世界主要大國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情失誤原因及其啟示

王 歡 朱光明 周志偉 薛福岐 毛克疾

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 美國(guó)研究所，北京 100007；北京師范大學(xué) 中國(guó)社會(huì)管理研究院，北京 100875；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 拉丁美洲研究所，北京 100007；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 俄羅斯東歐中亞研究所，北京 100007；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 國(guó)際合作中心，北京 100824）

新冠肺炎疫情肆虐全球已有兩年多。無(wú)論是被視為疾控模式和醫(yī)療技術(shù)全球標(biāo)桿的美國(guó)、被視為傳染病防控模范的日本、被視為國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)先進(jìn)的俄羅斯，還是作為新興經(jīng)濟(jì)體代表的巴西和印度，均在應(yīng)對(duì)疫情方面出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，未能在重癥率和致死率顯著下降或疫苗大規(guī)模推廣之前有效遏制疫情傳播，從而付出了沉重代價(jià)。這些失誤主要由三方面原因?qū)е?，?duì)我國(guó)完善公共衛(wèi)生應(yīng)急體系和傳染病防控體系帶來(lái)重要啟示。

一、對(duì)外對(duì)內(nèi)傳染病監(jiān)測(cè)體系缺陷嚴(yán)重

首先，各國(guó)均忽視了對(duì)域外發(fā)達(dá)國(guó)家疫情的監(jiān)測(cè)，尤其是對(duì)歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)測(cè)。造成這一策略失誤的重要原因在于，世界各國(guó)和國(guó)際組織習(xí)慣性地將監(jiān)測(cè)注意力過度集中于作為歷史上烈性傳染病主要源頭的低緯度地區(qū)，執(zhí)迷于封死單一起源地，而忽視了全球化時(shí)代傳染病傳播速度快、源頭多的特征。這使得意大利等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家成為全球疫情的主要傳染源。[1]除美國(guó)之外，全球其他國(guó)家大多未建立由本國(guó)主導(dǎo)的他國(guó)傳染病監(jiān)測(cè)體系，而是主要依賴雙多邊機(jī)制進(jìn)行跨國(guó)疫情監(jiān)測(cè)，尤其依賴世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)的國(guó)際合作機(jī)制。世界各國(guó)及主要國(guó)際組織，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的傳染病信息比較敏感，但卻嚴(yán)重忽視對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家傳染病信息進(jìn)行外部監(jiān)測(cè)。美國(guó)在國(guó)際合作機(jī)制之外，直接主導(dǎo)建立了民事、軍事兩種跨國(guó)傳染病監(jiān)測(cè)機(jī)制。其中，民事監(jiān)測(cè)機(jī)制由美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部下屬的疾病控制和預(yù)防中心主導(dǎo)；軍事醫(yī)學(xué)情報(bào)監(jiān)測(cè)機(jī)制則由美國(guó)國(guó)防部下屬的國(guó)家醫(yī)學(xué)情報(bào)中心主導(dǎo)。美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心向全球60多個(gè)國(guó)家直接派駐專家，擁有從駐在國(guó)快速獲取一手傳染病信息的能力，但駐在國(guó)大多為發(fā)展中國(guó)家，在歐洲僅派駐烏克蘭一國(guó)。在我國(guó)疾控中心主動(dòng)幫助下，美國(guó)疾控中心于2020年1月初即獲取我國(guó)疫情消息，把我國(guó)疫情信息納入美國(guó)《總統(tǒng)每日簡(jiǎn)報(bào)》中，但并未及時(shí)獲取歐洲國(guó)家疫情信息。美國(guó)國(guó)防部醫(yī)學(xué)情報(bào)中心也在一些國(guó)家設(shè)有機(jī)構(gòu)，通過多種情報(bào)和技術(shù)手段獲取傳染病信息，往往比疾控中心更為敏感。[2]日本、俄羅斯、巴西和印度等國(guó)均未自主建立全球性傳染病監(jiān)測(cè)體系，主要經(jīng)由國(guó)際合作機(jī)制，直接從我國(guó)或間接從世界衛(wèi)生組織較迅速地獲得我國(guó)疫情信息，但均未獲得歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的早期疫情信息。這導(dǎo)致在歐洲疫情大規(guī)模蔓延外溢前，各國(guó)均未能采取有效措施，及時(shí)阻斷歐洲疫情向外傳播的鏈路。

