改變及林業(yè)應(yīng)是直接由人類(lèi)引起的額外活動(dòng)。《京都議定書(shū)》下的清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）項(xiàng)目，最主要的精神在于額外性。造林和再造林產(chǎn)生碳匯的額外性很容易計(jì)算，無(wú)需確立基線(xiàn)情景，而且其額外性相對(duì)于碳保存而言要高。

自然保護(hù)地碳匯的實(shí)現(xiàn)策略是碳保存，即保存自然保護(hù)地內(nèi)既有森林資源等植被中已存在的碳庫(kù)，防止或減少已被固定的碳釋放出來(lái)。這是由自然保護(hù)地的定位決定的。自然保護(hù)地之所以被各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)并被予以實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)，其原因在于其已有的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡在保障國(guó)家生態(tài)安全中的重要地位。例如，國(guó)家公園以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的；自然保護(hù)區(qū)以保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡為目的；自然公園以保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀為目的。無(wú)論哪一種自然保護(hù)地，其生態(tài)系統(tǒng)及其植被早已存在。因此，自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)策略屬于碳保存，而非碳吸存。

3 自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)的制度障礙

3.1 自然保護(hù)地內(nèi)自然資源的權(quán)屬多元

自然保護(hù)地是對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施整體性、系統(tǒng)性保護(hù)的方法。不可否認(rèn)的事實(shí)是，自然保護(hù)地的自然生態(tài)系統(tǒng)是由各種環(huán)境或者各種自然資源組合而成的。我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的所有權(quán)，《憲法》第十條規(guī)定了土地的所有權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》所確立的國(guó)家所有權(quán)理論上涵蓋了所有形態(tài)的自然資源。除了列明的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”和“城市的土地”之外，還以“等”統(tǒng)攝未列明的其他資源。在自然資源的國(guó)家所有上，《民法典》第二百五十條做了與《憲法》相同的規(guī)定。除了所有權(quán)清晰外，自然資源用益物權(quán)在法律上也是清晰的。因此，在自然資源權(quán)屬法律規(guī)定明晰的情況下，自然保護(hù)地的權(quán)屬問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是指自然保護(hù)地內(nèi)所承載的各種自然資源的權(quán)屬。

自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源權(quán)屬明晰，就意味著自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源權(quán)屬必須得到尊重。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》要求：“劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”[5]。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源權(quán)益自然也應(yīng)得到尊重，依法受保護(hù)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求：“進(jìn)一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的種類(lèi)、面積和權(quán)屬性質(zhì)”[6]。對(duì)劃入各類(lèi)自然保護(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索通過(guò)租賃、置換、贖買(mǎi)、合作等方式維護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)多元化保護(hù)”[6]。

自然保護(hù)地的系統(tǒng)性保護(hù)、整體保護(hù)要求在一定程度上降低非國(guó)家所有的自然資源權(quán)屬的比例，使自然資源的權(quán)屬管理服務(wù)于自然保護(hù)地的系統(tǒng)性、整體性管理的需要。《建立國(guó)家公園體制總體方案》規(guī)定：“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”；《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“進(jìn)一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，每個(gè)自然保護(hù)地作為獨(dú)立的登記單元”。

因此，被劃入各類(lèi)自然保護(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源多元化的權(quán)屬，與自然保護(hù)地的系統(tǒng)性、整體性保護(hù)以及公益性的定位之間必然存在沖突。自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源非國(guó)家所有的比重過(guò)高，必然會(huì)影響自然保護(hù)地的保護(hù)效果?！督?guó)家公園體制總體方案》為此要求國(guó)家公園“應(yīng)當(dāng)確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”?！段湟纳絿?guó)家公園條例（試行）》要求武夷山國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)適度、逐步地提高國(guó)有自然資源的比例。

當(dāng)被劃入各類(lèi)自然保護(hù)地內(nèi)的非國(guó)有自然資源的比例較高時(shí)，非國(guó)有自然資源權(quán)利人的各種合法、非合法的利用行為，會(huì)直接影響生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)空間用途管制制度的落實(shí)和貫徹，從而削弱自然保護(hù)地碳匯功能得以發(fā)揮的制度優(yōu)勢(shì)。

