論社區(qū)治理規(guī)范化中黨的制度建設(shè)的引領(lǐng)作用*

陳 光 邵慧峰

社區(qū)治理是基層治理的一部分，也是國家治理的基礎(chǔ)部分之一。2021年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》載明：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！盵1]國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，治理現(xiàn)代化內(nèi)含于中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程之中。從基層治理的視角看，社區(qū)治理各項工作的有序開展，是社區(qū)治理規(guī)范化的過程，也是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。國家治理現(xiàn)代化要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能實現(xiàn)，基層治理規(guī)范化同樣如此。更好地推進(jìn)基層治理規(guī)范化，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化奠定堅實的基礎(chǔ)，需要發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，以黨的建設(shè)尤其是制度建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)治理規(guī)范化進(jìn)程中的各項工作。本文將在闡述黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化引領(lǐng)作用相關(guān)理論基礎(chǔ)上，結(jié)合社區(qū)治理規(guī)范化中黨的制度建設(shè)及其引領(lǐng)作用的發(fā)揮，就如何更好發(fā)揮黨的制度建設(shè)的引領(lǐng)作用，加快推進(jìn)基層治理規(guī)范化提出相應(yīng)的建議。

一、社區(qū)治理規(guī)范化中黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)

(一)社區(qū)治理規(guī)范化與黨的領(lǐng)導(dǎo)

社區(qū)治理在整個國家治理體系中雖處于末端卻事關(guān)國家大政方針的貫徹落實，事關(guān)人民群眾的切身利益與社會的和諧穩(wěn)定。因此，黨中央、國務(wù)院高度重視社區(qū)治理相關(guān)工作。黨的十九大報告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！盵2]社區(qū)治理規(guī)范化，也稱社區(qū)治理法治化，但兩者實際上存在一定差別。法治化強(qiáng)調(diào)國家立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)或規(guī)章等在社區(qū)治理中的規(guī)范作用，而規(guī)范化包容性更強(qiáng)，在強(qiáng)調(diào)國家制定法作用的同時，也給予軟法、民間法等其他形式的規(guī)范足夠的重視。鑒于我國在基層治理中注重法治、德治和自治相融合，即法治只是“三治融合”治理模式中的要素之一，所以，使用社區(qū)治理規(guī)范化相比而言更為妥當(dāng)。對于社區(qū)治理規(guī)范化可從兩個層面理解：一是將規(guī)范化視為對社區(qū)治理各項工作的一種應(yīng)然要求，指的是社區(qū)治理各項工作都要做到有章可循或有規(guī)可依，相關(guān)治理規(guī)范或制度應(yīng)該得到很好的遵守或執(zhí)行，參與社區(qū)治理的各主體各司其職、有序協(xié)作等；二是將規(guī)范化視為對社區(qū)治理狀態(tài)的一種實然描述，指的是社區(qū)治理各項工作已經(jīng)實現(xiàn)了有章可循或有規(guī)可依，相關(guān)治理規(guī)范或者制度得到了良好的遵守或執(zhí)行，參與社區(qū)治理的各主體之間真正做到了各司其職、有序協(xié)作，社區(qū)生活與工作等處于祥和有序的狀態(tài)。實際上，作為應(yīng)然要求的社區(qū)治理規(guī)范化更接近于社區(qū)治理實踐，因為社區(qū)治理規(guī)范化是一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程，其實然描述作為社區(qū)治理規(guī)范化應(yīng)予追求的理想目標(biāo)而存在。

中國共產(chǎn)黨是推進(jìn)和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者，是社區(qū)治理各項工作的領(lǐng)導(dǎo)者和主要參與者。從領(lǐng)導(dǎo)范圍來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫穿于社區(qū)治理的各項工作，實現(xiàn)對社區(qū)治理所有事務(wù)的全覆蓋，包括社區(qū)治理規(guī)范化的具體開展。正是由于黨的有力領(lǐng)導(dǎo)與不斷推動治理體制機(jī)制革新，形成了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的多種模式，使我國社區(qū)治理取得顯著成效?！霸谌嫔罨母锏倪M(jìn)程中，隨著政府、市場和社會邊界關(guān)系的不斷演變，基層黨組織充分發(fā)揮了引領(lǐng)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者角色，并創(chuàng)新性地打造了組織覆蓋鏈、先鋒服務(wù)鏈和民生幫扶鏈等復(fù)合性鏈條，形成了‘街鄉(xiāng)吹哨、部門報到’、黨支部+結(jié)對幫扶、黨支部+合作社、黨支部+X+貧困農(nóng)戶等黨建引領(lǐng)基層治理模式，既改善了民生民本，盤活了集體經(jīng)濟(jì)，又激活了多元主體參與基層治理的熱情”[3]。顯然，已經(jīng)形成的這些治理模式和取得的成效，是我們在推進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范化過程中堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要基礎(chǔ)與實踐起點(diǎn)。

(二)社區(qū)治理規(guī)范化中黨的建設(shè)的要求及其與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

