“經(jīng)濟適用房”和“經(jīng)濟租賃房”的比較研究

文／潘利群

“編者按：

從1998年房改啟動以來，經(jīng)歷了20 多年發(fā)展的房地產(chǎn)正在變革、洗牌，“房子是用來住的，不是用來炒的”，房地產(chǎn)長效調(diào)控機制已經(jīng)邁出實質(zhì)性步伐，大力發(fā)展住房長期租賃市場被看作一項行之有效的政策。近兩年，國家對住房租賃市場的政策正在逐漸落地，這個市場已經(jīng)初具規(guī)模。首開集團黨委書記、董事長潘利群首次提出的“經(jīng)濟租賃房”在二次房改中可發(fā)揮“經(jīng)濟適用房”作用，成為二次房改的助推器，面向新市民、青年人的邊際需求，通過土地年租提供土地資源，利用REITs 和住房銀行解決蓋房、租房問題，推動建立以“租”為主的市場機制，與“買地賣房”產(chǎn)業(yè)循環(huán)并舉，搭建“持有租賃”產(chǎn)業(yè)循環(huán)，實現(xiàn)“租售雙循環(huán)”?！?/p>

3月16日，國務(wù)院金融委會議提出“關(guān)于房地產(chǎn)企業(yè)，提出向新發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的配套措施”?！靶掳l(fā)展模式”首提是在去年中央經(jīng)濟工作會上，在“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”部分對房地產(chǎn)提出了“探索新的發(fā)展模式”“堅持租購并舉”“促進良性循環(huán)”。在“三重壓力”之下，房地產(chǎn)“三高”模式難以為繼，改革迫在眉睫，亟待探索新發(fā)展模式，對此的認(rèn)識是，完善“開發(fā)-銷售”商業(yè)模式、打造“購”的良性循環(huán)，同時探索構(gòu)建“持有-租賃”新的發(fā)展模式，打造租的良性循環(huán)，以此入手通過二次房改，實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，建立可持續(xù)機制。對比1998年房改時通過“經(jīng)濟適用房”搭建以“購”為主的基本制度，二次房改需要引入“經(jīng)濟租賃房”的概念，通過對比分析兩類“經(jīng)濟房”的屬性、土地、生產(chǎn)、消費四個方面，構(gòu)建“租”的四梁八柱。

一、從產(chǎn)品視角看兩類“經(jīng)濟房”

（一）定義比較

我國在1994年《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》（建房〔1994〕761 號）中首次定義“經(jīng)濟適用房”為“以中低收入家庭住房困難戶為供應(yīng)對象，并按國家住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（不含別墅、高級公寓、外銷住宅）建設(shè)的普通住宅”。2007年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》（建住房〔2007〕258 號）進一步對其進行完善，即“政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房?！?/p>

2020年我國首次提出“保障性租賃住房”，2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22 號）進一步明確了“保障性租賃住房”的概念，即“主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70 平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金，準(zhǔn)入和退出的具體條件、小戶型的具體面積由城市人民政府按照保基本的原則合理確定”。

對比二者概念，均為保障性質(zhì)的政策性住房，兼具商品屬性和保障屬性，具有特定需求定位和產(chǎn)品定位，均屬“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，處于“商品”與“公共產(chǎn)品”的過渡地帶，可見“保障性租賃住房”于“租”相當(dāng)于經(jīng)濟適用房于“購”。為與同樣發(fā)揮保障作用的公租房劃分，本文借鑒“經(jīng)濟適用房”的思路，探索以“經(jīng)濟租賃房”為抓手推進“保障性租賃住房”建設(shè)。

（二）背景比較

從外部形勢看，二者均處于外部形勢動蕩、經(jīng)濟下行時期。1998年，我國面臨亞洲經(jīng)濟危機沖擊，對外貿(mào)易形勢惡化，國家力圖擴大內(nèi)需來刺激經(jīng)濟增長，同年7月，國務(wù)院《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》中明確提出“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，正式確立將經(jīng)濟適用住房建設(shè)作為經(jīng)濟增長點和解決城鎮(zhèn)住房問題的抓手。當(dāng)前在百年未有之大變局之下，面對世紀(jì)疫情的沖擊，國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定，2020年，我國提出要形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，同年十九屆五中全會上，我國首提“擴大保障性租賃住房供給”。

