高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實踐中的問題與對策分析

賀素女

（晉中市榆次區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，山西 晉中 030600）

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是強農(nóng)固本、保障國家糧食安全的重大舉措。建設(shè)現(xiàn)代高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不僅能實現(xiàn)基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化，基礎(chǔ)工程規(guī)模化、管護(hù)責(zé)任屬地化、監(jiān)督管理信息化，還能促進(jìn)農(nóng)作物增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

根據(jù)山西省第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，山西全省耕地共386.95×104hm2。其中，水田0.502×104hm2，占比0.13%；水澆地104.782×104hm2，占比27.08%；旱地281.67×104hm2，耕地質(zhì)量總體不高，旱耕地面積、坡耕地面積和中低產(chǎn)田面積大。為實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，近年來，山西省把提升糧食綜合生產(chǎn)能力作為首要目標(biāo)，切實加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，強化項目管理、提升工程質(zhì)效，堅持新增建設(shè)與改造提升并重、建設(shè)數(shù)量與建成質(zhì)量并重，取得了明顯成效，耕地宜機化水平和抗旱排澇能力得到顯著改善，提高了農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力，為全省農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民提產(chǎn)增收起到了很好的保障作用。

2020年度山西省耕地質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果表明，土壤有機質(zhì)穩(wěn)中有升，土壤健康狀態(tài)總體良好。全省土壤有機質(zhì)平均含量17.1 g/kg，較2019年上升0.2 g/kg，上升1.15%。2021年山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)18.67×104hm2，同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積6.719×104hm2，全部用于糧食生產(chǎn)，支撐全市糧食產(chǎn)量連年增長，預(yù)計到到“十四五”末，山西省將建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田160×104hm2以上，同步建成高效節(jié)水灌溉面積為46.67×104hm2以上，以此穩(wěn)定保障1 350×104t以上糧食產(chǎn)能。已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力顯著增強，耕地質(zhì)量和產(chǎn)能明顯提升，為實現(xiàn)全省糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品有效供給作出了重要貢獻(xiàn)。在看到成績的同時，還要清醒的認(rèn)識到存在的問題，山西省與其他先進(jìn)省市相比、與建設(shè)目標(biāo)相比，還有很大差距，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的問題

1.1 規(guī)劃選址不科學(xué)

一方面，部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目對于項目區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、道路建設(shè)、灌排設(shè)施等缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和考慮，項目布局分散，農(nóng)田輸配電設(shè)施建設(shè)滯后，耕地地力等級偏低，田間道路、灌溉設(shè)施不配套，機耕路“窄、差、無”“宜機化”程度不高等問題，影響了項目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益。另一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目選址困難。部分縣立地條件差，大多田塊支離破碎、小而不平，水土流失嚴(yán)重，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施差，土壤肥力低下，抗災(zāi)能力弱，集中連片地塊較少。前期將相對集中的地塊改造后，后續(xù)項目選址愈發(fā)困難。沒有糧食生產(chǎn)功能區(qū)，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)效益不顯著。

1.2 投資不足

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、收益慢且具有不確定性，社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)存有顧慮、積極性不高，目前項目資金主要依靠中央、省級財政投入，無法滿足實際建設(shè)需求。山西省山地多、平地少、旱地多、水地少、自然條件較差，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，中低產(chǎn)田比例較高，原有的渠系和生產(chǎn)道路極為落后，導(dǎo)致項目實施過程中建設(shè)成本普遍偏高，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求較大。山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)建項目投入為1 500元/0.067 hm2，其中中央財政補助10 00元/0.067 hm2，地方各級財政共補助500元/0.067 hm2，社會資本引入力度明顯不足。每0.067 hm2平均1 500元補助標(biāo)準(zhǔn)僅能保證部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且地方各級財政解決資金需求的渠道和辦法相對較少，不能適應(yīng)現(xiàn)行物價上漲的態(tài)勢，項目區(qū)內(nèi)部分農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，很難達(dá)到“田成方、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要求。未來的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，選址布局逐漸由易到難，需要在平整土地、修建田間道路方面增加投入，相對缺水區(qū)域還需要安排高效節(jié)水灌溉、提水灌溉設(shè)施等，項目投資規(guī)模和工程施工難度都逐漸加大，后續(xù)資金、各級財政投入和社會籌融資等的需要有所增加。