黨對社區(qū)治理及其規(guī)范化各項工作的有力領(lǐng)導(dǎo)，離不開黨的自身建設(shè)的不斷推進(jìn)。“城鄉(xiāng)社區(qū)處于黨同群眾連接的‘最后一公里’，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，深入拓展區(qū)域化黨建”[4](P129)。在推進(jìn)和實現(xiàn)社區(qū)治理規(guī)范化實踐中應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)黨的建設(shè)，以黨的基層組織建設(shè)為抓手，覆蓋社區(qū)治理中的每一位黨員，將黨與人民群眾連接的“最后一公里”治理好。黨的組織包括黨的中央組織、黨的地方組織和黨的基層組織。黨的中央組織所制定的有關(guān)社區(qū)治理的路線方針和政策是社區(qū)治理規(guī)范化的基本遵循；黨的地方組織尤其是不設(shè)區(qū)的市或縣、市轄區(qū)一級的黨的地方組織直接領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理規(guī)范化工作；黨的基層組織是在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)和社會組織等基層單位成立的黨組織，這類黨的組織同社區(qū)治理的關(guān)系最為緊密，也是推進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范化最直接和最主要的領(lǐng)導(dǎo)者?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第33條明確規(guī)定了黨的各類基層組織的具體職能，如第1款規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！彼?，加強(qiáng)社區(qū)治理規(guī)范化中黨的建設(shè)，指向的是處于基層治理最前沿的黨的基層組織的建設(shè)。

黨的基層組織建設(shè)要遵循新時代黨的建設(shè)總要求。黨的十九大報告提出了新時代黨的建設(shè)總要求，“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅定理想信念宗旨為根基，以調(diào)動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量”[2]。在按照新時代黨的建設(shè)總要求推進(jìn)基層黨的建設(shè)，更好地發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用的同時，應(yīng)當(dāng)把握好社區(qū)治理規(guī)范化中黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)的關(guān)系，處理好黨的制度建設(shè)同其他方面建設(shè)的關(guān)系。

加強(qiáng)基層黨的建設(shè)是為了提升黨對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。黨的建設(shè)指向的是黨組織和黨員的思想意識和行為活動等，其作用力或影響力具有內(nèi)部性，黨的領(lǐng)導(dǎo)指向的是中國特色社會主義各項事業(yè)或者治國理政的各項工作，其作用力或影響力顯然具有外部性。黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)聯(lián)點(diǎn)在于中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，人民群眾的根本利益和根本目標(biāo)就是黨的根本利益所在和根本目標(biāo)追求。當(dāng)然，黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)畢竟屬于兩種性質(zhì)不同的活動，兩者在社區(qū)治理規(guī)范化實踐中不能相互替代。黨的建設(shè)固然有其獨(dú)立的意義與價值，但應(yīng)該將社區(qū)治理中黨的建設(shè)主動同提升黨對社區(qū)治理及其規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)合起來，以黨的建設(shè)引領(lǐng)和推進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范化，實現(xiàn)黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)在社區(qū)治理規(guī)范化中的有機(jī)結(jié)合。

黨的制度建設(shè)既是黨的建設(shè)相對獨(dú)立的一個方面，也是黨的政治建設(shè)和思想建設(shè)等其他方面建設(shè)的重要載體和保障。黨的各方面建設(shè)并非孤立的，而是一個有機(jī)整體。如果說黨的理想信念、指導(dǎo)思想和根本宗旨等是貫穿黨的各方面建設(shè)的精神內(nèi)核，那么，制度建設(shè)就是一條有形紐帶，將各方面建設(shè)的要求以規(guī)則或制度形式加以呈現(xiàn)并在實踐中保障落實?！包h的十九大在黨的建設(shè)總體布局中，將制度建設(shè)由原來的‘五大建設(shè)’之一調(diào)整為‘把制度建設(shè)貫穿其中’，更加鮮明地體現(xiàn)了制度建設(shè)的地位、作用和要求，突出了制度建設(shè)的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性特點(diǎn)”[5]。不僅如此，黨的制度建設(shè)同社區(qū)治理規(guī)范化還有著內(nèi)在的一致性，兩者分別體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國的中國特色社會主義法治理念和要求。因此，重視和發(fā)揮黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化的引領(lǐng)作用，既是堅持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的重要表現(xiàn)，也是推進(jìn)和實現(xiàn)社區(qū)治理規(guī)范化的基本路徑。

二、黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化引領(lǐng)作用的表現(xiàn)

黨的制度建設(shè)在新時代黨的建設(shè)中具有特殊而重要的意義，推進(jìn)和實現(xiàn)社區(qū)治理規(guī)范化必須重視黨的制度建設(shè)的引領(lǐng)作用。所謂引領(lǐng)作用，指的是黨的制度建設(shè)對于社區(qū)治理規(guī)范化所產(chǎn)生的指引和帶領(lǐng)作用?！斑@種引領(lǐng)作用，不是以領(lǐng)導(dǎo)者自居，不是頤指氣使支配別人，更不是唯我獨(dú)尊稱王稱霸，而是一種責(zé)任與擔(dān)當(dāng)”[6]。在基層治理實踐中，引領(lǐng)作用的發(fā)揮主要通過黨的有關(guān)基層組織和黨員來實現(xiàn)。

(一)提供方向指引和原則依據(jù)