從內(nèi)部矛盾看，彼時“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”在房地產(chǎn)業(yè)中體現(xiàn)在住房制度改革初建下的“沒錢蓋房”與中低收入人群“沒錢買房”的矛盾，倒逼房改，催生了控制地價及利潤的“經(jīng)濟適用房”，如首開集團在1998年房改期間開發(fā)的回龍觀文化居住區(qū)，作為規(guī)模最大的經(jīng)濟適用房項目，解決了25 萬中低收入人口的住房問題?！敖?jīng)濟適用房”發(fā)揮了銜接計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的橋梁作用，加之“招拍掛出讓土地”“公積金貸款撬動需求”“預(yù)售加速循環(huán)”，形成四項基本制度，此后逐步成熟為商品房市場。經(jīng)過20 多年的開發(fā)建設(shè)，我國住房面積大幅提高，2016年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)及2020年央行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國人均住房面積、住房自有率均超過了發(fā)達國家，與此同時，地價、房價高企，內(nèi)部矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，在房地產(chǎn)業(yè)中體現(xiàn)在住房“結(jié)構(gòu)性”失衡，即“公租房+商品租賃房”租房體系下的“沒積極性蓋租賃房”與“新市民、青年沒錢租房”的矛盾，在深化供給側(cè)改革邏輯下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與邊際需求的矛盾催生了“經(jīng)濟租賃房”。

（三）需求比較

“經(jīng)濟適用房”是住房制度改革過程中，為建立“購”的市場機制，填補“公租房”與“商品房”過渡地帶催生的產(chǎn)品，滿足中低收入家庭的購房需求，但在實踐中，部分高收入者卻進入了購房者行列。在當(dāng)前的供給結(jié)構(gòu)中，公租房為“公共產(chǎn)品”，發(fā)揮保障作用，供需兩端受財政支持；商品租賃房為“商品”，受市場機制調(diào)節(jié)；“經(jīng)濟租賃房”為二者之間的過渡地帶，滿足新市民、青年人的租房需求，該部分群體買不起房甚至租不起房且不屬于公租房“托底”范圍，該部分邊際需求在超大、特大城市中普遍存在，以北京市為例，在疏解非首都功能、推進國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)、“兩區(qū)”建設(shè)、全球數(shù)字經(jīng)濟標(biāo)桿城市建設(shè)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)消費投資新需求和京津冀協(xié)同發(fā)展“五子”聯(lián)動背景下，新就業(yè)的人才青年，以及服務(wù)于首都功能定位，不屬于被疏解范圍的，穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員等新市民住房需求需要通過“經(jīng)濟租賃房”滿足。

通過與經(jīng)濟適用房的定義、背景和需求進行對比，進一步明確了“經(jīng)濟租賃房”“是什么”“為什么”和“租給誰”的問題。在“百年未有之大變局”和房地產(chǎn)業(yè)進入市場化糾偏的新階段，基于“經(jīng)濟租賃房”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的屬性，根據(jù)不完全契約理論，為避免“承租-轉(zhuǎn)租”中“二房東”可能存在的炒作行為，需要集中力量發(fā)展“經(jīng)濟租賃房”，以專業(yè)化、規(guī)?；瘒凶》孔赓U機構(gòu)為破局點，通過直接租賃，增加消費者剩余，因“需”制宜發(fā)展長租房市場，引領(lǐng)“租”的良性循環(huán)。

二、從土地視角看兩類“經(jīng)濟房”

（一）土地使用方式比較

“經(jīng)濟適用房”用地一般實行行政劃撥的方式，免收土地出讓金。盡管在此前已設(shè)立國有土地權(quán)有償使用制度，但同期商品房大多采取協(xié)議出讓方式獲取土地使用權(quán)，直至2004年“8·31 大限”，土地“招拍掛”出讓市場化機制才真正落地實施。保障房“劃撥”、經(jīng)營性用房“出讓”并行的土地供給制度由此建立。