1.3 工程進(jìn)度緩慢

部分地區(qū)工程進(jìn)度緩慢，一是受財政資金不足、縣鄉(xiāng)政府換屆等因素影響，部分縣區(qū)工程進(jìn)度緩慢，相關(guān)部門參與環(huán)節(jié)耗時較長，影響工程進(jìn)度。項目批復(fù)后，一些縣級財政需進(jìn)行財政評審，由于對評審環(huán)節(jié)無明確時限規(guī)定，任務(wù)計劃下達(dá)較遲，加之一些地方部門間溝通不暢，評審時間長，最長可達(dá)3個月，嚴(yán)重影響工程推進(jìn)進(jìn)度；二是受工程季節(jié)性、程序工期以及不利天氣影響，導(dǎo)致施工難度高、工程進(jìn)展較慢；三是招標(biāo)不暢，工程項目在招標(biāo)過程中，存在流標(biāo)現(xiàn)象，在一定程度上影響了項目進(jìn)度；四是項目完工后，縣級需經(jīng)審計部門審計后方可驗收，而審計環(huán)節(jié)耗時較長，導(dǎo)致竣工驗收、資金支付和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

1.4 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系體系不完善

一是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不完善。我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求存在差距，機耕、機播、機收等綜合機械化未出臺具體標(biāo)準(zhǔn)；條田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)僅有“集中連片”的規(guī)定，對于平原、丘陵地區(qū)條田規(guī)模無明確標(biāo)準(zhǔn)；耕作層和有效土層厚度設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)，但對土壤有機質(zhì)含量、耕地質(zhì)量等級提升、耕地地力改善未明確。二是配套設(shè)施不科學(xué)。部分地區(qū)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃不足，一些已經(jīng)建成的項目區(qū)中灌溉、田埂、溝渠等設(shè)施配套不完善，如水利灌溉設(shè)施距離耕種區(qū)較遠(yuǎn)，無法滿足農(nóng)民實際用水需求；沒有田埂或路面溝渠寬度不夠，不便于農(nóng)機下田作業(yè)。三是前期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)田改造不達(dá)標(biāo)。機構(gòu)改革前，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、國土、水利等部門都承擔(dān)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，建設(shè)的年代不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、投入不一，工程質(zhì)量參差不齊，與現(xiàn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量、內(nèi)涵要求有差距。

1.5 農(nóng)民認(rèn)識有待提高

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高，在農(nóng)村多數(shù)青壯勞動力外出進(jìn)行打工后，僅有少部分老弱婦孺從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且多已習(xí)慣傳統(tǒng)的分散耕種模式，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意義和作用不理解也不接受。加之土地治理項目名義上農(nóng)民是實施主體，實際上是以縣級相關(guān)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實施的。由于實施主體和利益主體不一致，無法組織農(nóng)戶進(jìn)行投工投勞，客觀影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的開發(fā)和建設(shè)。還有部分地區(qū)農(nóng)戶片面認(rèn)為種糧收益低，不如發(fā)展蔬菜、林果等經(jīng)濟(jì)作物，不愿意發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種糧。

