中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域政策的國(guó)際比較

龐玉萍,何 琳

(鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450001)

1 引 言

新中國(guó)成立70多年尤其是改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，并探索出符合中國(guó)國(guó)情的區(qū)域發(fā)展道路。眾多學(xué)者梳理總結(jié)了新中國(guó)成立以來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程和所實(shí)施的區(qū)域政策，這些文獻(xiàn)對(duì)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域政策做出了貢獻(xiàn)[1][2][3]。但遺憾的是，很少有學(xué)者從國(guó)際比較視角探討中國(guó)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策。本文試圖通過(guò)國(guó)際比較來(lái)探索中外區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策的異同點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展中共有的集聚擴(kuò)散規(guī)律和中國(guó)的自身特色，為未來(lái)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策提供指導(dǎo)，同時(shí)為其他發(fā)展中國(guó)家提供啟示。

國(guó)際比較要解決的第一個(gè)問(wèn)題是如何選取時(shí)間段。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家從第一次工業(yè)革命算起已經(jīng)發(fā)展了二百多年，而新中國(guó)成立70多年，改革開(kāi)放才40多年，選取哪一時(shí)間段才具有可比性，這是一個(gè)問(wèn)題。這里根據(jù)研究主題，選取國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相似的階段，即為工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，如美國(guó)大致選取1861—1950年，日本選取“二戰(zhàn)”后到20世紀(jì)80年代，韓國(guó)選取1955年到20世紀(jì)90年代①。國(guó)際比較要解決的第二個(gè)問(wèn)題是選取比較對(duì)象。這里選取與中國(guó)情景比較相似的日本、韓國(guó)作為主要比較對(duì)象，因?yàn)槿枕n與中國(guó)同是東亞國(guó)家，人口密度較大，且工業(yè)化、城市化起步較晚。

2 研究的理論基礎(chǔ)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在的規(guī)律性，這一規(guī)律在各國(guó)的區(qū)域發(fā)展過(guò)程中均有呈現(xiàn)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，在時(shí)間維度上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)出不同的區(qū)域特征。威廉姆遜的倒U型理論展示了不同發(fā)展階段一國(guó)區(qū)域差異的變化，弗里德曼的空間演化模型解釋了一國(guó)如何隨著工業(yè)化階段的不同其城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的變化。在橫向維度上，相似發(fā)展階段的國(guó)家呈現(xiàn)出相似的區(qū)域發(fā)展規(guī)律。如中國(guó)20世紀(jì)70年代末至20世紀(jì)90年代的高速發(fā)展階段，與日本、韓國(guó)在二戰(zhàn)后50年代至七八十年代的高速增長(zhǎng)階段相比較，呈現(xiàn)出許多相似的區(qū)域發(fā)展特征。

通過(guò)區(qū)域?qū)嵺`總結(jié)出來(lái)而且被廣泛運(yùn)用的理論還有增長(zhǎng)極理論(growth pole)、循環(huán)累積因果原理(circular cumulative causality)、核心—邊緣理論(core-periphery theory)、梯度轉(zhuǎn)移理論(gradient transfer)和新經(jīng)濟(jì)地理理論(new economics geography，NEG)等。

3 中外區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策的共同特點(diǎn)

根據(jù)弗里德曼的空間演化模型[4]，在前工業(yè)化時(shí)期，生產(chǎn)力水平低下，以手工制作或家庭作坊為主，人口相對(duì)均勻分散，區(qū)域間是均質(zhì)的；在工業(yè)化初期，隨著工廠和機(jī)器大生產(chǎn)的出現(xiàn)，某個(gè)行業(yè)或地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，不斷吸引其他部門或外圍地區(qū)的要素向其集聚，成為增長(zhǎng)極，并在循環(huán)累積效應(yīng)的作用下不斷發(fā)展壯大，區(qū)域間發(fā)展差距出現(xiàn)并逐漸拉大，出現(xiàn)核心—邊緣區(qū)空間結(jié)構(gòu)；在大工業(yè)化階段，隨著增長(zhǎng)極實(shí)力的增強(qiáng)，其極化效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)散效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始向腹地?cái)U(kuò)散，其他地方也出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)中心，區(qū)域差距達(dá)到頂峰后開(kāi)始縮小，區(qū)域空間呈現(xiàn)規(guī)模不等的核心—邊緣區(qū)；在后工業(yè)化階段，生產(chǎn)力水平高度發(fā)達(dá)，區(qū)域間分工合作，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，空間呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，區(qū)域間差距進(jìn)一步縮小，區(qū)域走向高水平的均衡化。

