保障性住房建設的新構想與財政對策

文／姜洪 煙臺市住房保障和房產(chǎn)交易中心 山東煙臺 264000

引言：

隨著保障性住房項目建設不斷升溫，保障性住房項目已經(jīng)成為了切實做好保障和促進改善我國民生的重要政治任務。但我國相關人員對解決保障性住房建設項目資金困難問題的研究思路仍然停留在傳統(tǒng)理論上，并未將保障性住房及其周邊公共資源管理問題納入新的研究課題范圍。本論文通過項目建設與房產(chǎn)運營的結合，從推進保障性住房及其周邊房產(chǎn)資源的管理模式入手，通過適當?shù)慕鹑谪斦?，為推進保障性住房項目建設探索新發(fā)展思路、解決資金問題開辟了新視角。

1、問題的提出

保障性住房建設目標的順利實現(xiàn)必然需要得到土地資源供應、產(chǎn)能和金融資金三個方面的基本保障，而保證資金的充足性是推動保障性住房項目建設的根本。目前保障性住房項目建設所需資金由專業(yè)社會和地方政府共同參與籌集，政府金融資金主要形式包括地方土地使用出讓金、預算特定撥款、住房建設公積金、中央財政貸款以及地方政府債務財政收入和其他地方融資企業(yè)等各類資金。其中，除地方金融融資外，其他各種形式融資資金規(guī)模相對穩(wěn)定，大幅增加資金的可能性微乎其微。

2、保障性住房缺乏傳統(tǒng)的建設路線

2.1 資金沒有實現(xiàn)有效流通

粗略測算估計，目前我國每年建設保障性住房資金需要約4.7 萬億元。如何才能滿足這種巨大的住房資金需求呢？除了上面所提到的各種住房資金來源外，還要盡快建立一個長效的住房資金機制，這取決于資金的有效流通。每年巨額的財政投入，總是與建設保障性住房財政直接密切相關，而是否可以得到有效“回報”，用于新一輪投入保障性住房建設資金，并未在考慮范圍內。而在良性循環(huán)發(fā)展機制下就可以充分利用上一輪保障性住房建設的“增值”資金進行本期新一輪財政建設[1]。

當前情況下，保障性住房的建設資金鏈從本期建設開始，到建成結束。每一輪建設都需要依靠新的項目投資，有效的循環(huán)系統(tǒng)尚未完全形成。由于投資缺乏一個良性循環(huán)，建設住房資金往往不足，地方各級政府的投資活動不積極，為了順利完成這項任務，甚至故意增加企業(yè)自建保障性住房的數(shù)量，歪曲了保障性住房的初衷。

2.2 保障性住房“運營”觀念缺失

由于保障性住房是一種以安全居住為主要目的，而非以開展營利活動為目的的準公共住房產(chǎn)品，因此目前無論是有關學術研究重點還是有關政府工作的研究重點都始終圍繞著“建設”，而很少與“運營”并駕齊驅。事實上，保障性住房作為房子資源的一種，其本身也具備“運營”的特點。無視“運營”，將保障性住房與“建設”掛鉤，相當于只完成了整個項目的前期工作，在融資路徑的選擇上會有一些疏漏。隨著許多保障性住房的建成，保障性住房管理和利用的需求變得更加迫切。一些地區(qū)公布了保障性住房經(jīng)營管理辦法，并開始制定保障性住房出入機制、信息管理、收集、使用和維護等方面的規(guī)定。運營系統(tǒng)的引入使得保障房的工程更加完善，但這個“運營”重在管理，只是“運營”的一部分，“運營”還包括使用保障房等有形資產(chǎn)進行融資。在沒有明確保障性住房“運營”概念的基礎上，即使對現(xiàn)有保障性住房項目進行日常運營監(jiān)督管理，仍不僅無法有效緩解政府資金支出壓力，還可能會嚴重影響保障性住房基本保障的有效發(fā)揮。

3、經(jīng)濟適用房建設的新概念

3.1 總體思路

保障性住房工程建設新構想在深入研究解決傳統(tǒng)住房建設管理路線存在缺失的基礎上，實現(xiàn)保障性住房建設資金的有效合理流轉，將保障性住房與周邊地區(qū)融為一體，形成“運營、建設、住房、周邊地區(qū)”相結合，全面統(tǒng)籌合理利用保障性住房建設資源，拓寬住房融資服務渠道[2]。