1.6 后續(xù)管護(hù)困難

一是普遍存在重建設(shè)、輕管護(hù)的現(xiàn)象，不能有效落實管護(hù)主體責(zé)任。由于項目經(jīng)濟(jì)效益并非立竿見影，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委的管護(hù)積極性不高；部分群眾認(rèn)為工程由國家投資建設(shè)，應(yīng)由國家管理維護(hù)，缺乏管護(hù)主體意識。二是現(xiàn)行制度未對管護(hù)經(jīng)費來源和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。項目規(guī)劃設(shè)計中沒有將后期管護(hù)費用列入預(yù)算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費主要用于行政開支，大部分村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還較為薄弱，均無專項資金用于后期管護(hù)；大部分農(nóng)戶也沒有出錢意愿。管護(hù)經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、籌集渠道、分擔(dān)比例等沒有明確依據(jù)。三是可持續(xù)發(fā)展存在問題。由于部分農(nóng)民為追求較高的生產(chǎn)效益，進(jìn)行掠奪式耕作，大量使用化肥、農(nóng)藥，幾年后出現(xiàn)耕地質(zhì)量下降，甚至出現(xiàn)少量撂荒現(xiàn)象。容易導(dǎo)致農(nóng)田系統(tǒng)功能退化，農(nóng)田的種植結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，生物多樣性減少，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)功能面臨新的挑戰(zhàn)。

2 推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)建議

2.1 細(xì)化統(tǒng)籌規(guī)劃，完善管理制度

高質(zhì)量推進(jìn)高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)，規(guī)劃是基礎(chǔ)。一是切實加大項目前期工作力度。從選點開始，深入實地準(zhǔn)確摸清當(dāng)?shù)厍闆r，合理建設(shè)布局和時序安排，在充分征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計，扎實做好項目謀劃、規(guī)劃選址、勘察設(shè)計等前期工作。切實把好設(shè)計、審查關(guān)，把前期工作抓細(xì)抓實，從源頭提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量。二是科學(xué)確定建設(shè)內(nèi)容。以全面提升基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)綜合生產(chǎn)能力為重點，科學(xué)合理確定建設(shè)內(nèi)容，因地制宜加大土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田輸配電等農(nóng)田水利方面投入力度，合理規(guī)劃布局硬化道路、堤防工程等，科學(xué)確定工程措施投入比例，力爭有限資金發(fā)揮最大效益。三是堅持集中連片、規(guī)模開發(fā)。突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村地域界限，通過合理規(guī)劃、適度歸并、小塊并大塊，大力實施“宜機化”改造，改善農(nóng)機通行和作業(yè)條件，提升農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)水平。四是強化地力培肥。將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與耕地質(zhì)量建設(shè)同步規(guī)劃設(shè)計，同步推進(jìn)建設(shè)，綜合運用農(nóng)藝、農(nóng)機、生物等措施，強化土壤改良和地力培肥，提高耕地地力、提升土壤質(zhì)量，確保建一片、成一片。

2.2 引入社會資本，加大投入力度

山西省丘陵山區(qū)面積大，相對平原地區(qū)，山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)多、難度大，目前的資金補助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不能滿足山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求。一是積極爭取當(dāng)?shù)卣С郑訌娕c本級財政部門的溝通協(xié)調(diào)，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為優(yōu)先保障領(lǐng)域，足額落實本級配套資金。建議根據(jù)山區(qū)實際情況，在詳細(xì)勘察的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)測算建設(shè)投入，確保建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能長久耕種。二是提高土地出讓收益用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的比例，加大政府債券支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的力度，以先建后補、以獎代補、政府和社會資本合作等模式撬動金融資本、社會資本投入，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求，提高建設(shè)質(zhì)量。三是引導(dǎo)社會資本投入。搭建資金整合平臺、創(chuàng)新投資模式，發(fā)揮財政資金杠桿作用，通過股權(quán)合作、延長承包期經(jīng)營權(quán)、購買生產(chǎn)服務(wù)等方式，引導(dǎo)政策性金融機構(gòu)加大信貸投入力度，完善政銀擔(dān)保合作機制，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和種糧專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體積極參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。四是加強資金監(jiān)管。財政部門要依托直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，跟蹤農(nóng)田建設(shè)補助資金預(yù)算下達(dá)和資金支付情況，加大對項目實施的監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。

