福建省用能權(quán)交易市場建設(shè)及對策機制探究

蘇奕儒

（福建省節(jié)能中心 福建福州 350001）

0 引言

建立用能權(quán)有償使用和交易制度，是推進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重大舉措，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分運用市場化手段，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高能源利用效率，助力完成能耗總量和強度“雙控”指標［1］。2016 年7 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于開展用能權(quán)有償使用和交易試點工作的函》，將福建、浙江、河南、四川列為全國“十三五”期間開展用能權(quán)有償使用和交易的4 個試點省份［2］。

2017 年以來，福建省結(jié)合自身經(jīng)濟發(fā)展狀況、資源稟賦現(xiàn)狀等具體實際，先行先試，將試點工作作為推動實現(xiàn)能耗“雙控”和“雙碳”目標的重要抓手，初步建立起以市場為主導的用能權(quán)交易市場，有力促進全省綠色高質(zhì)量發(fā)展和能源自由優(yōu)化配置，為全國用能權(quán)交易工作提供了“福建經(jīng)驗”。在“十三五”期間，福建省用能權(quán)交易試點范圍不斷擴大，交易市場已從2018 年水泥、火電等2 個行業(yè)，擴展到2021 年水泥、火電、鋼鐵、平板玻璃、銅冶煉、石油化工、合成氨、電解鋁、鐵合金等9 個行業(yè)約102 家重點用能企業(yè)。全省的9 個設(shè)區(qū)市均有企業(yè)參與用能權(quán)交易，試點企業(yè)能源消費總量約占全省規(guī)上工業(yè)企業(yè)能源消費總量的70%，為全省超額完成“十三五”國家下達的能耗雙控目標任務(wù)、進一步引導和促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面，打下了堅實的基礎(chǔ)。

1 福建省用能權(quán)交易市場建設(shè)進展

用能權(quán)交易市場的建設(shè)是一項系統(tǒng)性的工程，也是我國在國際上首創(chuàng)的產(chǎn)權(quán)交易型節(jié)能制度。目前國內(nèi)外仍較缺乏相關(guān)經(jīng)驗可以借鑒［3-4］。福建省作為試點省份之一，從制度創(chuàng)建、分配機制、技術(shù)規(guī)范、交易方式、支撐平臺等方面進行開創(chuàng)性探索。

1.1 創(chuàng)新制度建設(shè)

明確的制度和規(guī)則是整個用能權(quán)交易市場得以順利運行的前提和基礎(chǔ)。福建省政府于2017 年12 月出臺了用能權(quán)交易的試點實施方案，提出建立健全全省用能權(quán)交易制度建設(shè)，成立全省用能權(quán)交易工作聯(lián)席會議，統(tǒng)籌推進用能權(quán)交易市場建設(shè)。同時，對試點制度邊摸索邊完善，積極推進“1+1+7”的制度體系建設(shè)，完成《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》和《福建省用能權(quán)指標總量設(shè)定和分配辦法（試行）》等7 個配套文件（表1），形成較為完善的用能權(quán)交易制度框架體系，為順利推進運行試點工作提供了政策支持。

表1 福建省用能權(quán)交易制度體系

1.2 創(chuàng)新制度銜接

用能權(quán)交易市場建設(shè)應(yīng)服務(wù)于全省能源消費總量和強度“雙控”工作，因此建立有效的制度銜接具有重要意義。在銜接能耗“雙控”制度上，福建省率先在有條件的行業(yè)中開展行業(yè)能源消費總量控制；依據(jù)能效水平分別設(shè)置不同行業(yè)的總量控制系數(shù)，實現(xiàn)對試點行業(yè)企業(yè)能源消費總量和強度管理。用能權(quán)交易制度也有效銜接固投項目節(jié)能審查制度，將節(jié)能審查批復(fù)意見中的年綜合能源消費量作為新增產(chǎn)能分配指標總量的上限，實現(xiàn)企業(yè)能耗增量的有限控制。

1.3 創(chuàng)新分配機制

能源消費指標分配是用能權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要體現(xiàn)公平公正原則，又要有“鼓勵先進、倒逼落后”機制，增加企業(yè)節(jié)能改造和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力［5］。根據(jù)各行業(yè)的行業(yè)特征、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)工藝流程、能效水平、產(chǎn)業(yè)調(diào)控等要求，在設(shè)置行業(yè)指標總量上，對于鋼鐵、水泥、平板玻璃、銅冶煉等市場化程度高的行業(yè)適用于開展總量控制；而火力發(fā)電行業(yè)受產(chǎn)品價格、產(chǎn)品產(chǎn)量等不可控因素，適用于開展總量控制，可以采用基于履約年度產(chǎn)量的分配方法。