通過黨的制度建設(shè)將黨有關(guān)依規(guī)治黨和依法治國的理念和原則引入社區(qū)治理，可以為社區(qū)治理規(guī)范化提供方向指引和原則依據(jù)。黨的制度建設(shè)不僅可以視為依規(guī)治黨的一部分，與依法治國也具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。依規(guī)治黨和依法治國是我們黨經(jīng)過長期探索和不斷總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上作出的重要戰(zhàn)略性選擇。依規(guī)治黨主要通過黨內(nèi)法規(guī)和各種制度來治黨管黨，要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨的制度建設(shè)的直接目的是為依規(guī)治黨提供相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和制度來源，同時是黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的必然要求和實施路徑。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，根據(jù)憲法和法律相關(guān)規(guī)定來治國理政，進(jìn)而保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的各項權(quán)利。依規(guī)治黨和依法治國兩者所包含的共同理念是高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)下規(guī)則和制度的功能，遵循憲法至上的基本法治原則。“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[7]。憲法至上是依規(guī)治黨和依法治國共同遵守的根本原則，也是黨的制度建設(shè)應(yīng)遵循的基礎(chǔ)性原則。如此，依規(guī)治黨和依法治國的基本理念和原則便經(jīng)由黨的制度建設(shè)被引入社區(qū)治理實踐，與社區(qū)治理規(guī)范化有機(jī)融合，為社區(qū)治理規(guī)范化提供了方向上的指引和原則上的依據(jù)。

(二)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量和組織保障

通過基層黨組織工作的制度化建設(shè)，增強(qiáng)基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力進(jìn)而為社區(qū)治理規(guī)范化提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量或組織保障。社區(qū)基層黨組織是社區(qū)治理規(guī)范化的直接領(lǐng)導(dǎo)者，其自身的凝聚力和戰(zhàn)斗力直接關(guān)系到社區(qū)治理規(guī)范化工作的開展進(jìn)度和實現(xiàn)程度。通過加強(qiáng)制度化建設(shè)，使社區(qū)基層黨組織各項工作制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，不僅可以提高社區(qū)治理各項工作的效率或成效，而且可以在增強(qiáng)黨組織自身凝聚力的同時更好地發(fā)揮其在社區(qū)治理中的組織帶動作用，發(fā)動或吸引更多的社區(qū)群眾參與到社區(qū)治理規(guī)范化工作中來，因為從根本上講，社區(qū)居民或群眾才是社區(qū)治理規(guī)范化的最終受益者。有學(xué)者在總結(jié)新時代“楓橋經(jīng)驗”的啟示時指出：“‘楓橋經(jīng)驗’的一個突出亮點(diǎn)，就是充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，依靠基層組織和廣大群眾，引導(dǎo)村民通過‘合法、合規(guī)、合理’的方式，表達(dá)訴求、解決矛盾，最大限度地把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。這是充分發(fā)揮基層組織作用做好群眾工作的范例?！盵8]這一范例不僅是黨的組織力和號召力在社區(qū)治理中的體現(xiàn)，也反映出基層黨組織通過自身的制度化建設(shè)增強(qiáng)了其組織帶領(lǐng)人民群眾推進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范化的能力。

(三)帶動各類治理主體行為規(guī)范化

通過社區(qū)黨員行為的規(guī)范化建設(shè)帶動其他各類治理主體行為的規(guī)范化，有助于從根本上推進(jìn)和實現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化。社區(qū)治理規(guī)范化最終都要還原為每位治理主體行為的規(guī)范化，即參與社區(qū)治理的各類主體都要遵守相應(yīng)的國家法律、黨內(nèi)法規(guī)或其他治理規(guī)范，使每一項社區(qū)治理事務(wù)的處理或工作的開展規(guī)范有序。在社區(qū)治理中，黨員是除黨組織外最為重要的一類主體，社區(qū)基層黨組織的工作，最終也要經(jīng)由具體的黨員行為來實施。黨員行為的規(guī)范化又受其法治觀念、黨規(guī)意識和制度心理等深層次因素影響。從這個意義上講，發(fā)揮黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化的引領(lǐng)作用，一定要高度重視社區(qū)黨員行為的規(guī)范化建設(shè)和法治觀念的培育。例如，“自覺遵守黨的紀(jì)律，模范遵守國家的法律法規(guī)”是黨章規(guī)定的每位黨員必須履行的義務(wù)。其中，黨員應(yīng)模范遵守法律法規(guī)這一義務(wù)要求，是黨員模范帶頭作用在守法領(lǐng)域的具體要求。體現(xiàn)為外在行為的“模范遵守”，必然是以行為者內(nèi)心認(rèn)同和自我約束為基礎(chǔ)的，而且“模范”本身內(nèi)含以身示范、引領(lǐng)帶動的追求。社區(qū)治理中通過加強(qiáng)黨員行為的規(guī)范化建設(shè)，使其真正發(fā)揮“模范”作用或做到率先垂范，對于社區(qū)治理中其他治理主體行為規(guī)范化的積極影響是不言而喻的。這種對外在行為的規(guī)范化引領(lǐng)，必然會內(nèi)化為相應(yīng)的心理認(rèn)同，即強(qiáng)化各類治理主體的法治觀念或規(guī)則意識。這對于社區(qū)治理規(guī)范化的實現(xiàn)具有根本性的意義。