可以看出，在不同階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)呈現(xiàn)出不同的特征，如增長(zhǎng)極的出現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等，而這些特征的背后是生產(chǎn)要素的集聚與擴(kuò)散、就業(yè)和人口的遷移、城鎮(zhèn)化等。這些特征在英美等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家出現(xiàn)過(guò)，在二戰(zhàn)后的日本、聯(lián)邦德國(guó)、韓國(guó)，甚至一些拉美國(guó)家和地區(qū)也都曾出現(xiàn)過(guò)，同時(shí)各國(guó)政府也相應(yīng)地采取了不同的區(qū)域政策進(jìn)行干預(yù)，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡、可持續(xù)發(fā)展。

3.1經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚和分散的特征

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚和擴(kuò)散是最重要的區(qū)域發(fā)展形態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段空間集聚和擴(kuò)散分別占據(jù)主導(dǎo)地位。在工業(yè)化初期和大發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以空間集聚為主，這時(shí)各國(guó)都集中力量發(fā)展基礎(chǔ)雄厚、邊際生產(chǎn)率高的地區(qū)，將這些地區(qū)作為優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。在“極化效應(yīng)(或回波效應(yīng))”的作用下，生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)一步向這些地區(qū)集中，形成了良性的累積因果循環(huán)，這些地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的集聚區(qū)。

集聚區(qū)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，也帶動(dòng)了外圍地區(qū)原材料、農(nóng)產(chǎn)品、就業(yè)等市場(chǎng)的擴(kuò)大，即產(chǎn)生了“擴(kuò)散效應(yīng)(或涓滴效應(yīng))”；同時(shí)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在少數(shù)幾個(gè)地區(qū)過(guò)分集聚，就會(huì)導(dǎo)致集聚負(fù)效應(yīng)和“膨脹病”：人口交通擁擠，地價(jià)高漲，污染嚴(yán)重等。若想保持區(qū)域和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，就需要對(duì)集聚區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)新的地區(qū)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)散。

工業(yè)化階段的空間集聚和后期空間擴(kuò)散的區(qū)域形態(tài)特征在日本、韓國(guó)、中國(guó)等國(guó)家都曾出現(xiàn)過(guò)。

3.1.1工業(yè)化中前期的經(jīng)濟(jì)空間集聚

工業(yè)化中前期，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚顯著增強(qiáng)，一些地區(qū)因其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)或工業(yè)基礎(chǔ)率先發(fā)展起來(lái)，如日本的太平洋沿岸工業(yè)地帶，韓國(guó)的京仁、東南沿海地區(qū)，中國(guó)的珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)等。

(1)日本的經(jīng)濟(jì)空間集聚。日本的太平洋沿岸工業(yè)地帶是在二戰(zhàn)前京濱、阪神、中京和北九州四大工業(yè)地帶的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，這四個(gè)地區(qū)原有的自然條件和工業(yè)基礎(chǔ)較好，在被選定為優(yōu)先發(fā)展區(qū)域之后，生產(chǎn)要素進(jìn)一步集聚，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并向周圍擴(kuò)張?！岸?zhàn)”后日本經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，日本的工業(yè)、人口和國(guó)民收入迅速向三灣一海地區(qū)(東京灣、大阪灣、伊勢(shì)灣、瀨戶內(nèi)海)集聚，形成了太平洋帶狀工業(yè)地區(qū)。到20世紀(jì)70年代，在長(zhǎng)達(dá)1000多公里，共計(jì)16個(gè)縣，占全國(guó)總面積23.9%的工業(yè)帶上，集中了工業(yè)從業(yè)人數(shù)的67.2%，工業(yè)產(chǎn)值的75.1%和國(guó)民收入的65.3%，大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)設(shè)備能力的95%以及重化工業(yè)的85%[5]。