其次，各國(guó)國(guó)內(nèi)傳染病監(jiān)測(cè)體系存在不同程度的漏洞，最嚴(yán)重的問題均為主動(dòng)排查機(jī)制不足。各國(guó)國(guó)內(nèi)傳染病監(jiān)測(cè)體系的完備程度不同，其中美國(guó)的體系規(guī)模最大，長(zhǎng)期是其他國(guó)家推崇和效仿的樣板。美國(guó)國(guó)內(nèi)傳染病民事監(jiān)測(cè)體系由美國(guó)疾控中心主導(dǎo)，有100多個(gè)不同的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，主要包括全國(guó)法定疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、全國(guó)癥狀監(jiān)控項(xiàng)目、全國(guó)死亡統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)等。法定傳染病傳播情況、傳染癥狀、致死原因等信息，經(jīng)由相關(guān)醫(yī)院、診所、實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)收集后，報(bào)送至州和地方衛(wèi)生部門，再通過相應(yīng)的系統(tǒng)或平臺(tái)上報(bào)至疾控中心。疾控中心為解決多渠道分散報(bào)送流程繁瑣的問題，近年來(lái)積極打造統(tǒng)一數(shù)據(jù)報(bào)送平臺(tái)，尤其注重建設(shè)多途徑接收信息的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。①美國(guó)公共衛(wèi)生民事監(jiān)控項(xiàng)目、數(shù)據(jù)和相關(guān)出版物動(dòng)態(tài)，可通過美國(guó)疾控中心的公共衛(wèi)生監(jiān)控與數(shù)據(jù)網(wǎng)站獲得，網(wǎng)址為：https://www.cdc.gov/surveillance/index.html。美國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)測(cè)體系的最嚴(yán)重問題在于，缺乏有效渠道對(duì)尚未產(chǎn)生癥狀的高傳染性病毒攜帶者進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)測(cè)。當(dāng)監(jiān)測(cè)體系發(fā)出預(yù)警并開展流行病學(xué)調(diào)查時(shí)，相關(guān)病毒往往已開始在社區(qū)蔓延。日、俄、巴、印四國(guó)的國(guó)內(nèi)傳染病監(jiān)測(cè)體系同樣存在巨大漏洞。它們盡管都有專門的國(guó)內(nèi)疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，既進(jìn)行社會(huì)面疫情監(jiān)測(cè)，也進(jìn)行醫(yī)療系統(tǒng)病例監(jiān)測(cè)，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，主要依靠醫(yī)療機(jī)構(gòu)的病患信息統(tǒng)計(jì)，然后被動(dòng)開展流行病學(xué)調(diào)查，導(dǎo)致輕癥和無(wú)癥狀監(jiān)測(cè)失控。②四國(guó)傳染病監(jiān)測(cè)體系設(shè)置及工作方式概況可參閱Haruka Sakamoto等人撰寫的Japan: Health System Review（New Delhi, India: WHO Regional Office for South-East Asia, 2018）第100頁(yè)；Larisa Popovich等人撰寫的Russian Federation: Health System Review（Copenhagen, Denmark: WHO Regional Office for Europe, 2011）第111頁(yè)；經(jīng)合組織發(fā)布的OECD Reviews of Health Systems:Brazil 2021（Paris, France: OECD Publishing, 2021）第113頁(yè)；Sakthivel Selvaraj等人撰寫的India: Health System Review（New Delhi, India: WHO Regional Office for South East-Asia, 2022）第167頁(yè)。巴西甚至因衛(wèi)生部長(zhǎng)認(rèn)為大規(guī)模檢測(cè)是浪費(fèi)公共資金而不愿開展主動(dòng)監(jiān)測(cè)。[3]印度醫(yī)療體系一度被暴增的新冠肺炎患者擊穿，醫(yī)院和診所無(wú)力接診甚至不愿意接診，導(dǎo)致即使是危重患者也無(wú)法正常就醫(yī)，缺乏醫(yī)療記錄，有限的醫(yī)療記錄無(wú)法進(jìn)入統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，最終造成全局性的監(jiān)測(cè)崩潰。