3.2 “建設與運營相結合，以運營促建設”的理念

保障性住房工程可分為建設期和運營期兩個階段，二者密不可分。所謂保障性住房的“運營”，是為保障性住房的前期建設和日常維護提供大量資金、經(jīng)濟效益和補償資金。從“建”到"經(jīng)營"，從“經(jīng)營”到收益，再到“建”，形成完整的保障性住房建設循環(huán)體系。保障性住房分為租賃型和銷售型，租賃型分為廉租住房和公共租賃住房，銷售型包括保障性住房和二限住房，而租賃型主要是政府投資建設和銷售型。該類型由社會基金組成。依賴中國住房租賃運營的主要運營方式包括開展保障性住房租賃業(yè)務，在中國保障性住房租賃市場飽和時可以出售部分屬于出租者的房屋，即“以售代租”的商業(yè)模式。

3.3 “住宅與周邊結合，房屋與周邊配套”的理念

綜合考慮房屋及其周邊房地產(chǎn)，進行一體化建設和經(jīng)營，利用周邊的盈利能力補償住房、利息支付和維修相關費用，即“以周邊支持住房”減輕財政壓力，加強周邊地區(qū)開發(fā)。可以根據(jù)規(guī)劃的土地位置、交通、環(huán)境等因素選擇有利可圖的房地產(chǎn)項目。也可以將周邊房產(chǎn)獨立經(jīng)營，將營業(yè)利潤用于指定用途，也可以轉讓周邊地區(qū)房產(chǎn)，出租和售房按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，受相關部門監(jiān)管，目前來看后一種形式是有利的。一方面，周邊房產(chǎn)可以帶來穩(wěn)定收入，而且是針對個人投資者的，以前的模式很難做到。很多城市的政府都試圖通過引導當?shù)亻_發(fā)商投資建設保障性住房，但實際效果并不理想。歸根結底，開發(fā)商熱情不高，是因為回報率低。住宅和城市周邊產(chǎn)業(yè)結合理念可以有效提高投資者的資產(chǎn)回報率，解決項目投資回報率低和短期吸引大量民間資本投資難的發(fā)展瓶頸。另一方面，房屋及周邊的整體搬遷，使“創(chuàng)收”和“非盈利”項目之間更緊密，共同構成投資者的經(jīng)營項目，讓投資者從中受益。“營利”項目補貼“非營利”項目，對保障性住房的維護，有較強的主動性和積極性。

開發(fā)保障性住房及其周邊相關資源，整合保障性住房周邊相關資產(chǎn)，不僅可以有效擴大資金來源，促進資金流通立，也可以逐步提升城市整體公共服務能力。更重要的一點是，這一融資思路為其他房產(chǎn)融資管理方式的快速實現(xiàn)，創(chuàng)造了很多操作空間。而使用如rreits、ppps 等融資方式用來進行開發(fā)保障性住房融資并不容易，房產(chǎn)投資者對預期利潤的不斷追求往往不盡如人意。

4、財政政策調整

近年來，我國陸續(xù)出臺了一系列關于促進保障性住房建設的財政優(yōu)惠政策，以出臺稅收相關優(yōu)惠政策工作為新范例，財政部、國家稅務總局分別依次下發(fā)了《關于廉租住房經(jīng)濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知》、《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優(yōu)惠政策的通知》、《關于城市和國有工礦棚戶區(qū)改造項目有關稅收優(yōu)惠政策的通知》。通過對廉租住房、經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)危房改造等促進保障性住房建設項目以及工程建設、租賃和銷售提供相應的稅收減免，對保障性住房建設產(chǎn)生積極影響。但這些政策主要集中在保障性住房建設上，保障性住房運營政策不完善，周邊房地產(chǎn)建設運營政策尚未確立。因此，要順應保障性住房建設新思路，完善配套的財政政策。

保障性住房建設新構想的確立，實質上就是通過建設創(chuàng)收住房項目吸引外來更多新的創(chuàng)業(yè)資本，拓寬民間融資流動渠道，促進政府與住房市場相協(xié)調結合，形成推進保障性住房項目建設長效機制。換言之，新概念主要強調的是政府與住房市場的相互合作，政府與住房市場根據(jù)不同的住房價值等級和不同周邊資源，針對不同住房類型的保障性住房，根據(jù)建設的不同階段分別發(fā)揮不同的主導作用[3]。