2.3 強化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目實施管理

一是優(yōu)化審批流程。加強部門間的溝通銜接，統(tǒng)籌安排項目評審和財政評審，依法依規(guī)簡化審批程序和審批環(huán)節(jié)。鼓勵采取在線編報、網(wǎng)上評審、電子招標(biāo)等方式，建立項目初步設(shè)計文件編制申報、審查審批和項目招投標(biāo)等工作快速通道，有效縮短項目準(zhǔn)備周期。二是做好項目調(diào)度。施工單位要制定詳細(xì)的施工進(jìn)度計劃，政府部門招標(biāo)文件和合同中應(yīng)明確工期要求和處罰措施。市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要準(zhǔn)確掌握各縣農(nóng)田建設(shè)項目進(jìn)展情況，及時指導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決項目實施中出現(xiàn)的問題，確保項目建設(shè)任務(wù)如期保質(zhì)保量完成。三是保證建設(shè)質(zhì)量。強化項目實施質(zhì)量管理，細(xì)化施工質(zhì)量要求，督促項目業(yè)主和施工單位嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范和項目初步設(shè)計要求開展建設(shè)。

2.4 完善建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，必須有科學(xué)適宜的標(biāo)準(zhǔn)。一是完善細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加快修訂《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法》，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與耕地質(zhì)量、水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)機械化等提升相結(jié)合，針對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中相應(yīng)薄弱環(huán)節(jié)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)量化；嚴(yán)格高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田布局優(yōu)化，設(shè)計、建設(shè)滿足種地受益主體實際需求；強化耕地耕作層剝離利用，通過改善耕地地力提高糧食增產(chǎn)潛力。二是提高配套設(shè)施質(zhì)量。強化配套設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水源利用、水利灌溉規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，確保輸水、配水渠系等設(shè)施配套齊全，性能與技術(shù)指標(biāo)達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。尤其對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)多、糧食增產(chǎn)壓力大的糧食主產(chǎn)區(qū)，著重加快推進(jìn)配套農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、提高有效灌溉水平，著力提高易操作、自動化程度高的農(nóng)業(yè)機械應(yīng)用。

2.5 加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)

一是抓好典型示范。各地立地條件千差萬別，在積極借鑒全省高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)主推模式的基礎(chǔ)上，因地制宜，合理確定示范點建設(shè)類型，集中打造綜合示范區(qū)。積極開展農(nóng)機農(nóng)藝融合、綠色循環(huán)種養(yǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)集成示范，促進(jìn)提質(zhì)增效。二是加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)人才隊伍建設(shè)。加強人員隊伍建設(shè)，定期組織技術(shù)人員培訓(xùn)，打造一支政策熟、業(yè)務(wù)精、效率高的建設(shè)隊伍。三要大力推動現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用。順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新趨勢，示范區(qū)配備智慧農(nóng)業(yè)、病蟲害自動檢測、耕地質(zhì)量監(jiān)測等設(shè)施，推動5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代新興技術(shù)及時布局應(yīng)用，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向信息化、智能化轉(zhuǎn)型升級。

2.6 做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后續(xù)管護(hù)工作

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“三分靠建、七分靠管”，做好建后管護(hù)是保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目充分發(fā)揮效益的關(guān)鍵步驟之一。一是明確管護(hù)主體，落實各級管護(hù)職責(zé)。縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強監(jiān)督指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好屬地監(jiān)管，村集體要切實負(fù)起管護(hù)主體責(zé)任，制訂管護(hù)制度，明確管護(hù)范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，成立管護(hù)隊伍落實專人負(fù)責(zé)。實施“田長制”等長效監(jiān)管機制，實行網(wǎng)格化管理，層層壓實監(jiān)管責(zé)任。二是建立經(jīng)費保障機制，多渠道籌措資金。推動用好土地出讓收益使用政策，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及建后管護(hù)；允許高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)結(jié)余資金用于建后管護(hù)，作為管護(hù)資金的重要補充。鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入，采用以獎代補、先建后補等方式充分調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投入積極性。鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)計自然災(zāi)害保險產(chǎn)品，降低因自然災(zāi)害導(dǎo)致的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田損毀成本。三是建立健全管護(hù)機制。按照“誰受益、誰使用、誰管護(hù)、誰負(fù)責(zé)”原則，建立健全以“縣級政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)總責(zé)、村為主體”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)機制，有效落實管護(hù)責(zé)任。