二、公共衛(wèi)生應(yīng)急體系專業(yè)化程度明顯不足

首先，各國(guó)都缺乏能有效應(yīng)對(duì)與一般傳染病具有不同特點(diǎn)的新冠肺炎的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)付烈性傳染病最有效的方法是隔離傳染源。美國(guó)、日本、俄羅斯、巴西四國(guó)的公共衛(wèi)生預(yù)案中，都設(shè)有傳染病隔離的專門措施。然而，上述措施主要針對(duì)的是潛伏期短、重癥患者傳染性強(qiáng)、輕癥患者傳染性弱的傳染病。而新冠肺炎具有潛伏期較長(zhǎng)，輕癥患者多，無(wú)癥狀感染者多，且輕癥和無(wú)癥狀患者傳染性也強(qiáng)的特點(diǎn)。四國(guó)公共衛(wèi)生預(yù)案均注重隔離、收治傳染病重癥患者，而對(duì)輕癥患者、無(wú)癥狀感染者、密切接觸者群體缺乏可操作的大規(guī)模處置措施。這直接導(dǎo)致各國(guó)應(yīng)急防疫體系在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)無(wú)法有效控制傳染源，導(dǎo)致疫情泛濫。針對(duì)這一情況，日本、俄羅斯由于應(yīng)急防疫體系權(quán)力相對(duì)集中，對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急方案的調(diào)整更為迅速。其中，日本既有公共衛(wèi)生應(yīng)急體系更注重病源控制，人力物力財(cái)力也相當(dāng)充足，調(diào)整隔離措施相對(duì)容易，也更為成功。俄羅斯原有公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案主要針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施緊急醫(yī)療援助，對(duì)大規(guī)模傳染性疾病缺乏準(zhǔn)備，難以實(shí)現(xiàn)有效隔離。在聯(lián)邦體制下，美國(guó)、巴西的聯(lián)邦和各州公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案很難做到同步調(diào)整，導(dǎo)致隔離困難加劇。其中，美國(guó)聯(lián)邦公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案以及各州和地方公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容非常豐富，但是聯(lián)邦對(duì)傳染病患者、密切接觸者的隔離措施，僅針對(duì)國(guó)際、州際流動(dòng)以及聯(lián)邦雇員和場(chǎng)所實(shí)施，而各州內(nèi)部的隔離涉及警察權(quán)等美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定由各州保留的權(quán)力，因此只能由各州及其所屬地方公共衛(wèi)生部門制定應(yīng)急預(yù)案。各州之間由于疫情傳播時(shí)間、烈度、影響差異非常明顯，導(dǎo)致執(zhí)政者和居民對(duì)疫情的認(rèn)識(shí)存在巨大差異，長(zhǎng)時(shí)間難以達(dá)成疫情防控共識(shí)，這在客觀上助長(zhǎng)了疫情傳播。