在分配方法上，區(qū)分了既有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能，又在不同產(chǎn)能類型里細分了多種分配方法，確保分配方法能夠反映行業(yè)特點（表2）。分配既有產(chǎn)能指標時，探索了多種分配方式，如對于水泥行業(yè)工藝流程較為簡單行業(yè)，探索采用基于歷史年度產(chǎn)量的基準法分配指標，而對于鋼鐵、銅冶煉等工藝流程較為復(fù)雜行業(yè)，探索采用歷史總量法分配指標。在分配新增產(chǎn)能時，采用節(jié)能審查意見中的綜合能源消費總量分配免費指標，同時根據(jù)新增產(chǎn)能能效水平設(shè)置先進系數(shù)，對新增產(chǎn)能的單位產(chǎn)品能耗優(yōu)于先進值的予以鼓勵，對劣于準入值的予以懲罰，保障指標分配的公平性。用能權(quán)指標分配和交易流程見圖1。

表2 福建省用能權(quán)指標分配方法

圖1 用能權(quán)指標分配和交易流程

1.4 創(chuàng)新技術(shù)規(guī)范

能源消費量核算、核查與確權(quán)是用能權(quán)交易試點的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。依據(jù)行業(yè)不同的用能特點，制定火力發(fā)電、水泥、鋼鐵等9 個行業(yè)的能源消費量核算與報告指南，為用能權(quán)核查和確權(quán)提供依據(jù)，并在實踐中不斷完善已發(fā)布實施2 個指南版本。新指南參考國家最新的能源消費和能耗限額標準，對核算邊界、核算方法、數(shù)據(jù)來源和交叉核驗等內(nèi)容進行完善，提高了核算報告的科學性和可操作性，指導第三方核查機構(gòu)對企業(yè)能源消費量進行一致、公正、準確地評價。

1.5 創(chuàng)新信息化建設(shè)

高效、便捷、穩(wěn)定的平臺是用能權(quán)交易的技術(shù)支撐。建立了能源消費數(shù)據(jù)報送、用能權(quán)指標注冊登記以及用能權(quán)交易三大系統(tǒng)，為企業(yè)報送能源消費量數(shù)據(jù)、管理用能權(quán)指標和開展市場化交易搭建了支撐平臺，實現(xiàn)了注冊登記、指標分配、指標審核、用能確權(quán)、交易履約等全流程自動化監(jiān)督和管理。自2018 年開市以來，三大系統(tǒng)運行良好，為試點工作順利開展提供了信息化支持。

福建省試點工作開展以來，已有將近300 家次交易企業(yè)完成用能權(quán)指標清繳，履約率達到100%，其中通過市場交易指標700 余萬t 標準煤。用能權(quán)交易管理平臺見圖2。整體活躍度高，初步建立以市場為主導的用能權(quán)交易市場，為全省較好完成“十三五”能耗“雙控”目標提供了有力支撐，也為全國用能權(quán)交易市場的建立積累了良好的實踐經(jīng)驗。同時，用能權(quán)市場的穩(wěn)定長期運行為企業(yè)提供了正向預(yù)期和導向，逐步引導企業(yè)重視用能成本，通過市場調(diào)節(jié)作用推動企業(yè)積極節(jié)能技改。在用能權(quán)交易中，通過出售指標獲益的企業(yè)及購買指標履約的企業(yè)，均對用能成本有了新的認識，更主動推動自身節(jié)能技改挖潛。

圖2 用能權(quán)交易管理平臺

2 存在的問題

2.1 制度設(shè)計不夠全面

目前福建省用能權(quán)交易主要以存量交易為主，存量交易機制設(shè)計已通過多年的實踐逐漸完善，也探索開展了區(qū)域間交易，但在增量交易和區(qū)域交易的設(shè)計還有改進的空間。特別是增量交易，目前仍以免費分配為主，這與用能權(quán)“有償使用”初衷相違背，需進一步改進。同時，對于存量交易、增量交易和區(qū)域間交易的制度融合設(shè)計難度很大，目前尚無成熟的經(jīng)驗可以借鑒，需要在實踐中不斷摸索和總結(jié)。

2.2 交易機制不夠完善

目前，福建省實盤交易行業(yè)為火力發(fā)電、鋼鐵、水泥、銅冶煉和平板玻璃等5 大行業(yè)，如化工、造紙、化纖、紡織、印染、陶瓷、等高耗能行業(yè)尚未納入用能權(quán)市場交易范圍。指標分配與能耗“雙控”目標聯(lián)系還不夠緊密，目前用能權(quán)指標分配主要以自下而上的指標加總得到總量為主，缺乏行業(yè)和地區(qū)控制目標。

2.3 交易市場不夠活躍

用能權(quán)指標作為一種“稀缺資源”，許多指標盈余企業(yè)因?qū)ξ磥眍A(yù)期的不確定惜售，造成缺口企業(yè)無法從市場交易購得足額指標，部分市場缺口需要靠政府投放預(yù)留指標補充，因此用能權(quán)指標存量大幅增加，勢必導致用能權(quán)交易市場活躍度減弱。同時，部分企業(yè)對用能權(quán)交易試點工作理解和認識不夠，當企業(yè)實際能源消費量高于分配的用能權(quán)指標，需要購買用能權(quán)指標有抵觸情緒，認為增加企業(yè)負擔，市場交易參與意識不足。