(2) 韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)空間集聚。韓國(guó)從20世紀(jì)60年代初進(jìn)入工業(yè)化高速增長(zhǎng)時(shí)期，京仁和東南海岸具有較好的工業(yè)基礎(chǔ)，因此人口和產(chǎn)業(yè)多向這兩個(gè)地區(qū)集聚。京仁區(qū)域以漢城和仁川為中心，漢城以輕紡工業(yè)為主，仁川以重工業(yè)為主，該區(qū)域工業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)的一半。東南沿海工業(yè)區(qū)以釜山為中心，是韓國(guó)進(jìn)口原料與出口產(chǎn)品的最大城市，擁有化學(xué)工業(yè)、造船工業(yè)、紡織工業(yè)等部門。

(3) 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)空間集聚。中國(guó)改革開(kāi)放40多年來(lái)逐步形成了三大經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)，即京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群(或城市連綿區(qū))。這些地區(qū)因其區(qū)域優(yōu)勢(shì)、工業(yè)基礎(chǔ)較好成為改革開(kāi)放初期國(guó)家政策重點(diǎn)支持發(fā)展的地區(qū)，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)八九十年代的高速發(fā)展，東部沿海地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍、發(fā)展速度最快的地區(qū)。在1978—2010年間，中國(guó)的GDP總量增長(zhǎng)了20倍，年均增長(zhǎng)9.91%；而東部沿海省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在過(guò)去30多年中一直高于全國(guó)平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，其中，廣東省增長(zhǎng)率最高，GDP 總量增長(zhǎng)了58倍，年均增長(zhǎng)13.54%。到2015年，三大城市群占國(guó)土面積的6.4%，集聚了3.2億常住人口，約占全國(guó)人口的23.3%，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值26.72萬(wàn)億元，約占全國(guó)GDP的39%[6]。

3.1.2工業(yè)化后期的空間擴(kuò)散

經(jīng)過(guò)20多年的高速發(fā)展，到20世紀(jì)70年代后期，日本太平洋帶狀地區(qū)出現(xiàn)了區(qū)域“膨脹病”，同時(shí)，其他地區(qū)出現(xiàn)人口流出、經(jīng)濟(jì)逐漸衰落等現(xiàn)象，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。這種情況迫使日本政府重新調(diào)整了工業(yè)布局，推行工業(yè)分散布局的策略，在“第三次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”(1976—1985年)中，日本政府提出了促進(jìn)工業(yè)分散的方針政策，并制訂了具體分散計(jì)劃。

韓國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了20多年的高速發(fā)展之后，也同樣出現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展不平衡的情況，首都圈出現(xiàn)“膨脹病”，而其他地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)蕭條。在“第二次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”(1987—1991年)中，韓國(guó)政府提出工業(yè)布局分散的指導(dǎo)思想：均衡開(kāi)發(fā)國(guó)土，搞活地區(qū)經(jīng)濟(jì)。新的工業(yè)布局方針包括：嚴(yán)格控制首都圈內(nèi)的新國(guó)土開(kāi)發(fā)；發(fā)揮各地方的增長(zhǎng)潛力，發(fā)展地方工業(yè)；放寬地方土地利用限制，加強(qiáng)稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等方面的支持。

中國(guó)在20世紀(jì)90年代后期同樣也出現(xiàn)了區(qū)域差距過(guò)大、發(fā)展不平衡的情況。東部地區(qū)GDP在全國(guó)比重上升的同時(shí)，中西部占比在下降，1978—1995年間東部地區(qū)GDP占全國(guó)的比重由52.4%上升到59.4%，而中部地區(qū)由30.7%下降到26.5%，西部地區(qū)由16.9%下降到14.1%。從人均GDP來(lái)看，在1978—1995年間，東西部地區(qū)的比值由1.75 ∶1擴(kuò)大到2.31 ∶1 ，到1999年末，擴(kuò)大到2.39 ∶1[7]。為解決區(qū)域間差距越來(lái)越大的問(wèn)題，1999年9月，中共十五屆四中全會(huì)正式提出“西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”，之后相繼提出“振興東北老工業(yè)基地”“促進(jìn)中部崛起”等區(qū)域戰(zhàn)略和一系列措施來(lái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上可以看出，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，和日本、韓國(guó)一樣經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的地區(qū)集聚和擴(kuò)散的過(guò)程。