(四)提供新的精神與制度動力

通過基層黨的制度創(chuàng)新性建設(shè)促進(jìn)社區(qū)治理相關(guān)工作機(jī)制的改進(jìn)，能夠為社區(qū)治理規(guī)范化的推進(jìn)不斷提供新的精神與制度動力。黨的制度創(chuàng)新是黨的制度建設(shè)工作的一部分，也是開展黨的制度建設(shè)的動力所在。對于社區(qū)治理規(guī)范化而言，基層黨的制度創(chuàng)新性建設(shè)可以在兩個方面產(chǎn)生引領(lǐng)作用。一方面，黨的制度創(chuàng)新無論是針對黨的制度建設(shè)自身還是針對保障黨的其他方面的建設(shè)，都反映了黨自我完善和自我革命的積極意識，是黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展自信的表現(xiàn)。這種積極意識和自信表現(xiàn)必然會傳遞到社區(qū)治理相關(guān)工作之中，為規(guī)范化導(dǎo)向的社區(qū)治理各項工作機(jī)制的改進(jìn)提供精神動力。另一方面，社區(qū)治理規(guī)范化進(jìn)程中必然會涉及對相關(guān)體制機(jī)制的調(diào)整改進(jìn)，即社區(qū)治理規(guī)范化要求社區(qū)治理創(chuàng)新。黨的制度創(chuàng)新雖然主要指向的是黨的自身制度，但由于黨處于社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)者的地位，其自身制度創(chuàng)新必然會直接或間接地作用于社區(qū)治理創(chuàng)新，對社區(qū)治理創(chuàng)新產(chǎn)生影響。例如，北京推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，就是創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機(jī)制的一個典型事例。這一改革以區(qū)域化黨建為抓手創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)，“把區(qū)域內(nèi)的各類企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和黨員組織起來，統(tǒng)籌調(diào)度協(xié)調(diào)溝通各類社會單元，從而推動基層黨組織建設(shè)與社會治理在聯(lián)動互動中相互促進(jìn)、相得益彰”[9]?；鶎狱h的制度創(chuàng)新在促進(jìn)黨的自身制度不斷完善的同時，為社區(qū)治理規(guī)范化提供了精神與制度上的雙重動力。

黨的制度建設(shè)可以從多個方面引領(lǐng)社區(qū)治理規(guī)范化建設(shè)，在很多地方的社區(qū)治理實踐中黨的制度建設(shè)確實發(fā)揮了相應(yīng)的指引或帶領(lǐng)作用。例如，遼寧大連的大連灣街道由街道黨工委牽頭，“聯(lián)合轄區(qū)央企、國企、非公企、軍警及各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位組成黨建聯(lián)合體，創(chuàng)建‘工作一起議、陣地一起用、教育一起抓、活動一起辦、群眾一起幫、典型一起樹、成果一起享’的‘七個一起’黨建聯(lián)動工作模式，建立聯(lián)席會議機(jī)制、理論研究機(jī)制、日常協(xié)調(diào)機(jī)制和考核評議機(jī)制，創(chuàng)設(shè)‘三學(xué)三比一爭創(chuàng)’‘三聯(lián)三包’‘十個一’等多項特色載體，合力聯(lián)系服務(wù)群眾，共同幫扶弱勢和邊緣群體”[10]。當(dāng)然，筆者關(guān)于黨的制度建設(shè)引領(lǐng)作用的闡述，主要還是一種理論上或應(yīng)然意義上的，并不等同于在所有社區(qū)治理規(guī)范化建設(shè)實踐中發(fā)揮了這些引領(lǐng)作用。

三、引領(lǐng)視角下社區(qū)治理規(guī)范化中黨的制度建設(shè)之不足

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院加大了基層治理現(xiàn)代化相關(guān)體制機(jī)制改革力度，以黨建為引領(lǐng)不斷創(chuàng)新社區(qū)治理規(guī)范化建設(shè)，取得顯著成效。黨的制度建設(shè)在這一過程中發(fā)揮了重要的引領(lǐng)和保障作用。然而，如果我們從引領(lǐng)的視角進(jìn)行審視，在社區(qū)治理實踐中黨的制度建設(shè)仍然存在一些不足，影響了引領(lǐng)作用的發(fā)揮。