3.2 自然保護(hù)地碳匯功能利益的歸屬不明確

自然保護(hù)地的碳匯由土地碳匯和植被碳匯組成。我國(guó)的土地存在國(guó)家所有和集體所有2 種所有權(quán)形式，土地上還會(huì)被依法設(shè)立土地承包權(quán)；土地上的植被存在國(guó)家所有、集體所有和私人所有3 種形式。雖然自然保護(hù)地的土地和土地上的植被存在多種權(quán)屬，但有一點(diǎn)是明確的，即由于我國(guó)實(shí)行物權(quán)法定，碳匯功能作為非傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)利益尚未被明確成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。有觀點(diǎn)曾指出，由于私法規(guī)則的缺位，對(duì)林業(yè)碳匯的法律規(guī)制至少存在以下幾方面的問(wèn)題：林業(yè)碳匯中的利益關(guān)系性質(zhì)不明，《物權(quán)法》《森林法》尚未涉及該領(lǐng)域的利益關(guān)系[16]。在司法實(shí)踐中，對(duì)于生物碳匯的性質(zhì)及歸屬，存在2 種不同的看法。

第一種做法將生物碳匯功能視為公共產(chǎn)品，不考慮承載生物碳匯功能的土地或者植被的權(quán)屬情況。因此，碳匯功能的減損被視為對(duì)公共利益的損害。這在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉▽?shí)踐中得到了較為普遍的支持。例如，在謝知錦等與北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案[17]中，謝知錦等4 人未經(jīng)行政主管部門(mén)審批非法占用林地，嚴(yán)重破壞了18886.7611 m2林地植被。福建省南平市中級(jí)人民法院判決認(rèn)為，植被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價(jià)值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價(jià)值、森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價(jià)值屬于生態(tài)公共服務(wù)功能的損失價(jià)值。故判決被告謝知錦等4 人共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失127 萬(wàn)元。

將碳匯功能視為公共物品，在我國(guó)的一些文件中也得到了一定的體現(xiàn)。例如，國(guó)務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》要求“建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。最高人民法院《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作 為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要“準(zhǔn)確把握碳排放權(quán)、碳匯、碳衍生品等涉碳權(quán)利的經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性和生態(tài)屬性……”。

另一種做法是將碳匯功能視為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)利益。即便將碳匯功能視為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)利益，但在碳匯功能的利益歸屬上存在不同的觀點(diǎn)。第1 種觀點(diǎn)認(rèn)為，林業(yè)碳匯權(quán)有別于林權(quán)，是獨(dú)立于林權(quán)體系的一種權(quán)利[18]。第2 種觀點(diǎn)認(rèn)為，森林碳匯的法律屬性應(yīng)是林權(quán)的孳息物。森林碳匯的占有、取得、收益和處分權(quán)利是林權(quán)的一項(xiàng)新的權(quán)利內(nèi)容，其擴(kuò)充了現(xiàn)行物權(quán)法中用益物權(quán)的權(quán)能與內(nèi)涵，豐富了物權(quán)法權(quán)利類(lèi)型與內(nèi)容[19]。

將碳匯功能作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)利益，并按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則確定碳匯功能的利益歸屬，在我國(guó)最近的一些文件中得到了體現(xiàn)。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，可申請(qǐng)核證碳匯增量[20]。2022年最高人民法院《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十六條規(guī)定，林業(yè)碳匯可以作為擔(dān)保的方式之一。以林業(yè)碳匯提供擔(dān)保，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的情形，擔(dān)保物權(quán)人請(qǐng)求就擔(dān)保財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)模嗣穹ㄔ阂婪ㄓ枰灾С諿21]。

這就導(dǎo)致在生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的利益歸屬上產(chǎn)生了矛盾：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能視為公共物品；“誰(shuí)投資誰(shuí)收益”原則將生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能視為投資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這種矛盾顯然不利于自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)。

4 克服自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)的制度障礙的建議

2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，提出“到2025年，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架初步形成”“到2035年，完善的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制全面建立”[22]。在“雙碳”目標(biāo)下，除了上述分析的制度優(yōu)勢(shì)外，自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)的制度框架還應(yīng)消除阻礙其實(shí)現(xiàn)的制度障礙。

4.1 修改《民法典》等法律，將碳匯功能確認(rèn)為受保護(hù)的利益

我國(guó)正在建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了自然保護(hù)地的遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)，即到2035年，顯著提高自然保護(hù)地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護(hù)地占陸域國(guó)土面積18%以上[6]。碳匯功能作為自然保護(hù)地提供的生態(tài)產(chǎn)品之一，相對(duì)于其他生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能而言，其具有相當(dāng)?shù)闹贫葍?yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)上，自然保護(hù)地在生物多樣性保護(hù)、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面的作用備受關(guān)注。自然保護(hù)地碳匯功能尚未引起應(yīng)有的關(guān)注。因此，當(dāng)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力作為減緩溫室氣體排放的重要手段之一時(shí)，應(yīng)重視自然保護(hù)地碳匯功能在生態(tài)系統(tǒng)碳匯中的地位和作用。