3.2人口遷移和城市化特征

工業(yè)化的快速發(fā)展和生產(chǎn)要素的集聚必然導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市遷移，即城市化的快速發(fā)展。

3.2.1伴隨工業(yè)化進(jìn)程的人口遷移和城市化特征

在日本，二戰(zhàn)后至1973年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，雖然人口的自然增長(zhǎng)率是下降的，但在這一時(shí)期發(fā)生了大規(guī)模的人口遷移，三大都市圈地區(qū)(東京圈、大阪圈和名古屋圈)人口呈現(xiàn)凈流入。1955—1973年間，三大都市圈人口凈流入約850萬(wàn)人，其中1960—1965年人口流入達(dá)到峰值，這期間流入三大都市圈的人口高達(dá)300萬(wàn)人，約占人口凈增加額的一半。三大都市圈占全國(guó)總面積不到1%，人口卻占到42%，呈現(xiàn)人口過(guò)于密集的現(xiàn)象。與此同時(shí)，約有25個(gè)縣人口減少，出現(xiàn)人口過(guò)疏的情況，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重影響[4]。

日本政府意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，在第一次(1962年)、第二次(1969年)“全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”中都以促進(jìn)工業(yè)分散布局、解決人口分布的過(guò)密過(guò)疏問(wèn)題為目標(biāo)，事實(shí)上，這兩個(gè)計(jì)劃并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)人口向大城市集聚的局面。在1977年的“第三次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”中，日本政府選擇了“定居圈”的開(kāi)發(fā)方式，不但要分散工業(yè)布局以振興地方經(jīng)濟(jì)，還要在農(nóng)村、山村、漁村等這些落后地區(qū)發(fā)展教育、文化事業(yè)，完善醫(yī)療設(shè)施、交通和通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等，使當(dāng)?shù)鼐用癫粌H能找到工作，還可以享受過(guò)去只有在大城市才能享受到的生活條件。“定居圈”開(kāi)發(fā)模式收到了效果，人口向大城市集聚的勢(shì)頭得到控制。地方中心城市人口增加，1975—1980年間，縣政府所在地的人口增加了7.3%，鎮(zhèn)的人口增加了2.8%，而在同時(shí)期，大阪圈、名古屋圈的人口流出超過(guò)流入，東京圈的人口遷入急劇減少[4]。

伴隨著工業(yè)化發(fā)展和生產(chǎn)的空間集聚，中國(guó)城市化也快速發(fā)展，人口向城鎮(zhèn)遷移，向東部沿海地區(qū)流動(dòng)。1978年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率是17.92%，到2000年城鎮(zhèn)化率達(dá)到36.22%，2010年達(dá)到49.95%。盡管城市政策一直在控制大城市規(guī)模，但大城市人口一直在增長(zhǎng)，如北京地區(qū)的常住人口從1978年的871.5萬(wàn)人，增長(zhǎng)到2000年的1363.6萬(wàn)人，2011年突破2000萬(wàn)。中國(guó)人口遷移還有一個(gè)明顯特征就是內(nèi)陸地區(qū)向東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。②

隨著國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)政策的實(shí)施，2004年之后，中西部流動(dòng)人口向東部轉(zhuǎn)移的數(shù)量逐漸減少，但是人口向東部流動(dòng)、向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)依然沒(méi)有改變。

與日本等其他國(guó)家不同，中國(guó)的人口遷移和城市化具有鮮明的特征。

(1)出現(xiàn)“農(nóng)民工”群體和“半城市化”現(xiàn)象。由于受到戶籍的限制，由農(nóng)村流出的剩余勞動(dòng)力形成了特殊的流動(dòng)人口群體，即農(nóng)民工。他們呈現(xiàn)季節(jié)性的遷移，每年春節(jié)放假時(shí)回到農(nóng)村，春節(jié)過(guò)后，外出務(wù)工。中國(guó)農(nóng)民工群體一直保持在2.0億—3.0億人。農(nóng)民工群體的存在使中國(guó)城市化呈現(xiàn)出“半城市化”現(xiàn)象。