(一)社區(qū)基層黨的制度建設(shè)的主動性不夠

目前，大部分社區(qū)黨組織停留于執(zhí)行已有的制度體系層面，或者忽視制度的缺失與存在的問題，少有探索和完善黨的制度創(chuàng)新的積極性。雖然黨的制度建設(shè)在基層的作為空間有限，即基層黨組織和黨員以實施黨內(nèi)法規(guī)或上級黨組織已制定的相關(guān)制度為主，但這并不意味著社區(qū)基層黨組織和黨員只是黨的制度的被動接受者或機(jī)械實施者。社區(qū)基層黨組織可以在兩個方面開展黨的制度建設(shè)。一是落實性制度建設(shè)，即針對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或者上級黨組織已制定的制度，就如何在社區(qū)層面更具體更有效地實施，制定相應(yīng)的實施性規(guī)則或者落實性制度。二是創(chuàng)造性制度建設(shè)，即在現(xiàn)行的黨的制度框架內(nèi)，根據(jù)本社區(qū)治理特點(diǎn)和黨建需要，創(chuàng)造性地制定一些規(guī)則，或者形成相應(yīng)的工作模式或工作機(jī)制。然而，實踐中大部分社區(qū)基層黨組織都缺乏主動開展制度建設(shè)尤其進(jìn)行制度創(chuàng)新的主動性與積極性。對于黨的制度實施中存在的問題，如考核評價指標(biāo)體系中業(yè)務(wù)工作與黨務(wù)工作區(qū)分不清，黨員培訓(xùn)教育約束機(jī)制不健全等，有關(guān)社區(qū)黨組織未作出有針對性的修正或者完善。實現(xiàn)社區(qū)基層黨的制度建設(shè)創(chuàng)新并非易事，但在落實性制度建設(shè)和創(chuàng)造性制度建設(shè)等方面還是存在可作為空間的。顯然，在黨的制度建設(shè)方面安于現(xiàn)狀或少有作為，會影響到黨的制度建設(shè)在社區(qū)治理規(guī)范化中引領(lǐng)作用的發(fā)揮。

(二)社區(qū)黨組織對現(xiàn)行黨的制度或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不到位

社區(qū)黨組織對現(xiàn)行黨的相關(guān)制度或有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不到位，反映了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力有待加強(qiáng)，其帶來的不良影響是無法實現(xiàn)社區(qū)黨組織對社區(qū)治理規(guī)范化的有力領(lǐng)導(dǎo)。黨的制度建設(shè)包括制度執(zhí)行力的建設(shè)，即加強(qiáng)對現(xiàn)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或黨的制度的執(zhí)行與落實。然而，“在廣大的基層黨組織中，輕思想重業(yè)務(wù)的現(xiàn)象較為普遍。特別是一些單位的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，抓業(yè)務(wù)工作見效快、容易出成績，而黨建工作時間長，見效慢，不容易出成績”[11]。一些社區(qū)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖然口頭上表示非常重視黨的制度建設(shè)，但在黨的制度建設(shè)包括對現(xiàn)行制度執(zhí)行力建設(shè)等方面，較少拿出有說服力的工作業(yè)績或事例。甚至有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對社區(qū)治理中現(xiàn)行的黨的制度或相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)都沒有系統(tǒng)或完整掌握，更談不上制度或黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。黨的制度是基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的保障，在執(zhí)行黨的相關(guān)制度或黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定方面若出現(xiàn)問題，不僅會削弱社區(qū)黨組織自身的凝聚力和戰(zhàn)斗力，社區(qū)基層黨的制度建設(shè)和治理規(guī)范化相關(guān)工作也缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)。

(三)部分社區(qū)黨員的黨建意識和法治觀念較為薄弱

實踐中部分黨員主動參與黨的建設(shè)意愿不足，不僅對社區(qū)基層黨的制度建設(shè)重視不夠，而且自身未能做到模范遵守法律法規(guī)，這些都嚴(yán)重影響了社區(qū)治理規(guī)范化的推進(jìn)。有學(xué)者總結(jié)了當(dāng)前城市社區(qū)黨員在黨建認(rèn)識方面存在的三個誤區(qū)。一是“不相關(guān)理論”。認(rèn)為黨建工作是上級和書記的事，不是自己的事。二是“真理理論”。認(rèn)為相對于經(jīng)濟(jì)工作，黨建工作雖然比較“后退”，但只要提供豐富的內(nèi)容和生動的載體，就能收到實效。三是“替代論”。以單方面的黨建工作代替經(jīng)濟(jì)工作或日常工作[12]。對黨建認(rèn)識的誤區(qū)及黨建意識的薄弱自然會傳遞到社區(qū)基層黨的制度建設(shè)方面，很難期待這些黨建意識弱或認(rèn)識有誤區(qū)的黨員有足夠的精力和能力去做好黨的制度建設(shè)工作。法治觀念淡薄或者規(guī)則意識不強(qiáng)，也是存于很多社區(qū)黨員身上的一種不良現(xiàn)象。除有的黨員違法亂紀(jì)未能做到模范遵守法律法規(guī)外，還有一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部陷入“微腐敗”，“微腐敗不僅易發(fā)，而且難治”[13]，對黨的紀(jì)律執(zhí)行和國家法律實施會形成蠶食之害。如此一來，社區(qū)治理規(guī)范化工作非但缺少了黨員的模范帶頭作用，反而會因為部分社區(qū)黨員的違法違紀(jì)行為而對其他治理主體的心理和行為產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，使人們失去對規(guī)范化治理乃至黨規(guī)國法權(quán)威性的信心。