其次，除日本外，各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。日本是唯一按照應(yīng)急預(yù)案常備充足公共衛(wèi)生應(yīng)急物資的國(guó)家。美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備主要針對(duì)生化恐怖襲擊，重視達(dá)菲等少量戰(zhàn)備藥物儲(chǔ)備，但并未足額準(zhǔn)備防護(hù)服、口罩等普通公共衛(wèi)生應(yīng)急物資。日本不但長(zhǎng)期保持充足的公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備，且能夠在緊急動(dòng)用應(yīng)急物資儲(chǔ)備后，動(dòng)員本土產(chǎn)能及時(shí)保供，并補(bǔ)充儲(chǔ)備。以防護(hù)服為例，東京應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)常備230萬(wàn)套防護(hù)服，在向中國(guó)提供了30萬(wàn)套防護(hù)服的緊急援助后，仍可保證應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)疫情至少一周，并能夠在此期間內(nèi)補(bǔ)回庫(kù)存。相比之下，美國(guó)、俄羅斯、巴西、印度均未備有充足公共衛(wèi)生應(yīng)急物資，甚至無(wú)法保障醫(yī)護(hù)人員的日常防護(hù)需求。美國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急物資不足的情況下，在全球范圍內(nèi)搶購(gòu)應(yīng)急物資，甚至“截胡”搶走盟國(guó)訂購(gòu)的物資，對(duì)全球合作抗疫造成嚴(yán)重不利影響。美國(guó)國(guó)內(nèi)甚至出現(xiàn)聯(lián)邦和州之間、各州之間爭(zhēng)搶物資的情況。此外，美國(guó)還存在公共衛(wèi)生應(yīng)急物資管理不善的問題。例如，美國(guó)并未按期更新應(yīng)急物資，導(dǎo)致口罩等應(yīng)急物資大范圍超期儲(chǔ)存，賬面庫(kù)存數(shù)據(jù)失實(shí)。

再次，各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)存在明顯短板。一方面，各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系中，公共衛(wèi)生專業(yè)人士面臨地位和業(yè)績(jī)雙重邊緣化的問題。就地位而言，職業(yè)官僚和醫(yī)學(xué)專家在各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，專業(yè)從事傳染病控制的公共衛(wèi)生專家大多處于從屬地位。遇到諸如新冠病毒導(dǎo)致的高傳染性疫情時(shí)，各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系很難及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)揮應(yīng)有作用。就業(yè)績(jī)導(dǎo)向而言，由于烈性傳染病對(duì)各國(guó)造成嚴(yán)重威脅的總概率較低，公共衛(wèi)生事務(wù)平時(shí)很難體現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的政績(jī)，因此各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系傾向于將工作重心轉(zhuǎn)向科研，導(dǎo)致科研論文成為衡量業(yè)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，各國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)大多聚焦于高技術(shù)實(shí)驗(yàn)裝備、高水平研究人員，造成公共衛(wèi)生應(yīng)急物資投入不足、公共衛(wèi)生專業(yè)人才隊(duì)伍日益邊緣化。另一方面，各國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急體系部署、支持一線工作人員方面存在大量制度盲點(diǎn)。在新冠肺炎疫情防控中，各國(guó)均出現(xiàn)醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重短缺的情況，甚至出現(xiàn)醫(yī)生停業(yè)、護(hù)士辭職的問題，不得不動(dòng)員醫(yī)學(xué)院學(xué)生、護(hù)士專業(yè)學(xué)生提前實(shí)習(xí)上一線。在此過程中，除日本外，各國(guó)一線醫(yī)護(hù)人員都面臨嚴(yán)重缺乏醫(yī)護(hù)裝備的問題。包括日本在內(nèi)，各國(guó)醫(yī)療體系在一線醫(yī)護(hù)人員和行政管理服務(wù)人員輪休和營(yíng)養(yǎng)保障等方面均缺乏系統(tǒng)措施。其中，美國(guó)疾控中心系統(tǒng)在新冠肺炎疫情發(fā)生前剛剛超負(fù)荷應(yīng)對(duì)了流感疫情，隊(duì)伍疲憊不堪。