但“出讓”在租賃模式下難以走通。各地、各企業(yè)積極探索“經(jīng)濟租賃房”各類土地供給方式，包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、非居住存量土地以及新供應(yīng)國有建設(shè)用地等。其中，“集體用地”以及存量時代下的“新供應(yīng)國有建設(shè)用地”因其地理因素大多難以實現(xiàn)“職住平衡”，交通便利的企事業(yè)自有用地及非居住存量土地是“經(jīng)濟租賃房”的有效供給。

（二）土地價值量化比較

“經(jīng)濟適用房”屬無償劃撥，為滿足“中低收入家庭”需求，在出售階段未量化土地價值，其價格由政府按保本微利的原則確定指導(dǎo)價，滿五年補交土地收益等相關(guān)價款后獲得完整產(chǎn)權(quán)，過渡為商品房，土地價值得以“顯化”。隨著分稅制改革的深化，土地財政地位突顯，“招拍掛”機制建立，土地價值“顯化”，并作為價值量組成部分直接在房價中予以體現(xiàn)，住宅土地價格及房價迅速上漲，在當(dāng)時背景下吸納通貨膨脹，直接推動經(jīng)濟體規(guī)模倍增，衍生了眾多金融產(chǎn)品。

在目前“經(jīng)濟租賃房”各類土地供給方式中，集體用地、企事業(yè)自有用地（非出讓獲得）等方式屬于作價入股或類作價入股供地，“隱化”了土地價值，其市場價值量并未在租金中完全體現(xiàn)；通過出讓方式獲得的非居住存量土地以及新供應(yīng)國有建設(shè)用地等供地方式，則存在土地價值“顯化”與租金不“顯化”的矛盾。

在以“購”為主的土地供應(yīng)過程中，土地財政的建立、土地價值的“顯化”不是一蹴而就的，是一個由“經(jīng)濟適用房”無償劃撥到補交土地價款獲得完整產(chǎn)權(quán)，再到商品房“招拍掛”機制建立的循序漸進的過程。以“租”為主的土地供應(yīng)形式可借鑒該過程，探索建立“租地”財政，實行土地年租制，逐步“顯化”土地價值，選擇《土地管理法實施條例》第十七條第二款所提的“土地租賃”形式，即，通過租賃土地時間、收租時點、年租交付方式等諸多供給側(cè)制度設(shè)計及其組合，平衡地方政府、租賃機構(gòu)和承租人間的利益關(guān)系，政府獲取穩(wěn)定、遞增的長期收入，企業(yè)減輕前期開發(fā)成本，承租人承擔(dān)“經(jīng)濟租賃房”租金，從而達到政策目的。

三、從生產(chǎn)視角看兩類“經(jīng)濟房”

（一）產(chǎn)業(yè)資本來源比較

開發(fā)貸解決了“經(jīng)濟適用房”“沒錢蓋房”的困境，1995年的《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》以及1999年的《經(jīng)濟適用住房開發(fā)貸款管理暫行規(guī)定》，從源頭處為開發(fā)商提供了“蓋房”資金，并執(zhí)行收費減半等優(yōu)惠。

于“經(jīng)濟租賃房”，在信貸支持方面，從中央到地方，陸續(xù)出臺支持銀行業(yè)金融機構(gòu)以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，向改建、改造存量房屋形成非自有產(chǎn)權(quán)保障性租賃住房的住房租賃企業(yè)提供貸款，保障性租賃住房有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理等政策；國家開發(fā)銀行在17 個重點城市已授信保障性租賃住房項目56個，授信額度334 億元，已發(fā)放中長期貸款85 億元，貸款期限最長25年，貸款利率最低3.95%。在減免稅費方面，規(guī)定住房租賃企業(yè)按照5%的征收率減按1.5%計算繳納增值稅。

（二）生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)比較

預(yù)售加速生產(chǎn)者的資金循環(huán)。1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建立了預(yù)售許可制度，對預(yù)售條件、監(jiān)管作出了原則性規(guī)定，各主要城市商品房預(yù)售比例普遍在80%以上，部分城市甚至達90%以上。經(jīng)濟適用房是具有保障屬性的商品房，同樣適用預(yù)售制度。商品房預(yù)售許可制度的確立加速建設(shè)資金周轉(zhuǎn)，提高資金使用效率，降低資金使用成本，提振生產(chǎn)者積極性，滿足了經(jīng)濟適用房供應(yīng)的客觀需要。