(四)社區(qū)基層黨的建設(shè)相關(guān)制度不健全

基層黨的建設(shè)的激勵、保障與考核機(jī)制不夠健全或不夠合理，影響了社區(qū)基層黨組織和黨員開展黨的制度建設(shè)的積極性，制約了黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化引領(lǐng)作用的發(fā)揮。社區(qū)治理是一項繁雜細(xì)致的工作，黨的建設(shè)應(yīng)該結(jié)合社區(qū)治理的特點(diǎn)和需要有針對性地開展。黨的制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)各方面，有必要建立專門的激勵和保障機(jī)制去強(qiáng)化基層黨的制度建設(shè)。社區(qū)基層黨建的激勵和保障機(jī)制不夠健全、經(jīng)費(fèi)不足是較為普遍的現(xiàn)象，開展有特色的黨建活動尤其是形成黨建品牌特色更不容易，激勵與保障機(jī)制的欠缺制約了社區(qū)基層黨建包括黨的制度建設(shè)的開展。此外，社區(qū)基層黨建考核評價機(jī)制不合理，容易造成黨建工作疲于應(yīng)付或流于形式?！伴L期以來，上級對于社區(qū)黨建考核項目多、頻率高，只憑痕跡看社區(qū)黨建工作成效，如僅通過活動照片、工作日志等方式進(jìn)行檢查。社區(qū)工作者疲于應(yīng)付上級黨組織檢查……黨建引領(lǐng)社區(qū)治理考核體系的不科學(xué)導(dǎo)致社區(qū)治理弱化，阻礙了社區(qū)治理水平的提高”[14]?；鶎狱h的建設(shè)的激勵、保障與考核機(jī)制也屬于黨的制度建設(shè)的一部分，改進(jìn)這些不健全或不合理的機(jī)制，本身就是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范化不可回避的工作。

(五)社區(qū)基層黨組織的建設(shè)開放性不夠

社區(qū)基層黨的建設(shè)應(yīng)該具有開放性，應(yīng)充分吸收廣大黨員和人民群眾參與其中。然而，受各種因素影響，社區(qū)基層黨組織的建設(shè)不夠開放，人民群眾對社區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)工作參與不足，很難充分發(fā)揮黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化的引領(lǐng)作用。雖然黨的建設(shè)主要指向的是黨組織和黨員自身，但由于黨是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，因此黨的建設(shè)不是一項封閉性的工作。習(xí)近平就黨的建設(shè)、社區(qū)治理與人民群眾三者的關(guān)系有過專門的論述：“社區(qū)工作要時時處處貫徹黨的宗旨，讓黨的旗幟在社區(qū)群眾心目中高高飄揚(yáng)，讓社區(qū)廣大黨員在服務(wù)群眾中充分發(fā)揮作用、展示良好形象?！盵4](P134)社區(qū)基層黨的建設(shè)開放性不足，其負(fù)面影響是顯而易見的。黨建如果以“自娛自樂”的方式開展，便失去了這項工作的根本意義。社區(qū)基層黨建的直接目的是通過自我建設(shè)提升自身的凝聚力和戰(zhàn)斗力，提高領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的能力，最終更好地服務(wù)于生活或工作于社區(qū)中的人民群眾。如果在黨建過程中沒有人民群眾的參與，或者黨建同人民群眾的日常生活與工作脫節(jié)，其后果是黨的建設(shè)成為形式主義的寄生場，不被人民群眾理解和接受，更談不上黨的制度建設(shè)對社區(qū)治理規(guī)范化的引領(lǐng)。

導(dǎo)致上述不足的原因有很多，這些原因不僅來自黨的建設(shè)工作系統(tǒng)自身，如上位黨內(nèi)法規(guī)缺失或不夠明確、上級黨組織的指導(dǎo)不夠、社區(qū)黨員年齡和知識結(jié)構(gòu)失衡等，而且來自黨的建設(shè)所處的社區(qū)治理實踐這一外部環(huán)境。社區(qū)治理是基層社會治理的一部分，而基層社會是諸多要素高度密集的社會空間?！霸诂F(xiàn)實生活中，具體的問題遍布基層社會的方方面面，大到嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定的鄰避抗?fàn)幨录〉洁徖镏g雞毛蒜皮的矛盾糾紛，呈現(xiàn)易蔓延、難處理、風(fēng)險大和治理成本高等特征”[15]。社區(qū)治理實踐的這種狀況構(gòu)成包括制度建設(shè)在內(nèi)黨的建設(shè)的外部環(huán)境，給社區(qū)黨的制度建設(shè)帶來諸多困難。

四、加強(qiáng)黨的制度建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)治理規(guī)范化

社區(qū)基層黨組織是黨實現(xiàn)對基層治理領(lǐng)導(dǎo)的直接抓手，也是基層治理及其規(guī)范化過程中各種資源的整合者。“基層黨組織在社區(qū)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化整合，就是要以社區(qū)為單位，實現(xiàn)基層黨建的資源整合、權(quán)利整合和體制整合，消除行政分割、利益本位和體制斷裂對黨的肌體的侵蝕，在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)黨的組織統(tǒng)一和政令統(tǒng)一，達(dá)到形成合力，整體聯(lián)動的效果”[16](P64)。社區(qū)基層黨組織的這種網(wǎng)絡(luò)化整合功能，對于社區(qū)治理規(guī)范化和現(xiàn)代化的實現(xiàn)是不可或缺的。為了更好地發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的整合功能，需要加強(qiáng)基層黨組織的各方面建設(shè)，尤其是作為貫穿黨的各方面建設(shè)的制度建設(shè)。