三、國(guó)家治理體系難以滿足防疫需求

首先，各國(guó)決策體系輕視專業(yè)性導(dǎo)致決策失當(dāng)。美國(guó)、日本、巴西政府對(duì)政治經(jīng)濟(jì)方面的算計(jì)壓過了防控疫情本身的需求，俄羅斯、印度決策過程中專業(yè)評(píng)估不足，招致嚴(yán)重的決策失誤，客觀上助長(zhǎng)了疫情蔓延。美國(guó)特朗普政府大幅削減公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)和人員，在2019財(cái)年預(yù)算中，疾控中心和國(guó)家衛(wèi)生研究院的經(jīng)費(fèi)削減額度分別為36%和27%，使美國(guó)疾控中心全球人員總數(shù)和薪資總額顯著下降。[4]234①實(shí)際上，特朗普政府已經(jīng)把2018財(cái)年國(guó)家衛(wèi)生研究院的預(yù)算經(jīng)費(fèi)在2017財(cái)年的基礎(chǔ)上削減了20%。參見美國(guó)行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget）發(fā)布的Analytical Perspectives-Budget of the U.S. Government, FY 2018（Washington, DC: U.S.Government Publishing Office, 2017）第204頁(yè)。2020年4月16日，美國(guó)疫情略顯好轉(zhuǎn)之際，特朗普政府為保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以助力選情，發(fā)布“重開美國(guó)指南”，指導(dǎo)滿足門檻條件的州和地區(qū)放寬社交距離和居家令，推動(dòng)關(guān)鍵崗位工作人員復(fù)工，以盡快實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，而這嚴(yán)重助長(zhǎng)了疫情傳播。一些州和地方政客為保經(jīng)濟(jì)、拼選舉而決策失誤。例如，南達(dá)科他州無(wú)視公共衛(wèi)生專家的反對(duì)，于2020年8月堅(jiān)持舉行斯特吉斯摩托車?yán)悾@成為美國(guó)中西部疫情急劇擴(kuò)散的主要驅(qū)動(dòng)因素。[5]出于促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)和使東京奧運(yùn)會(huì)免受沖擊的考慮，安倍晉三政府在日本經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模新冠肺炎疫情傳播后，才于2020年4月7日針對(duì)7個(gè)都府縣發(fā)布緊急事態(tài)宣言，4月16日才將防控范圍擴(kuò)大至全國(guó)。巴西總統(tǒng)博索納羅認(rèn)為巴西衛(wèi)生部的疫情防控措施過于嚴(yán)格，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此連續(xù)撤換兩任衛(wèi)生部長(zhǎng)，并任用非專業(yè)的軍人取而代之。[3]俄羅斯在專業(yè)論證不足的情況下，于2020年3月草率作出全國(guó)休假一周的決定，導(dǎo)致大量國(guó)民非但沒有居家隔離，反而利用假期旅行、聚會(huì)，嚴(yán)重助長(zhǎng)疫情蔓延。印度在缺乏相應(yīng)民生兜底措施配合防疫措施的背景下，草率決定自2020年3月25日全境封鎖21天，之后又延長(zhǎng)封鎖期，導(dǎo)致數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的流動(dòng)工人集中回流農(nóng)村，造成疫情從少數(shù)中心城市向廣闊農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模傳播。[6]

其次，各國(guó)診療體系內(nèi)生缺陷助長(zhǎng)疫情擴(kuò)散。各國(guó)普遍采用傳統(tǒng)的分級(jí)診療體制：輕度患者居家養(yǎng)療；中度患者在小型?？圃\所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受治療；重度患者在醫(yī)院接受重點(diǎn)治療。通常情況下，普通患者的預(yù)約候診時(shí)間較長(zhǎng)，而只有急診患者才能得到快速治療，但急診費(fèi)用往往較高。面對(duì)傳染性極強(qiáng)的新冠肺炎疫情，各國(guó)的診療理念和模式都嚴(yán)重滯后，錯(cuò)誤地沿用了常規(guī)的分級(jí)診療模式，沒有果斷采取應(yīng)收盡收等措施來(lái)盡快阻斷傳染源。美國(guó)、日本本來(lái)建有大量避難所等應(yīng)急設(shè)施，卻并未借鑒武漢方艙醫(yī)院的成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)啟用上述應(yīng)急資源，未能在疫情失控前針對(duì)感染者做到應(yīng)收盡收。兩國(guó)都錯(cuò)誤沿用了曾有效應(yīng)對(duì)流感疫情的患者分流經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新冠病毒感染者也采取分級(jí)診療措施，導(dǎo)致居家養(yǎng)療成為兩國(guó)新冠肺炎疫情家庭傳播、社區(qū)傳播的重要原因。俄羅斯、巴西、印度等國(guó)也采用分級(jí)診療方法，并未及時(shí)采取應(yīng)收盡收等措施。事實(shí)上，由于國(guó)力所限，上述三國(guó)即使想采取應(yīng)收盡收措施也很難提供足夠的應(yīng)急場(chǎng)所和設(shè)施，甚至缺乏進(jìn)行大規(guī)模核酸檢測(cè)所需的試劑。以印度為例，即使是中度、重度患者，也有很大一部分始終未能得到有效收治。

