指導(dǎo)跨市域協(xié)同立法 助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

文／王瑋

開展江豚保護(hù)協(xié)同立法是長三角地區(qū)首次跨市域協(xié)同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區(qū)域協(xié)同保護(hù)立法，是一次嶄新的嘗試和有益的探索。

10 月24 日是國際淡水豚保護(hù)日，也是馬鞍山長江江豚保護(hù)宣傳日。10月24日，中央廣播電視總臺(tái)對我省馬鞍山市和江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市協(xié)同保護(hù)江豚立法進(jìn)行了報(bào)道，給予了充分肯定。

長江江豚是長江中僅有的水生哺乳動(dòng)物，也是極度瀕危的國家一級保護(hù)動(dòng)物，被譽(yù)為“水中大熊貓”。馬鞍山市與南京市、鎮(zhèn)江市所轄江段總長約260公里，過往科考數(shù)據(jù)顯示，三市所轄江段生活著約100頭長江江豚，約占長江干流長江江豚數(shù)量的22%、長江流域長江江豚總數(shù)的10%。

為構(gòu)建多層次多維度的跨行政區(qū)域江豚保護(hù)體系，更好地提升長江江豚保護(hù)實(shí)效，省人大常委會(huì)積極探索，指導(dǎo)和推動(dòng)馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市開展江豚保護(hù)協(xié)同立法，這是長三角地區(qū)首次跨市域協(xié)同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區(qū)域協(xié)同保護(hù)立法，是一次嶄新的嘗試和有益的探索。

在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法過程中，省人大常委會(huì)法工委主要做好以下幾方面工作：

一、精準(zhǔn)聚焦，科學(xué)選題

黨的二十大報(bào)告指出，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2019 年，全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在省級人大立法工作交流會(huì)上指出，要抓好協(xié)同立法，依法保障和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)落地。2020 年，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀在第二十六次全國地方立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要重視和加強(qiáng)地方協(xié)同立法。地方人大開展區(qū)域協(xié)同立法，可以先易后難，先將基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場要素流動(dòng)、社會(huì)民生保障等方面的協(xié)同立法扎扎實(shí)實(shí)地做起來。近年來，國家制定了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略，我省與長三角地區(qū)其他省市等相繼探索開展了協(xié)同立法工作，取得了明顯成效。

視覺中國 供圖

去年以來，省人大常委會(huì)法工委指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市圍繞本區(qū)域發(fā)展和改革大局，整合地方立法資源，推進(jìn)區(qū)域地方立法工作的合作與協(xié)調(diào)，推動(dòng)馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市開展江豚保護(hù)協(xié)同立法；淮北市、宿州市與江蘇省徐州市、連云港市、宿遷市，山東省菏澤市、濟(jì)寧市、臨沂市、棗莊市，河南省商丘市以旅游立法項(xiàng)目為載體，建立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作交流機(jī)制；安慶市、六安市與湖北省黃岡市、河南省信陽市圍繞大別山保護(hù)開展三省四市協(xié)同立法，依法保障和推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)落地。