(一)將黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)融入基層治理“三治”實踐

自治、法治和德治的“三治融合”模式是適合我國基層治理實際的一種治理模式。有學(xué)者認(rèn)為，“‘三治融合’之合理性不僅是良政善治在推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的客觀要求，而且是‘中國之治’道路、制度、文化、理論及其實踐在基層社會治理體系構(gòu)建與治理能力提升過程中合乎邏輯的表達(dá)與現(xiàn)實實踐的樣態(tài)”[17]。然而，社區(qū)治理實踐中很多地方未能處理好“三治融合”與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致重業(yè)務(wù)輕黨建或者黨的建設(shè)創(chuàng)造性不足。基層治理要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“三治融合”治理模式本身就是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理所采取的一種具體可行的模式策略，社區(qū)治理中的“三治”都應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。問題在于，如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)地融入“三治”，即在“三治融合”基礎(chǔ)上有機(jī)地融入黨的領(lǐng)導(dǎo)，為社區(qū)治理中黨的制度建設(shè)提供更為清晰順暢的體制環(huán)境，而非使黨的領(lǐng)導(dǎo)生硬地或割裂式地進(jìn)入社區(qū)治理實踐，這就要求黨中央制定黨內(nèi)法規(guī)或相關(guān)政策時，在強(qiáng)調(diào)基層治理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則基礎(chǔ)上，賦予基層或社區(qū)治理以更大的自主空間，在該空間內(nèi)由基層黨組織或黨員同社區(qū)群眾共同創(chuàng)制開展自治、法治和德治的具體規(guī)則。各社區(qū)基層黨組織和黨員在治理實踐中，不應(yīng)將自己視為外在于甚至高于其他治理主體的一種存在，而是要積極主動地融入社區(qū)治理的日常工作，將黨的有關(guān)路線方針政策結(jié)合治理實踐和需要進(jìn)行相應(yīng)地轉(zhuǎn)化。可轉(zhuǎn)化的路徑或方式包括制度文本、行動宣傳和行為示范，如倡導(dǎo)社區(qū)公共道德、共同制定社區(qū)軟法、加強(qiáng)黨組織和黨員自身規(guī)范性文件建設(shè)，以及模范遵守法律法規(guī)和各類制度規(guī)則等。這樣便可在社區(qū)治理層面將黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)融入基層“三治”，而且在融入過程中自然啟動了黨的自我建設(shè)，尤其是黨的制度建設(shè)。

(二)嚴(yán)格落實執(zhí)行責(zé)任制，健全人才經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

隨著國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步充實和完善，如何在社區(qū)層面健全黨內(nèi)法規(guī)和黨的相關(guān)制度的實施機(jī)制，將成為提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理規(guī)范化能力的重心所在?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》第8條規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織等黨的基層組織黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任問題，這為提高黨內(nèi)法規(guī)在基層治理中的執(zhí)行力，推動黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)層面深入實施提供了直接的法規(guī)依據(jù)。社區(qū)黨組織及其上級黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)該部黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地社區(qū)治理的特點(diǎn)制定落實性規(guī)范文件，將與社區(qū)治理相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)或相關(guān)制度納入執(zhí)行責(zé)任制實施范圍，在提升社區(qū)黨組織執(zhí)行力基礎(chǔ)上提升其領(lǐng)導(dǎo)力。此外，上級黨組織或政府有關(guān)部門應(yīng)該制定相應(yīng)政策或出臺有關(guān)舉措，鼓勵更多的年輕人參與社區(qū)治理工作，并通過項目制等方式保障社區(qū)黨建工作所需經(jīng)費(fèi)，以此來提升社區(qū)黨組織的創(chuàng)造力，在黨的制度建設(shè)方面產(chǎn)出更多有應(yīng)用價值的特色品牌。

(三)增強(qiáng)社區(qū)黨員規(guī)則意識發(fā)揮多元規(guī)范綜合作用

黨員的規(guī)則意識包括法治觀念和黨規(guī)意識兩個方面。應(yīng)當(dāng)不斷增強(qiáng)社區(qū)黨員的法治觀念和黨規(guī)意識，注重發(fā)揮多元規(guī)范對社區(qū)黨員行為的約束作用，嚴(yán)格依法依規(guī)治理社區(qū)中的“微腐敗”現(xiàn)象，真正做到以黨員行為的規(guī)范化建設(shè)帶動社區(qū)治理規(guī)范化建設(shè)。法治教育包括黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)是增強(qiáng)社區(qū)黨員法治觀念和黨規(guī)意識的重要方式，也是促進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中更好實施的重要機(jī)制。以黨內(nèi)法規(guī)為例，“學(xué)習(xí)培訓(xùn)是履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的重要工作機(jī)制，作用在于幫助黨員干部準(zhǔn)確掌握黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定和要求，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)意識特別是執(zhí)規(guī)意識，為做好黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作營造良好氛圍”[18](P263)。社區(qū)治理中的規(guī)范是多元的，能夠?qū)ι鐓^(qū)黨員行為產(chǎn)生調(diào)整或約束作用的除國家法律和黨內(nèi)法規(guī)外，還包括軟法、公共政策和民間法等規(guī)范形式。社區(qū)治理中黨員行為的規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)注重多元規(guī)范之間的銜接與協(xié)調(diào)，發(fā)揮多元規(guī)范的整體規(guī)范效力。針對發(fā)生在社區(qū)中的“微腐敗”現(xiàn)象，要通過相關(guān)規(guī)則制度的完善及嚴(yán)格執(zhí)行加以有效遏制。尤其對于領(lǐng)導(dǎo)干部的“微腐敗”現(xiàn)象，要及時發(fā)現(xiàn)和及時處理，以達(dá)到警示教育作用。只有全面增強(qiáng)社區(qū)黨員行為規(guī)范化建設(shè)，尤其抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，才能真正發(fā)揮好社區(qū)治理規(guī)范化中黨員的模范帶頭作用。