再次，各國(guó)治理運(yùn)行體系協(xié)調(diào)困難導(dǎo)致難以有效應(yīng)對(duì)疫情。一是公私協(xié)調(diào)困難。美國(guó)約70%的醫(yī)院為私立性質(zhì)，盡管大量私立醫(yī)院具備傳染病收治能力，但政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度很大。[7]366-370日本絕大多數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為私立性質(zhì)，私立醫(yī)院占醫(yī)院總數(shù)的80%以上，然而私立醫(yī)院欠缺傳染病收治能力，協(xié)調(diào)用于應(yīng)對(duì)傳染病收治的技術(shù)難度很大。②日本醫(yī)院的床位是依法專門用于指定用途的。專用于結(jié)核病和其他傳染病的醫(yī)院床位數(shù)分別僅占全國(guó)總床位數(shù)的0.6%和0.2%，所以日本醫(yī)院的傳染病收治能力有限。參閱Haruka Sakamoto等人撰寫的Japan: Health System Review（New Delhi, India: WHO Regional Office for South-East Asia, 2018）第74—75頁(yè)。而巴西、印度的私立醫(yī)院占據(jù)優(yōu)勢(shì)醫(yī)療資源，但上述資源均難以被統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用于公共衛(wèi)生應(yīng)急事務(wù)。③參閱經(jīng)合組織發(fā)布的OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021（Paris, France: OECD Publishing, 2021）第23—24頁(yè)；Sakthivel Selvaraj等人撰寫的India: Health System Review（New Delhi, India: WHO Regional Office for South East-Asia, 2022）。疫情期間，兩國(guó)私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)反而大批停診。俄羅斯私立醫(yī)院占醫(yī)院總數(shù)的比例略低于20%，公共衛(wèi)生應(yīng)急任務(wù)中的公私協(xié)調(diào)需求較小。二是政府間協(xié)調(diào)困難。不同層級(jí)、不同區(qū)域的政府之間，不僅防控協(xié)調(diào)困難，而且診療協(xié)調(diào)也較為困難。防控協(xié)調(diào)困難在美國(guó)、巴西尤為突出。由于兩國(guó)屬于聯(lián)邦制國(guó)家，均保留有明確的分權(quán)安排，同時(shí)兩國(guó)政黨黨際攻訐激烈、黨內(nèi)結(jié)構(gòu)松散，導(dǎo)致聯(lián)邦和州之間、各州之間、州和地方之間乃至各地方之間，往往會(huì)因?yàn)檎畽?quán)限差異和執(zhí)政黨派差異，形成嚴(yán)重的決策沖突。而俄羅斯和印度聯(lián)邦政府對(duì)州、日本中央對(duì)地方，在政府職能和組織構(gòu)成方面影響力相對(duì)較強(qiáng)，同時(shí)政府間疫情防控決策協(xié)調(diào)也相對(duì)順暢。與此同時(shí)，政府間診療協(xié)調(diào)困難的問題普遍較為突出。這是因?yàn)楦鲊?guó)聯(lián)邦（或中央）政府直接掌握的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)少于州和地方掌握的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。日本中央政府直接掌握的公立醫(yī)院僅占公立醫(yī)院總數(shù)的約五分之一，美國(guó)聯(lián)邦醫(yī)院僅占公立醫(yī)院總數(shù)的約4%。俄羅斯、巴西的公立醫(yī)院盡管在經(jīng)費(fèi)上主要依靠聯(lián)邦撥款，但大多受州（區(qū)）和城市管轄。印度公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政和診療事務(wù)直接歸各邦管轄，但又分為三級(jí)多層。三是社區(qū)協(xié)調(diào)困難。防控烈性傳染病的關(guān)鍵在社區(qū)。不管是由政府主導(dǎo)的社區(qū)防控，還是自發(fā)組織的社區(qū)防控，如果形成有序的治理格局，都能夠發(fā)揮巨大效用。五國(guó)社區(qū)治理主要依靠社會(huì)自發(fā)組織，國(guó)家行政干預(yù)力度有限。在新冠肺炎疫情防控中，美國(guó)、俄羅斯、巴西、印度社會(huì)內(nèi)部對(duì)疫情的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重分化，很難圍繞疫情防控形成社會(huì)共識(shí)，甚至圍繞居家隔離、口罩佩戴等基礎(chǔ)問題爆發(fā)了大量社區(qū)沖突事件。