(2)中國(guó)城市化過(guò)程中始終存在城鄉(xiāng)差距問(wèn)題。盡管城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)區(qū)域政策中的重點(diǎn)，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)局面并未解決，城鄉(xiāng)差距一直存在。從城鄉(xiāng)居民收入角度來(lái)看，20世紀(jì)80年代初，城鄉(xiāng)居民收入比處于最低值1.71(1984年)，90年代在2.4—2.8之間震蕩，進(jìn)入2000年之后，城鄉(xiāng)收入比迅速擴(kuò)大，2002為3.11，2003年達(dá)到3.23[8]。2010年之后城鄉(xiāng)收入差距逐漸縮小，但在其他方面如教育、醫(yī)療、就業(yè)等，農(nóng)村與城市之間的差距更大。

3.2.2大城市在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到重要作用

在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的同時(shí)，城區(qū)、產(chǎn)業(yè)和居民向外圍擴(kuò)散，在大城市周圍形成了若干中小城市，這些城市與中心城市形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系的有機(jī)群體，即城市群(或都市圈)，若干城市群相互連接，形成地域上更大規(guī)模的城市連綿區(qū)(或連綿帶)。在日本形成三大都市圈，在韓國(guó)形成首爾都市圈，在美國(guó)形成了東北沿海地區(qū)的都市連綿區(qū)(Megalopolis Area)。大城市及以其為中心形成的城市群在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)中起到了重要的作用，成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱。

中國(guó)的大城市和城市群在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也同樣發(fā)揮著舉足輕重的作用。2015年，長(zhǎng)三角城市群以2.2%的國(guó)土面積集聚了全國(guó)10.9%的人口，貢獻(xiàn)了全國(guó)19.7%的國(guó)民生產(chǎn)總值；2017年，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳灣區(qū)三大城市群以不到8%的國(guó)土面積，貢獻(xiàn)了全國(guó)近40%的GDP，產(chǎn)生了6成以上的上市公司，這些地區(qū)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、最具創(chuàng)新力的地區(qū)[6]。

3.3老工業(yè)區(qū)的改造調(diào)整是區(qū)域發(fā)展面臨的重要課題

隨著工業(yè)化的發(fā)展，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸出現(xiàn)衰退，新興經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題。如何調(diào)整改造老工業(yè)區(qū)，使其重新煥發(fā)生機(jī)，是許多國(guó)家面臨的問(wèn)題。其中德國(guó)對(duì)魯爾工業(yè)區(qū)的改造調(diào)整是一個(gè)比較成功的案例。

德國(guó)魯爾區(qū)曾是德國(guó)最大的工業(yè)區(qū)。進(jìn)入20世紀(jì)50年代后，相繼出現(xiàn)煤業(yè)危機(jī)、鋼鐵危機(jī)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑，面臨衰退。經(jīng)過(guò)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重組合并、技術(shù)升級(jí)改造、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)界與科技界的合作等一系列措施，魯爾區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，第三產(chǎn)業(yè)比重從29.8%提高到45%以上，尤其是金融業(yè)、服務(wù)業(yè)增勢(shì)迅猛，魯爾地區(qū)成為一個(gè)綜合性經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)[5]。

中國(guó)的老工業(yè)基地同樣也面臨著改造升級(jí)的問(wèn)題。以東北三省為代表的老工業(yè)基地在建國(guó)初期和改革開(kāi)放前為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)，隨著改革開(kāi)放的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，老工業(yè)基地的問(wèn)題凸顯出來(lái)：國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重偏高，體制機(jī)制僵化；設(shè)備、技術(shù)老化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等。2003年國(guó)家提出實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略之后，對(duì)老工業(yè)基地進(jìn)行改造調(diào)整，取得了一些效果，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，地區(qū)創(chuàng)新能力提高。1999—2010年?yáng)|北地區(qū)實(shí)際GDP的增長(zhǎng)率達(dá)到11.8%。但是，2011年后，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率又逐年下降，2011—2016年的平均增長(zhǎng)率僅為3.1%。東北地區(qū)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題仍需探索。

3.4國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)和區(qū)域政策

從世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)和區(qū)域政策在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著巨大的推動(dòng)作用。市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域間發(fā)展差距越來(lái)越大，這時(shí)，各國(guó)政府會(huì)出臺(tái)各種區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)行干預(yù)，對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行援助或補(bǔ)貼，引導(dǎo)生產(chǎn)要素的流向，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展。