二、統(tǒng)籌協(xié)同，強(qiáng)化溝通

協(xié)同立法涉及多個(gè)地域、多個(gè)立法主體，存在的問題不同、面臨的利益訴求不一，需要調(diào)整的法律關(guān)系比較復(fù)雜，較一般的立法而言難度更大。省人大常委會(huì)法工委指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市在立法中堅(jiān)持求同存異，既要解決存在的共性問題，又要突出地方特色，解決個(gè)性問題，做到協(xié)調(diào)互補(bǔ)。為做好此次跨區(qū)域協(xié)同立法，馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市加強(qiáng)溝通交流，共同制定了《長江江豚保護(hù)協(xié)同立法工作方案》，明確協(xié)同立法采用共同的體例結(jié)構(gòu)和核心制度。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過實(shí)地調(diào)研與座談，廣泛征求意見和建議，最終形成了《關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定》?！稕Q定》堅(jiān)持系統(tǒng)性立法理念，將物種保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相融合，要求政府及有關(guān)部門在編制有關(guān)規(guī)劃時(shí)，充分考慮長江江豚及其生境保護(hù)的需求，明確了長江江豚生存環(huán)境中航運(yùn)、涉水工程施工、滅螺、無人機(jī)跟蹤拍照等活動(dòng)的規(guī)范，規(guī)定禁止實(shí)施捕撈、垂釣等損害長江江豚及其生境的行為。為了維持長江江豚種群活力，建立長江江豚保護(hù)區(qū)域合作機(jī)制?！稕Q定》第十四條要求馬鞍山市人民政府與江蘇省南京、鎮(zhèn)江等市人民政府在保護(hù)管理、交流救護(hù)、執(zhí)法監(jiān)督、社會(huì)參與等方面建立協(xié)作機(jī)制，開展協(xié)作活動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)長江江豚及其生境的保護(hù)。同時(shí)，發(fā)揮馬鞍山中心城區(qū)可以觀豚的獨(dú)特優(yōu)勢，規(guī)定加強(qiáng)長江江豚觀賞目的地建設(shè)，設(shè)立并完善必要的場所、設(shè)施，通過現(xiàn)場觀賞、科普教育和長江江豚文化認(rèn)知融為一體的觀豚生態(tài)旅游項(xiàng)目，打造馬鞍山觀豚特色名片。

三、加強(qiáng)審查指導(dǎo)，維護(hù)法制統(tǒng)一

省人大常委會(huì)法工委堅(jiān)持全程跟進(jìn)，加強(qiáng)審查指導(dǎo)，要求協(xié)同立法的立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容均不得與上位法相抵觸，保證協(xié)同立法的合法性，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。對《關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定》草案及草案修改稿、表決稿均作了全面認(rèn)真的研究。同時(shí)，法工委將《決定》草案修改稿分送常委會(huì)組成人員和有關(guān)委員會(huì)征求意見。在對各方面提出的意見和建議認(rèn)真研究后，從合法性、合理性、針對性、可操作性及文字表述、立法技術(shù)規(guī)范等各方面，對草案修改稿、表決稿共提出21條意見和建議。如：對草案第八條關(guān)于編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告程序的合法性提出審查意見。草案第八條規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目對長江江豚及其生境可能造成不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告。根據(jù)《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》第十三條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目可能對相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物遷徙洄游通道產(chǎn)生影響的，環(huán)境影響評價(jià)文件的審批部門在審批環(huán)境影響評價(jià)文件時(shí)，涉及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門意見。換言之，建設(shè)單位在編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)對江豚及其生境可能造成不利影響的，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門意見，而不是在發(fā)現(xiàn)不利影響后，再編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告。這里編制報(bào)告程序后置，不符合上位法規(guī)定，法工委建議修改為“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求編制環(huán)境影響評價(jià)文件。建設(shè)項(xiàng)目對長江江豚及其生境可能造成不利影響的，應(yīng)當(dāng)征求農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和生態(tài)環(huán)境部門意見。”又如，對關(guān)于報(bào)備滅螺方案的合法性提出審查意見。草案第九條第四項(xiàng)規(guī)定，衛(wèi)生健康主管部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)安排時(shí)間，及時(shí)告知市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，并報(bào)備滅螺方案。審查認(rèn)為，“報(bào)備方案”屬于備案，是一種行政監(jiān)管手段，在本項(xiàng)中含有行政許可性質(zhì)，因此不建議設(shè)立；且前項(xiàng)已規(guī)定將滅螺工作告知有關(guān)部門，再行備案反而不利于滅螺工作的高效進(jìn)行。建議刪除報(bào)備程序，保留告知程序即可。

2022年9月29日，馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市協(xié)同制定的《關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定》分別經(jīng)安徽省和江蘇省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，并于今年10 月24 日起同時(shí)施行。下一步，省人大常委會(huì)法工委將繼續(xù)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，繼續(xù)加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市拓寬協(xié)同立法領(lǐng)域、豐富協(xié)同立法層次、加強(qiáng)協(xié)同立法研究，為進(jìn)一步提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供制度支撐。