4.1 引領和支持住房建設的財政政策

政府對于保障性住房尤為重要，因為經(jīng)濟適用房具有半公共性質，如果在建設階段從市場充分供應，可能會失敗。保障性住房開發(fā)財政政策是指符合政府占資金主導地位的政府財政政策，即以政府財政項目投資資金為主要投入手段，為保障性住房開發(fā)建設項目注入大量財政資金的住房政策。雖然相對于廉租房建設租金保障收益率低，銷售型廉租房建設可以通過融資吸引更多地產(chǎn)投資者加入開發(fā)進行建設。其中，兩限房建設是屬于我國住房租金保障制度下的租賃住房，但由于住房具有部分普通商品房的獨殊特點，并且也不是政府資金支持的主要投入對象。

經(jīng)濟適用房，尤其是廉價房，實行兩級財政援助政策，第一是協(xié)助供應商建設經(jīng)濟適用房。對土地提供者的直接幫助，本質上也就是對部分土地財政收入的直接轉移，主要形式是包括減免相關土地開發(fā)出讓金、減免其他相關土地行政管理費用、稅收政策優(yōu)惠等多種形式。除了目前有限的兩限房，無論是出租型保障房還是出售型保障房，在土地建設開發(fā)過程對其中的一些稅收政策優(yōu)惠都是一樣的。其中包括使用保障性住房作為建設開發(fā)用地、購買或出售回購配套房屋等在作為保障性住房來源時，可免征納契稅、土地開發(fā)使用稅延期免征、舊房土地轉讓后可免征土地增值稅等。其次，對中低層購房者的支持是需求端。對保障項目的支持以財政補貼為主，財政補貼單方面無償劃轉，增加了購房者的可支配收入。如果經(jīng)濟適用房供不應求，可以考慮以財政補貼的形式采取其他更靈活的住房選擇。

近幾年，保障性住房需求補貼需求越來越旺盛，但現(xiàn)階段對供給方的支持也不容忽視。首先，現(xiàn)階段保障性住房需求量較大，供給方支持對提供充足的住房資源效果明顯。其次，需求方補貼收益的研究主要集中在出租型保障房，對于銷售型保障房，則需要更多地考察其效率。第三，對需求方購房的大規(guī)模補貼會增加財政負擔。因此，現(xiàn)行財政政策支持保障性住房銷售，仍應采取雙管齊下的方式，避免單一方式的弊端。

4.2 周邊房地產(chǎn)建設的財政激勵政策

在新構想下，要更加重視人才建設，因為地產(chǎn)周邊服務發(fā)揮的作用不僅僅只是不同于以往的地產(chǎn)服務，也是未來地產(chǎn)運營期間可以充分利用的重要人力資源。普通商品房建設周邊項目不需要任何其他政策資金激勵，但推進保障性住房建設周邊項目與推進保障性住房建設資金分期償還密切相關，因此應帶動和引導民間投資。激勵性項目融資補貼政策針對所有參與保障性住房周邊建設，并與此相關收入受到影響的地產(chǎn)開發(fā)商，可以采取以下策略：第一，可小幅減免開發(fā)商城市土地使用稅和印花稅，但減免幅度低于廉租房建設。第二，可以嘗試“稅收優(yōu)惠證”的方法。稅收優(yōu)惠證是美國對低工資住房提供者的一種優(yōu)惠待遇。與直接享受稅收財政減免不同，稅收優(yōu)惠證政策減輕了其他投資者的間接稅收財政負擔，并同時允許他們通過將這些項目進行出售或賣給其他投資者，用來為其他的項目進行融資，激勵政策效果明顯優(yōu)于某些通過享受稅收優(yōu)惠的投資者。倘若有人想用這種投資方式在保障性住房周圍開發(fā)建設，可以為投資者自身設置一些減稅政策或其他法律規(guī)定的項目免稅。這種投資方式對受惠的投資者有著嚴格的減稅限制，如部分或全部參與建設周邊保障性住房，以及愿意參與周邊房地產(chǎn)的開發(fā)建設，并在一定投資期內扣除一定稅額比例的減稅收入，用于周邊保障性住房的建設維護。其中值得注意的一點是，如果開發(fā)商愿意參與周邊房地產(chǎn)區(qū)的建設，但與保障性住房公積金償還無關，則不適用上述財政激勵政策[4]。