美國(guó)為保證“西進(jìn)戰(zhàn)略”的貫徹實(shí)施，制定了“田納西河流域開(kāi)發(fā)法”“阿巴拉契亞開(kāi)發(fā)法”等專門的法律。歐盟1999年推出“歐洲空間發(fā)展展望: 歐盟領(lǐng)域的均衡與可持續(xù)發(fā)展”計(jì)劃，對(duì)未來(lái)歐洲的空間發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃；日本“二戰(zhàn)”后進(jìn)行了七次全國(guó)性綜合國(guó)土規(guī)劃，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚到促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)分散，再到多極型國(guó)土構(gòu)造，隨著發(fā)展階段的不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)空間進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃指導(dǎo)。我國(guó)區(qū)域發(fā)展過(guò)程也明顯受到政府規(guī)劃戰(zhàn)略的影響，從沿海傾斜的優(yōu)惠政策到西部大開(kāi)發(fā)、東北振興和中部崛起，再到新時(shí)期的六大發(fā)展戰(zhàn)略(京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展)等，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了從不平衡到平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，每一個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)和發(fā)展階段都有政府規(guī)劃戰(zhàn)略在起著引導(dǎo)、催化作用。

中外區(qū)域政策在總體目標(biāo)和援助地區(qū)選擇方面大致相同。各國(guó)(地區(qū))區(qū)域政策的目標(biāo)可以歸結(jié)為：縮小區(qū)域間發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展。同時(shí)，各國(guó)都將促進(jìn)貧困、落后地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展作為區(qū)域政策的重點(diǎn)。如日本國(guó)土開(kāi)發(fā)中的“定居圈”建設(shè)，旨在提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量。歐盟除了運(yùn)用結(jié)構(gòu)基金對(duì)希臘、葡萄牙等落后國(guó)家進(jìn)行援助外，還特別成立了聚合基金，對(duì)山區(qū)、島嶼、邊境等特殊地區(qū)進(jìn)行援助。中國(guó)的區(qū)域政策除了西部大開(kāi)發(fā)、東北振興外，還有針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和針對(duì)貧困地區(qū)的扶貧政策等。

由于基本國(guó)情不同，各國(guó)在區(qū)域政策的工具、具體實(shí)施等方面表現(xiàn)有所差異?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)外區(qū)域政策的制定和實(shí)施過(guò)程，重視法律法規(guī)的制定，通過(guò)立法把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入法制化的軌道，我國(guó)區(qū)域政策的制定和實(shí)施過(guò)程以行政管理體制、政府規(guī)劃為主，立法為輔。

4 中國(guó)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策的特征

4.1中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征

從基本國(guó)情出發(fā)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體現(xiàn)出兩方面特征：第一，“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度”調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也帶來(lái)區(qū)域分割等問(wèn)題。第二，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在發(fā)展中國(guó)家普遍存在，但是在中國(guó)尤為典型，影響著中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.1.1“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度”促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也造成一些問(wèn)題

解釋中國(guó)改革開(kāi)放40多年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的理論較多，其中極具代表性的是“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度”。張五常在論述中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，認(rèn)為“縣域競(jìng)爭(zhēng)”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要原因，政府間的激烈競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本動(dòng)力[9]。錢穎一、Weingast等人持同樣的觀點(diǎn)，并提出“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義(Federalism，Chinese Style)”假說(shuō)[10]。該理論認(rèn)為，中國(guó)地方政府的強(qiáng)激勵(lì)有兩個(gè)基本原因，第一個(gè)是行政分權(quán)；第二個(gè)是以財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)，使得地方政府具有很高的熱情去推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”假說(shuō)基礎(chǔ)上，周黎安(2005，2007)提出“晉升競(jìng)標(biāo)賽模式”解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)奇跡[11]。范子英、張軍(2010)等進(jìn)一步從中央—地方關(guān)系、中國(guó)式分權(quán)的治理模式的角度論述地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度，認(rèn)為中國(guó)式分權(quán)治理模式構(gòu)成了中國(guó)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的充分條件[12]。

地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度極大地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)也造成了區(qū)域市場(chǎng)分割等問(wèn)題，阻礙了區(qū)域一體化的進(jìn)展。十六大之后，在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策指導(dǎo)下堅(jiān)持全國(guó)“一盤(pán)棋”，通過(guò)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略等進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一規(guī)劃，深化地區(qū)間產(chǎn)業(yè)合理分工，促進(jìn)要素有序自由流動(dòng)，加快推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。