2.4 數(shù)據(jù)監(jiān)管不夠有力

與2022 年3 月國家發(fā)改委碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組辦公室公布的部分碳排放核查數(shù)據(jù)造假事件一樣，用能權(quán)交易市場也存在著數(shù)據(jù)造假的隱患。目前，企業(yè)綜合能源消費量核定主要依據(jù)企業(yè)自身報送的數(shù)據(jù)和第三方核查機構(gòu)的核查數(shù)據(jù)，盡管《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》等相關(guān)政策規(guī)定了對企業(yè)和第三方核查機構(gòu)數(shù)據(jù)造假行為的處罰措施，但仍難以從根本上遏制上述造假行為。因此，如何更有效地加強數(shù)據(jù)監(jiān)管，防范化解數(shù)據(jù)造假的隱患，也是“十四五”福建省用能權(quán)交易市場建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

3 對策建議

根據(jù)以上分析，建議福建省在“十四五”期間，持續(xù)完善用能權(quán)交易政策體系，優(yōu)化交易機制，提高市場活躍度，同時應(yīng)加強數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。

3.1 持續(xù)完善政策體系

持續(xù)加強制度體系建設(shè)，強化用能權(quán)作為權(quán)屬交易的法律屬性，加強用能權(quán)交易立法工作。制定統(tǒng)一且可操作性更強的能源消費量核算指南，進一步簡化第三方審核流程。指標分配方式建議優(yōu)化為以能源總量控制目標為主，增加行業(yè)用能總量控制機制，根據(jù)企業(yè)在行業(yè)中的占比及企業(yè)的先進程度等因素考慮企業(yè)的總量指標。

3.2 優(yōu)化指標交易機制

用能權(quán)指標存量管理與能源“雙控”目標，“碳達峰、碳中和”目標緊密聯(lián)系。用能權(quán)指標的審核、分配制度應(yīng)以能源消費總量控制為主，繼續(xù)擴大用能權(quán)納入范圍，建議將福建省能耗較高的化工、造紙、化纖、紡織印染等行業(yè)逐步納入用能權(quán)市場交易。同時，完善原有試點行業(yè)存量交易機制，如火力發(fā)電行業(yè)由強度法轉(zhuǎn)變?yōu)閺姸群涂偭肯嘟Y(jié)合的分配方法，并逐步擴展到垃圾發(fā)電、余熱發(fā)電、自備電廠等其它發(fā)電行業(yè)，推動全省能源消費占比最大的發(fā)電行業(yè)節(jié)能減碳、提質(zhì)增效。

3.3 提高市場活躍度

進一步完善用能權(quán)定價機制，分析不同行業(yè)的節(jié)能減排成本，充分考慮價格對企業(yè)履約的影響。同時，進一步明確未履約處罰和執(zhí)法流程，嚴格履約辦法，維護用能權(quán)交易體系的權(quán)威性和公信力。完善第三方機構(gòu)等非管控主體的市場準入資格，鼓勵參與用能權(quán)交易市場建設(shè)，增加用能權(quán)指標的市場流通性，刺激市場活躍度。

3.4 強化數(shù)據(jù)監(jiān)管

首先，在機制建設(shè)上，除了要完善相關(guān)制度建設(shè)、加大數(shù)據(jù)造假懲罰力度外，應(yīng)考慮引入第三方核查機構(gòu)與人員資質(zhì)管理，統(tǒng)一資質(zhì)準入，避免核查機構(gòu)的亂象，對違規(guī)機構(gòu)和人員納入征信體系。其次，在技術(shù)建設(shè)上，應(yīng)推進用能權(quán)交易管理系統(tǒng)與能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)等的銜接，強化數(shù)字化平臺整合，對企業(yè)能源消費指標進行實時自動監(jiān)管，從源頭上減少人為干擾因素，推動形成能耗指標閉環(huán)監(jiān)管體系。

4 結(jié)語

“十三五”期間，福建省經(jīng)過近5 年來的實踐探索，已在用能權(quán)交易市場建設(shè)上邁出了堅實的一步，初步建立了以企業(yè)、市場為主導的用能權(quán)交易市場，取得了一系列有益的經(jīng)驗探索和創(chuàng)新機制，為全國用能權(quán)交易市場的建立提供了參考和借鑒。但從另一方面看，福建省用能權(quán)交易市場的建設(shè)目前僅為“試點”階段，在政策體系、交易機制、市場建設(shè)、數(shù)據(jù)監(jiān)管服務(wù)等方面仍不夠完善。因此，在“十四五”期間，仍有必要進一步推進用能權(quán)交易制度的建設(shè)與完善，逐步建立一個更加成熟、公平、自由的用能權(quán)交易市場，以市場手段促進能源資源優(yōu)化配置，提高各重點用能行業(yè)企業(yè)的能源利用效率，為完成“十四五”能耗雙控目標任務(wù)服務(wù)。