4.3 住房經(jīng)營補償和財政政策

運營階段的第一步是償還投資。為充分鼓勵多種特定補償收入方式，擴大特定補償支出財政收入資源，需要針對各種特定補償收入方式分別選擇稅收抵扣優(yōu)惠。特定補貼收入項目補償主要是指直接收入來源于保障性住房資源的特定收入，如利用保障性住房出租補貼收入、利用建筑墻體等資源直接產(chǎn)生的廣告宣傳收入、“以售代租”的收入，以及用于償還現(xiàn)有其他經(jīng)濟性合適用房的按揭貸款和購房利息以及維護建成的保障性住房和在建的保障性住房。目前，對于廉租房和公共租屋雖取得的收入會全額免征租賃稅、房產(chǎn)稅和其印花稅，但在新構想運營階段中所得收入一般不予扣除或豁免。除特定住房租金運營收入給予一定獎勵外，獎勵金的使用資金來源更加豐富靈活多樣，依托民間資本市場的適當稅收優(yōu)惠，有助于新的獎勵渠道演變?yōu)榉€(wěn)定、長期的獎勵來源。例如，房屋及酒店周邊其他不動產(chǎn)被轉讓、出售給其他投資者時，投資人依靠房屋或周邊不動產(chǎn)產(chǎn)生的營業(yè)利潤支付適當?shù)姆课菥S修費用，并按規(guī)定享受營業(yè)稅減免。以補償形式中的reits 補償為證舉例，reits 補償是一種非非資產(chǎn)債權證券化補償形式，財政部和國稅局近期發(fā)布的《關于信托資產(chǎn)證券化有關稅收政策問題的通知》同樣規(guī)定了一些非資產(chǎn)應稅補償項目。但是，對于reits，尤其是保障性住房的reits，并沒有特別的規(guī)定，為reits 形式的保障性住房貸款提供更優(yōu)惠的稅收政策。保障性住房投資信托基金的稅收優(yōu)惠是雙重的。

4.4 周邊資產(chǎn)管理的激勵性財政政策和監(jiān)管性財政政策

周邊資產(chǎn)管理是全構想設計中隨時可充分利用的可盈利資源，周邊經(jīng)營以當?shù)厥袌鲂枨髱?，政府主導。周邊資產(chǎn)管理大致可以被劃分為兩個階段：第一個階段主要是人才培育期，是“以周邊養(yǎng)住房”模式的嘗試。為充分鼓勵國內更多投資者積極參與周邊資產(chǎn)管理，財政政策以扶持激勵投資為主。與當前周邊資產(chǎn)建設期類似，通過與經(jīng)營活動和經(jīng)營主體利潤直接相關的稅收特定減免、行政監(jiān)管事業(yè)性項目收費、政府采購項目優(yōu)先等多項優(yōu)惠政策措施，具有刺激投資者的作用。第二階段也就是自力更生期，即周邊資產(chǎn)管理模式逐漸得到市場認可、經(jīng)營模式利潤穩(wěn)定、投資者自覺接受引入的發(fā)展階段。這一發(fā)展階段，財政政策從激勵型政策轉變到更為成本控制型，即從無差別的優(yōu)惠政策模式轉變到更為具有差別化的、個體化的優(yōu)惠政策。換言之，就是縮小了國家對投資者的契稅優(yōu)惠政策范圍，優(yōu)惠政策僅僅適用于調和周邊不同經(jīng)濟地區(qū)或不同地段房型的開發(fā)投資與經(jīng)營效益狀況不成比例的情況[5]。

結語：

綜上所述，解決城市保障性住房項目建設用地資金不足問題仍然將是重中之重。雖然在合理分配城市土地和建設用地資源綜合利用以及周邊地區(qū)公共資源建設方面仍然存在諸多挑戰(zhàn)，但城市保障性住房項目建設資金新構想——“建設運營”，通過推廣《建設、街區(qū)與住房結合、街區(qū)與住房支持》為不斷拓寬地方資金使用渠道、減輕地方財政負擔、實現(xiàn)城市保障性住房項目建設行業(yè)良性循環(huán)發(fā)展提供了新思路和更廣闊的科學研究視野。