四、主要啟示

首先，建設(shè)軍民、內(nèi)外雙重統(tǒng)籌的傳染病自主監(jiān)測(cè)體系。一是從國(guó)家安全的高度出發(fā)，全面構(gòu)建傳染病監(jiān)測(cè)體系，在國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)設(shè)立統(tǒng)籌傳染病防控工作的專門機(jī)制，統(tǒng)籌完善民事和軍事兩種傳染病監(jiān)測(cè)機(jī)制。民事監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)由國(guó)家疾病預(yù)防控制中心負(fù)責(zé)，在全國(guó)通盤開展主動(dòng)監(jiān)測(cè)和被動(dòng)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)，接受全國(guó)傳染病信息網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，并在友好國(guó)家常設(shè)合作監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)。在此機(jī)制下，國(guó)家疾病預(yù)防控制局、地方政府只進(jìn)行業(yè)務(wù)支持和政策督導(dǎo)，并保證專業(yè)事務(wù)不受干預(yù)。軍事監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)由解放軍軍事醫(yī)學(xué)情報(bào)業(yè)務(wù)部門主管，除開展軍內(nèi)傳染病監(jiān)測(cè)之外，還通過多種方式和技術(shù)手段監(jiān)測(cè)國(guó)際疫情。二是統(tǒng)籌建設(shè)國(guó)內(nèi)國(guó)際一體化的自主監(jiān)測(cè)體系，減少監(jiān)測(cè)盲點(diǎn)。無(wú)論是在民事方面還是軍事方面，均要建成國(guó)內(nèi)國(guó)際一體化的自主監(jiān)測(cè)體系，以適應(yīng)我國(guó)對(duì)外交往日益頻繁的時(shí)代要求。一方面，重點(diǎn)打造自主監(jiān)測(cè)體系。重視但不依賴國(guó)際、多邊或雙邊疫情監(jiān)測(cè)合作，積極有為，主動(dòng)作為，堅(jiān)持建設(shè)以我為主的國(guó)內(nèi)國(guó)際一體化監(jiān)測(cè)體系。高度重視培養(yǎng)和保持國(guó)內(nèi)主動(dòng)監(jiān)測(cè)能力，在國(guó)際監(jiān)測(cè)中不忽視對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)疫情的自主監(jiān)測(cè)。另一方面，積極幫助脆弱鄰國(guó)和友好國(guó)家構(gòu)建防疫體系。以人類衛(wèi)生健康共同體為引領(lǐng)，將公共衛(wèi)生合作更好納入我國(guó)對(duì)外合作議程，重點(diǎn)幫助極度缺乏公共衛(wèi)生資源的伙伴國(guó)家構(gòu)建疫情防控體系。這既有利于伙伴國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)高質(zhì)量共建“一帶一路”，也有利于切實(shí)提高我國(guó)的傳染病國(guó)際監(jiān)測(cè)和防控能力。

