北極航線的治理挑戰(zhàn)與中國應(yīng)對

章 成，楊嘉琪

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

一、引言

北極航線是指穿越北冰洋、連接大西洋和太平洋的航線[1]1，按航線經(jīng)過的水域方位，可具體劃分為東北航線、西北航線和中央航線[2]。北極理事會在2009年發(fā)布的《北極海運(yùn)評估報告2009》中對這三條北極航線作了地理范圍上的界定：東北航線指從歐洲西北部挪威北角出發(fā)，沿歐亞大陸和西伯利亞沿岸，穿越白令海峽以連接太平洋的一系列航線；西北航線指沿北美洲北部海岸，經(jīng)加拿大北極群島進(jìn)入北冰洋以連接大西洋和太平洋的航線；中央航線指穿越北極點(diǎn)、從白令海峽直接穿越北冰洋的“穿極航線”[3]25。東北航線的關(guān)鍵航段位于俄羅斯沿岸，歸屬于俄羅斯的實際控制之下，俄羅斯稱之為“北方海航線”；西北航線因其穿過加拿大群島水域而被加拿大所實際掌控并宣示主權(quán)；中央航線經(jīng)北冰洋中央水域穿越北極點(diǎn)，沿線海冰密集且冰情復(fù)雜，現(xiàn)實開發(fā)難度極大。

不斷加劇的全球變暖效應(yīng)一方面嚴(yán)重威脅北極地區(qū)的脆弱生態(tài)環(huán)境，另一方面顯著增強(qiáng)了北極航線的現(xiàn)實適航功能，推動人類北極活動進(jìn)入活躍期。北極航線的開通正在改變?nèi)蚝竭\(yùn)路線的傳統(tǒng)版圖，北半球亞、歐、美三大洲的主要經(jīng)濟(jì)體有望實現(xiàn)更加便捷的聯(lián)通。北極航線的開通與利用頻次的增加為北極航線治理提出了新的問題，以氣候變化、環(huán)境污染、航行安全和油污泄漏等為標(biāo)志的治理問題呈現(xiàn)升溫勢頭，與全球變暖一樣不可阻遏。北極地處俯瞰整個北半球的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，且北半球國家分布最為密集，北極航線污染所引起的北極環(huán)境變化的沖力波及整個北半球國家，所以決定北極航線治理問題不再是區(qū)域問題，而是全球海洋治理問題中的一部分。

二、北極航線的現(xiàn)有治理機(jī)制：特點(diǎn)與內(nèi)容

北極航線的現(xiàn)有治理機(jī)制由《聯(lián)合國海洋法公約》、北極沿岸國的國內(nèi)立法、北極國家間的雙(多)邊協(xié)定、國際海事組織框架下的技術(shù)規(guī)則、北極理事會項下的相關(guān)協(xié)定等協(xié)同構(gòu)成，主要針對航線環(huán)境、生物資源保護(hù)、航行安全和航線經(jīng)濟(jì)價值開發(fā)等方面開展治理。在前述規(guī)則下開展的北極航線治理實踐目前已取得了顯著成就。同時，北極航線的治理體系具體而言也存在碎片化與不成體系性、軟法硬法并行、國內(nèi)法與國際法交織等特點(diǎn)。

(一)以環(huán)境保護(hù)為核心

北極脆弱的生態(tài)環(huán)境決定北極航線治理必須以環(huán)境保護(hù)為核心展開。一方面，航運(yùn)活動的常態(tài)化開展會對北極地區(qū)的整體環(huán)境造成影響。船舶在正常行進(jìn)時也會釋放二氧化碳、甲烷等氣體，這也會成為北極地區(qū)浮冰進(jìn)一步融化、臭氧層平衡受到威脅、酸雨現(xiàn)象大面積出現(xiàn)的影響因素之一。同時，航運(yùn)活動所伴隨的噪音污染也難以避免。破冰船是北極噪音最大的來源之一，而安置在船底的聲吶等設(shè)備所發(fā)出的聲波噪音，還可能會影響到同樣用聲波進(jìn)行交流、求偶甚至逃生的北極海洋生物，如鯨、海獅等。另一方面，航運(yùn)活動發(fā)生事故的風(fēng)險也可能會對北極環(huán)境造成極大破壞。船舶一旦發(fā)生碰撞或火災(zāi)，均有可能導(dǎo)致溢油事故。1989年3月發(fā)生在阿拉斯加的“?？松ね郀柕掀潯碧栍|礁漏油事故表明，船舶的油污污染不僅會嚴(yán)重破壞北極生物賴以生存的海洋棲息環(huán)境，還會進(jìn)一步影響到該地區(qū)本已極為脆弱的食物鏈循環(huán)系統(tǒng)。