鑒于我國(guó)相關(guān)法律在應(yīng)對(duì)氣候變化上的不足，《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》要求“適時(shí)修改完善與應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，及時(shí)出臺(tái)配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供更加有力的法制保障”。自然保護(hù)地碳匯功能作為新型的利益已經(jīng)被社會(huì)實(shí)踐所認(rèn)同。例如，澳大利亞新南威爾士州于1998年通過(guò)了《碳權(quán)立法修正案》，修訂了1919年的《轉(zhuǎn)讓法案》，將固碳權(quán)納入“林權(quán)”的定義之內(nèi)，成為被稱(chēng)為“收益權(quán)”的法律權(quán)利的一個(gè)類(lèi)型。我國(guó)的《民法典》是“公民民事權(quán)利的保障書(shū)”。因此，需要修改《民法典》，助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。包括《森林法》在內(nèi)的自然資源法中包含自然資源權(quán)屬的規(guī)定，其也應(yīng)做出相應(yīng)修改，與《民法典》的修訂相銜接。

我國(guó)《民法典》第三條規(guī)定，民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)。一般認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有兩方面的特征：1）財(cái)產(chǎn)權(quán)利所體現(xiàn)的利益具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以進(jìn)行評(píng)估；2）財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以脫離權(quán)利人本人進(jìn)行轉(zhuǎn)移。碳匯功能具備成為民法上的財(cái)產(chǎn)的特征，故應(yīng)修改《民法典》，修改的路徑是將碳匯確認(rèn)為自然資源權(quán)利人享有的財(cái)產(chǎn)利益。

將碳匯功能視為林權(quán)人享有的財(cái)產(chǎn)利益，始于我國(guó)參與《京都議定書(shū)》第12 條的CDM 項(xiàng)目林業(yè)碳匯。為了有效參與CDM，我國(guó)于2005年制定的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》就CDM 林業(yè)碳匯利益的歸屬及分配做了規(guī)定，其第24 條規(guī)定：“具體清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開(kāi)發(fā)企業(yè)所有?！币虼?，造林和再造林項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量-碳匯量為開(kāi)發(fā)企業(yè)享有的一種利益。需要注意的是，在CDM 林業(yè)碳匯機(jī)制中，造林和再造林項(xiàng)目產(chǎn)生的碳匯源于林木，并不包括土地碳匯。

由于《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》的位階低，其有關(guān)碳匯利益歸屬的規(guī)定僅限于造林和再造林，不具有普遍性，且已經(jīng)失效。在碳交易市場(chǎng)建立之前，碳匯功能作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利曾存在爭(zhēng)議?，F(xiàn)在的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了根本改變。2011年我國(guó)開(kāi)始地方碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)；在試點(diǎn)10年后，于2021年建立了全國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。自然保護(hù)地的碳匯功能經(jīng)依法認(rèn)證、核證后可以成為碳匯產(chǎn)品，能進(jìn)入碳排放市場(chǎng)進(jìn)行交易，因而符合民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特點(diǎn)?！睹穹ǖ洹分械呢?cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)開(kāi)放的體系，除了傳統(tǒng)上的物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、股權(quán)及其他投資性權(quán)利外，數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)等具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利和利益均納入財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。前文指出，2022年最高人民法院《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中的有關(guān)林業(yè)碳匯作為擔(dān)保的方式就體現(xiàn)了碳匯的財(cái)產(chǎn)屬性。因此，《民法典》將碳匯確認(rèn)為財(cái)產(chǎn)利益的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

4.2 明確存量碳匯功能的利益歸屬規(guī)則

盡管在生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實(shí)踐中，碳匯功能被視為公共物品，環(huán)境破壞導(dǎo)致碳匯功能減損被視為對(duì)公共利益的侵犯。然而，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的推進(jìn)，碳匯功能被作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)利益已得到一定的認(rèn)可。為此，應(yīng)明確自然保護(hù)地碳匯功能的利益歸屬，解決在生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的利益歸屬上存在的現(xiàn)實(shí)矛盾。例如，在美國(guó)的Roseland v.U.S.Fish & Wildlife 案中，雙方在碳匯利益的歸屬上存在爭(zhēng)議。在該案中，政府通過(guò)放棄索賠協(xié)議將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給Rabbs，卻在轉(zhuǎn)讓的部分財(cái)產(chǎn)上設(shè)立了地役權(quán)。后Roseland從Rabbs 處購(gòu)買(mǎi)了該財(cái)產(chǎn)。就地役權(quán)存續(xù)期間該處財(cái)產(chǎn)中的林木產(chǎn)生的碳信用是否轉(zhuǎn)移到Roseland手上，Roselan 與政府之間產(chǎn)生了爭(zhēng)議。路易斯安那地方法院認(rèn)為，碳信用的潛在價(jià)值使其能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)利組合的一部分[23]。