其次，全面建設(shè)專業(yè)化公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。一是打造具有較高適應(yīng)性的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系，努力做到專業(yè)化、體系化、易操作、易調(diào)整。在國(guó)家整體應(yīng)急體系下，從公共衛(wèi)生的專業(yè)要求出發(fā)完善應(yīng)急預(yù)案，盡量規(guī)避和克服外部干擾；在中央公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案統(tǒng)一指導(dǎo)下，制定各地方各部門高度協(xié)調(diào)的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，形成統(tǒng)一體系；本著及早發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和控制烈性傳染病的原則，制定及時(shí)監(jiān)測(cè)、應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治的可操作方案；重視對(duì)潛在新型傳染病的預(yù)判和防控推演，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的彈性，并定期評(píng)估，以更好修訂升級(jí)。二是建立公共衛(wèi)生應(yīng)急場(chǎng)所和物資儲(chǔ)備體系。在場(chǎng)所方面，吸納公共衛(wèi)生專家參與通用應(yīng)急設(shè)施維護(hù)，增強(qiáng)緊急避難場(chǎng)所及體育館等大型公共設(shè)施的使用彈性，使之適應(yīng)公共衛(wèi)生應(yīng)急改造的需求。在物資方面，針對(duì)烈性傳染病和生化恐怖襲擊，建設(shè)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)能相銜接的規(guī)模合理的戰(zhàn)備藥物和公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備，并形成按期科學(xué)更新的機(jī)制。三是加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。在公共衛(wèi)生應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍中確保公共衛(wèi)生專家的比重，增強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急決策的科學(xué)性和前瞻性。公共衛(wèi)生應(yīng)急業(yè)績(jī)考核以公共服務(wù)為導(dǎo)向，公共服務(wù)考核與科研考核宜保持相對(duì)獨(dú)立。公共衛(wèi)生應(yīng)急以公共服務(wù)工作為中心，并將科研工作更多歸口于研究機(jī)構(gòu)。建立健全公共衛(wèi)生應(yīng)急一線人員的部署及保障體系，確保一線醫(yī)護(hù)人員可以得到科學(xué)防護(hù)，保障一線醫(yī)護(hù)和行政人員的輪休和營(yíng)養(yǎng)。加大公共衛(wèi)生專業(yè)人員培養(yǎng)教育力度，一方面滿足國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需求，另一方面為公共衛(wèi)生國(guó)際組織提供中國(guó)人才，發(fā)出中國(guó)聲音。

再次，夯實(shí)支持防控大規(guī)模疫情的國(guó)家治理基礎(chǔ)。一是夯實(shí)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的科學(xué)決策體系，形成法制化的防疫決策基礎(chǔ)和協(xié)調(diào)機(jī)制。從國(guó)家安全的高度出發(fā)，由國(guó)家安全委員會(huì)制定協(xié)調(diào)國(guó)家衛(wèi)生安全戰(zhàn)略，由全國(guó)人大推動(dòng)傳染病防控專項(xiàng)立法。以防疫綜合預(yù)期效果是否符合人民利益為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估決策，既防止為維護(hù)小集團(tuán)利益而損害疫情防控大局，也防止過度損耗社會(huì)資源。堅(jiān)持為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，實(shí)事求是地評(píng)估決策。公共衛(wèi)生應(yīng)急治理專業(yè)性強(qiáng)，決策過程需要公共衛(wèi)生專家全程參與，特別是要把專業(yè)評(píng)估意見充分體現(xiàn)在政策選項(xiàng)中，為政治領(lǐng)導(dǎo)人提供有力決策支持。二是完善公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)公私醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。堅(jiān)持公共衛(wèi)生和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)公益屬性，鞏固公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)地位，將其作為國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急的基本盤，制訂有償征用私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)資源的預(yù)案。加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持公共衛(wèi)生應(yīng)急全國(guó)一盤棋，同時(shí)進(jìn)行合理的中央轉(zhuǎn)移支付安排，在適當(dāng)時(shí)候合理補(bǔ)償作出貢獻(xiàn)或犧牲的地區(qū)。加強(qiáng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)制。在推進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展過程中，既鼓勵(lì)企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與的積極性，也重視培育社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，在社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。