(四)健全社區(qū)基層黨的建設(shè)考核監(jiān)督機(jī)制

社區(qū)基層黨的建設(shè)的良好推進(jìn)離不開健全的考核監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)修正現(xiàn)行不合理的考核評價機(jī)制，健全對社區(qū)基層黨建的監(jiān)督檢查機(jī)制，使相關(guān)考核監(jiān)督機(jī)制能夠真正激勵和促進(jìn)社區(qū)基層黨的制度建設(shè)?？己吮O(jiān)督機(jī)制的科學(xué)性對社區(qū)基層黨建有直接影響。對現(xiàn)行有關(guān)基層黨建考核評價中不合理之處，應(yīng)當(dāng)及時修改糾正，使考核評價標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)。社區(qū)黨建的考核評價不宜太過頻繁，應(yīng)該給社區(qū)黨建足夠的探索實踐時間，過多過頻的考核容易滋生形式主義?？己嗽u價不應(yīng)過于細(xì)致或面面俱到，確立幾個重點(diǎn)核心指標(biāo)即可，并根據(jù)不同社區(qū)的情況選擇不同的考核指標(biāo)體系或者賦予不同評價指標(biāo)不同的權(quán)重。對社區(qū)黨建的監(jiān)督檢查機(jī)制同樣需要遵循科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)加以改進(jìn)。與考核評價相似，監(jiān)督檢查固然不能缺失，但也不應(yīng)該過于頻繁或者過于細(xì)致，切實減少各種會議和報表數(shù)量，讓社區(qū)黨組織和黨員真正靜下來、沉進(jìn)去，有更多的時間和精力去參與社區(qū)治理，去思考如何結(jié)合社區(qū)治理開展自身建設(shè)，包括如何根據(jù)社區(qū)治理規(guī)范化需要去加強(qiáng)自身制度建設(shè)。這樣才有助于真正激發(fā)社區(qū)黨建的積極性和主動性，從而在黨的制度建設(shè)等方面作出成績。

(五)增強(qiáng)社區(qū)基層黨的建設(shè)開放性以保障人民群眾更好參與

黨的建設(shè)最終要服務(wù)于黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社區(qū)基層黨的建設(shè)的開放性，建立健全相應(yīng)的群眾參與機(jī)制，使黨的制度建設(shè)能夠更好地回應(yīng)社區(qū)群眾的合法權(quán)利、合理訴求和治理需要。社區(qū)不僅是人民群眾日常生活與工作的場所，也是黨聯(lián)系和服務(wù)群眾的基本站。“社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，群眾的‘表情包’就是檢驗工作的‘晴雨表’，群眾心里的難過話有人聽、遇到的發(fā)愁事有人管，群眾的滿意度就會不斷提高，治理的實效性也就會得到體現(xiàn)”[19]?；诖耍鐓^(qū)黨建過程中應(yīng)當(dāng)建立健全群眾參與機(jī)制，利用現(xiàn)代科技手段擴(kuò)大群眾參與的途徑與方式。例如，除了傳統(tǒng)的座談會、聽證會和論證會等公眾參與途徑與機(jī)制外，社區(qū)黨組織可以利用互聯(lián)網(wǎng)和自媒體等現(xiàn)代信息技術(shù)向所在社區(qū)群眾及時發(fā)布有關(guān)黨建活動信息，建立意見或建議反饋平臺或公布反饋方式等，形成群眾參與社區(qū)黨建的常態(tài)化機(jī)制。為了節(jié)約成本和提高公眾參與的集約性，多個社區(qū)的黨組織或者社區(qū)內(nèi)各基層黨組織可以采取共建的方式來建設(shè)和管理相關(guān)自媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺。對于群眾提出的意見，社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)建立反饋機(jī)制。對于經(jīng)過論證具有可行性的建議，有關(guān)社區(qū)黨組織或上級黨組織應(yīng)該及時采納。無論是參與還是反饋或采納，這些環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)則或制度以保障相關(guān)工作的規(guī)范性和有效性。如此，便實現(xiàn)了黨的制度建設(shè)同回應(yīng)社區(qū)群眾治理需要的有機(jī)融合，社區(qū)治理規(guī)范化的內(nèi)在意義也得以呈現(xiàn)。