最早對(duì)增量碳匯功能利益歸屬做出規(guī)定的是我國(guó)于2005年制定的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，其第二十四條規(guī)定：“具體清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開(kāi)發(fā)企業(yè)所有”[24]。在“雙碳”目標(biāo)提出后，碳匯功能利益歸屬的規(guī)則被明確規(guī)定在政策文件中。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，可申請(qǐng)核證碳匯增量?！备鶕?jù)此規(guī)定，增量碳匯功能的利益歸屬按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則確定。

自然保護(hù)地碳匯功能以碳保存的策略實(shí)現(xiàn)。因此，自然保護(hù)地碳匯為存量碳匯。無(wú)論是增量碳匯還是存量碳匯，均是應(yīng)受保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但是，存量碳匯功能的利益歸屬依照自然保護(hù)地內(nèi)發(fā)揮固碳作用的自然資源的權(quán)屬?zèng)Q定。即自然保護(hù)地的土地存量碳匯功能的財(cái)產(chǎn)利益歸屬于土地權(quán)利人；自然保護(hù)地上的生物存量碳匯功能的財(cái)產(chǎn)利益歸屬于生物所依附的自然資源權(quán)利人。這種安排也符合最高人民法院《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十六條規(guī)定的精神。

4.3 將自然保護(hù)地碳匯解釋為可用于抵消的國(guó)家核證自愿減排項(xiàng)目

將自然保護(hù)地的碳匯功能視為財(cái)產(chǎn)利益，首先需要解決的是自然保護(hù)地的碳匯功能能否成為碳匯產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)交易，而不再被視為公共產(chǎn)品。這就需要將自然保護(hù)地的碳匯功能轉(zhuǎn)化為碳匯項(xiàng)目。自然保護(hù)地的碳匯功能只有經(jīng)依法認(rèn)證、核證成為可用于抵消的國(guó)家核證自愿減排項(xiàng)目后，才能進(jìn)入碳排放市場(chǎng)進(jìn)行交易，成為受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)利益。

2011年我國(guó)開(kāi)始地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2022年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。為建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，生態(tài)環(huán)境部于2020年制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十九條規(guī)定，重點(diǎn)排放單位每年可以使用國(guó)家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳；用于抵消的國(guó)家核證自愿減排量，不得來(lái)自納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額管理的減排項(xiàng)目[25]。因此，國(guó)家核證自愿減排量被納入了統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

那么，自然保護(hù)地的碳匯功能是否可以以碳匯項(xiàng)目的形式予以量化、核證，進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易？很難得出這樣的結(jié)論。其原因在于：第一，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第四十二條，列明的國(guó)家核證自愿減排量項(xiàng)目?jī)H為可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用。自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目不在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》列明的國(guó)家核證自愿減排量項(xiàng)目之內(nèi)。第二，自然保護(hù)地的碳匯功能以碳保存的策略實(shí)現(xiàn)，通常不會(huì)將自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目納入林業(yè)碳匯項(xiàng)目。自然保護(hù)地的碳匯功能以碳保存的策略實(shí)現(xiàn)，使自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目似乎可以解釋為森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目。但是，根據(jù)《森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》，森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目的適用條件之一是“擬實(shí)施項(xiàng)目活動(dòng)的林地屬人工幼、中齡林”。

因此，只能對(duì)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第四十二條中的“等”做出解釋?zhuān)瑢⒆匀槐Ｗo(hù)地碳匯解釋為包括可用于抵消的國(guó)家核證自愿減排量項(xiàng)目。將自然保護(hù)地碳匯解釋為包括可用于抵消的國(guó)家核證自愿減排量項(xiàng)目，可以使自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)，從而建立自然保護(hù)地碳匯這一生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制。同時(shí)，在以碳增匯主導(dǎo)的國(guó)家核證自愿減排交易機(jī)制中，由于自然保護(hù)地碳匯功能持久、穩(wěn)定，需要明確自然保護(hù)地國(guó)家核證自愿減排項(xiàng)目的優(yōu)先地位，可借鑒《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》中的相關(guān)的規(guī)定，其中強(qiáng)調(diào)要“將具有生態(tài)、社會(huì)等多種效益的林業(yè)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”[26]。只有將自然保護(hù)地國(guó)家核證自愿減排項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，才能使以碳保存的策略實(shí)現(xiàn)的自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目處于公平的競(jìng)爭(zhēng)地位。