4.1.2城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)

發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在空間上表現(xiàn)為區(qū)域的二元性：即現(xiàn)代工業(yè)部門集中的發(fā)達(dá)地區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門集中的落后地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)往往是大中城市集中的地區(qū)，不發(fā)達(dá)地區(qū)則多在邊緣的農(nóng)村地區(qū)。中國(guó)也呈現(xiàn)這樣的空間“二元結(jié)構(gòu)”。這種地理空間上的二元結(jié)構(gòu)一方面有利于“核心區(qū)”的快速發(fā)展，另一方面形成了區(qū)域間的不平衡不協(xié)調(diào)。從全國(guó)范圍看，東南沿海是發(fā)達(dá)地區(qū)，是核心區(qū)域，對(duì)中西部地區(qū)的發(fā)展形成沖擊；從省級(jí)層面看，省會(huì)城市或大城市對(duì)省內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成沖擊，從而形成我國(guó)目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀：東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)形成了幾個(gè)增長(zhǎng)極，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)，而其他地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣區(qū)。

區(qū)域間的不協(xié)調(diào)不平衡主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)間的不協(xié)調(diào)不平衡?？傮w來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，而中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)村人口多，區(qū)域廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。2017年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，人均GDP是11 530美元，城鎮(zhèn)化水平最高的上海地區(qū)，其城鎮(zhèn)化率達(dá)87.9%，人均GDP達(dá)到18 749美元；而西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率平均是51.6%，人均GDP約為6 700美元，城鎮(zhèn)化水平最低(除西藏外)的貴州省，城鎮(zhèn)化率為40.2%，人均GDP約為5 700美元。陳長(zhǎng)石等通過(guò)實(shí)證研究指出，城鄉(xiāng)之間的差異解釋了我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的主要部分[13]。

4.2中國(guó)區(qū)域政策的特征

中國(guó)的區(qū)域政策有自身的特色和創(chuàng)新之處，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

4.2.1在區(qū)域運(yùn)行機(jī)制上正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，但是“強(qiáng)政府”特征明顯

正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都會(huì)面臨的問(wèn)題。不過(guò)與西方國(guó)家的“小政府大市場(chǎng)”不同，中國(guó)政府始終是“強(qiáng)政府”，具有較強(qiáng)的資源獲取和調(diào)配能力，各級(jí)政府具有較強(qiáng)的貫徹執(zhí)行和行動(dòng)能力，資源要素可以快速集聚，這形成了集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)。不過(guò)，“強(qiáng)政府”并不否認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的作用，即呈現(xiàn)“有為政府，有效市場(chǎng)”的模式，這種運(yùn)行模式是中國(guó)多年來(lái)摸索出來(lái)適合自身發(fā)展的模式。

4.2.2建立起區(qū)域間互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的資源配置

中國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制注重發(fā)展社會(huì)主義協(xié)作精神，既鼓勵(lì)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)、突出區(qū)域特色，又強(qiáng)調(diào)合作互補(bǔ)，建立健全市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制、扶持機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)東中西區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。特別是要求發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口援助，形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為紐帶、企業(yè)為主體、項(xiàng)目為載體的互惠互利機(jī)制。這是制度優(yōu)勢(shì)在進(jìn)行空間整合、促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展方面的體現(xiàn)。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)大跨度地配置資源，形成跨區(qū)域的整體合力。比如，南水北調(diào)工程、西氣東輸工程、西電東送工程、三峽工程和青藏鐵路等。這些全國(guó)性的跨省區(qū)的資源配置，體現(xiàn)了國(guó)家整體與區(qū)域局部的有機(jī)統(tǒng)一，既能發(fā)揮單元的功能，又能發(fā)揮整體的優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策的一個(gè)特色。

注 釋：

①?gòu)臅r(shí)間上看，美國(guó)在1950年、日本在1975年、德國(guó)在1980年、韓國(guó)在1990年先后完成了工業(yè)化目標(biāo)，開(kāi)始進(jìn)入"后工業(yè)化"時(shí)代。城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化的發(fā)展，也即完成了城鎮(zhèn)化。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。