租賃資產(chǎn)證券化加速投資回收與擴大再生產(chǎn)。從國外成熟市場的發(fā)展經(jīng)驗看，自持物業(yè)的資產(chǎn)證券化不僅有利于盤活存量資產(chǎn)和沉淀資金，還能擴大持有人直接融資通道，提高市場配置資源的效率和效益。目前，保障性租賃住房已納入公募REITs，此外國內(nèi)也在探索支持住房租賃企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等公司信用類債券、住房租賃擔(dān)保債券等金融產(chǎn)品，并支持商業(yè)保險資金按照市場化原則參與保障性租賃住房建設(shè)。

持有租賃與開發(fā)出售區(qū)別在于前期投資不能通過銷售一次性連本帶利收回，而是要通過連續(xù)的租金流取得回報，會造成資金沉淀，不利于租賃房的滾動開發(fā)?！敖?jīng)濟租賃房”若以REITs 等資本證券化方式進入資本市場，能夠發(fā)揮“預(yù)售”作用，完成“驚險一跳”，實現(xiàn)投資回收，讓資本循環(huán)起來，使擴大再生產(chǎn)成為可能。

四、從消費視角看兩類“經(jīng)濟房”

住房公積金、房貸撬動“經(jīng)濟適用房”消費需求。1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》發(fā)布實施，要求全面推行住房公積金制度。1998年《個人住房貸款管理辦法》進一步確定不斷擴大個人住房擔(dān)保貸款的發(fā)放范圍，在所有城鎮(zhèn)普遍開展商業(yè)銀行對個人的住房擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，同時取消對經(jīng)濟適用住房開發(fā)建設(shè)貸款的規(guī)模限制，并增加購房補貼。在“積極開展個人消費信貸”的引導(dǎo)下，貸款買房、按揭等新概念迅速形成社會共識。與“經(jīng)濟適用房”相似，為進一步刺激“經(jīng)濟租賃房”需求，住房公積金已可用于支付租金，住房租賃可以抵扣個稅，個人住房租賃貸款在逐步規(guī)范。

綜合分析兩類“經(jīng)濟房”的消費端，與發(fā)達國家相比，我們目前尚未形成類似房地美、房利美的住宅銀行，“房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、鏈條長、涉及面廣，在國民經(jīng)濟、全社會固定資產(chǎn)投資、地方財政收入、金融機構(gòu)貸款總額中，都占有相當(dāng)高的份額，對于經(jīng)濟金融穩(wěn)定和風(fēng)險防范具有重要的系統(tǒng)性影響”，“房地產(chǎn)業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)”，需要構(gòu)建一個政策性住宅銀行，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)金融，支持租賃消費，推進行業(yè)健康發(fā)展、穩(wěn)中有進。

五、判斷及啟示

“經(jīng)濟適用房”是1998年房改的助推器，在推動建立以“購”為主的商品房市場機制中發(fā)揮了重要作用。通過與“經(jīng)濟適用房”對比分析，“經(jīng)濟租賃房”在二次房改中可發(fā)揮“經(jīng)濟適用房”作用，成為二次房改的助推器，面向新市民、青年人的邊際需求，通過土地年租提供土地資源，利用REITs和住房銀行解決蓋房、租房問題，推動建立以“租”為主的市場機制，與“買地賣房”產(chǎn)業(yè)循環(huán)并舉，搭建“持有租賃”產(chǎn)業(yè)循環(huán)，實現(xiàn)“租售雙循環(huán)”。

首開集團在1998年房改期間開發(fā)了回龍觀等諸多經(jīng)濟適用房項目。在行業(yè)發(fā)展新階段，集團要充分發(fā)揮國企功能作用，服務(wù)首都城市建設(shè)與發(fā)展，探索發(fā)展“經(jīng)濟租賃房”，闖出一條良性循環(huán)新路，為推動實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展貢獻首開力量。