《聯(lián)合國海洋法公約》第二百三十四條關(guān)于冰封區(qū)域的規(guī)定為北極航線沿岸國的國內(nèi)法立法治理提供了正當(dāng)性的法理根基。在沿岸國立法層面，加拿大以《北極水域污染防治法案》(ArcticWatersPollutionPreventionAct)為核心，圍繞《壓載水控制與管理規(guī)則》以及其他相關(guān)國內(nèi)法規(guī)建立了一整套完整的西北航線污染防治治理體系。俄羅斯在2013年頒布了《北方海航線水域航行規(guī)則》，針對北方海航線的船舶源污染問題進(jìn)行了相似的法律規(guī)制。在北極國家的多邊合作層面，俄羅斯、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典和美國于2013年簽署了《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》，該協(xié)定要求締約國就海上船舶碰撞等事故的預(yù)防與應(yīng)急處理事項提供相互協(xié)調(diào)與互助合作。同時，由芬蘭發(fā)起并與其他北極國家共同協(xié)商制定的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》以及在此基礎(chǔ)上形成的《努克宣言》《伊努維克宣言》也在一定程度上發(fā)揮了國際軟法的相應(yīng)規(guī)制力。在國際海事組織的框架下，《國際防止船舶造成污染公約》和《國際極地水域營運(yùn)船舶規(guī)則》(以下簡稱《極地規(guī)則》)均從環(huán)境保護(hù)的角度規(guī)范了極地水域可使用的船舶源及船型。此外，對于《極地規(guī)則》中有關(guān)重油、黑炭排放規(guī)則的規(guī)定缺失問題，國際海事組織也在2021年6月、11月分別召開的第76、77次海洋環(huán)境保護(hù)委員會會議上作了專門的議題跟進(jìn)。國際海事組織規(guī)定在2024年7月1日及以后，禁止北極水域的船舶使用和運(yùn)輸重油，并倡議、敦促成員國使用更為清潔的燃料以減少黑碳排放。北極理事會也于2013年通過了《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》，相較于《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》以及在此基礎(chǔ)上形成的各種污染物的評估文件，該協(xié)定具有更高層次的約束力和執(zhí)行力。

(二)以航線安全為支撐

伴隨全球氣候的顯著變暖，北極航線水域的浮冰大量融化，航線的現(xiàn)實適航功能顯著增強(qiáng)。但北極航線作為正在開發(fā)中的航線仍然存有眾多的安全問題，包括海冰信息不完整、冰山區(qū)域探索不徹底、航線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等安全隱患，因此北極航線的安全治理是現(xiàn)有北極航線治理體系的重要組成部分。

在北極航線沿岸國的國內(nèi)立法層面，俄羅斯的《關(guān)于北方海航線水域商業(yè)航運(yùn)政府規(guī)章的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》《北方海航線水域航行規(guī)則》明確了冰區(qū)航行船舶的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、配備海圖等要求，并為航區(qū)內(nèi)的航行船舶提供了航線導(dǎo)航和冰區(qū)引航服務(wù)、水文氣象及冰情信息共享等具體規(guī)定細(xì)則。加拿大對于西北航線的國內(nèi)立法，除包含前述所提及內(nèi)容的類似規(guī)定之外，還強(qiáng)制性要求300噸總噸位以上的船舶及拖船、500噸總噸位以上的被拖船以及裝載或拖帶有污染或危險貨物的船舶，在進(jìn)入加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)之前、之間和之后三個時間點(diǎn)以及偏航時共四種情況進(jìn)行報告。此外，加拿大還與美國在2016年簽署了關(guān)于北方海上運(yùn)輸走廊(Northern Marine Transportation Corridors)的共同開發(fā)協(xié)議，對北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)內(nèi)的航線進(jìn)行分級，通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)一步增強(qiáng)加美兩國在航線冰情、生物多樣性保護(hù)等方面的信息共享服務(wù)，致力于北方海上運(yùn)輸走廊區(qū)域內(nèi)的航行安全度提升及航區(qū)內(nèi)生物多樣性的維護(hù)。在國際海事組織的技術(shù)規(guī)范層面，《國際海上人命安全公約》和《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》分別從船舶航行技術(shù)和海員培訓(xùn)的角度對航線使用中的航行安全問題作了一般性規(guī)定，《極地規(guī)則》的出臺則將極地水域船舶航行所需遵循的技術(shù)要求進(jìn)一步規(guī)范化和具體化，為北極航線的常態(tài)化使用提供了更加明確的規(guī)則保障和技術(shù)指引。

(三)以經(jīng)濟(jì)利用為基礎(chǔ)

在北極航線適航性不斷增強(qiáng)的底色之下，北極航線的經(jīng)濟(jì)價值也開始逐漸顯露，經(jīng)濟(jì)利用因此成為北極航線治理內(nèi)容的重要基礎(chǔ)。船舶運(yùn)輸是商業(yè)運(yùn)輸中主要的方式之一，全世界90%的國際貿(mào)易是通過船舶運(yùn)輸來進(jìn)行的[4]。北極航線是除好望角航線、蘇伊士運(yùn)河、亞歐大陸橋之外又一聯(lián)通歐亞大陸的黃金路線。該航線的開通不僅大大縮短了亞洲、歐洲以及北美洲之間的航行距離，在經(jīng)濟(jì)上擁有潛在的巨大成本優(yōu)勢，而且與傳統(tǒng)航線相比，對戰(zhàn)亂、海盜等風(fēng)險的規(guī)避也進(jìn)一步凸顯了北極航線的優(yōu)勢。除此之外，傳統(tǒng)的巴拿馬運(yùn)河與蘇伊士運(yùn)河航線在全球日益增長的繁忙航運(yùn)需求面前，也已顯得力不從心。2021年3月，“長賜號”貨輪在蘇伊士運(yùn)河擱淺，引發(fā)了蘇伊士運(yùn)河長達(dá)1周的交通大堵塞。這種長時間的等待不僅給相關(guān)貿(mào)易方和運(yùn)河管理方造成了經(jīng)濟(jì)上的巨大損失，排隊等待的貿(mào)易船只中還有許多運(yùn)載有牲畜活物，由船舶所載活物引發(fā)的周邊生態(tài)環(huán)境污染風(fēng)險也由此增加。有鑒于此，北極航線的航運(yùn)潛力在蘇伊士運(yùn)河堵塞期間受到了更加廣泛的關(guān)注，俄羅斯方面就不失時機(jī)地推介起北極航線對于蘇伊士運(yùn)河的“可替代意義”。

以分擔(dān)傳統(tǒng)航線的運(yùn)輸需求、減少傳統(tǒng)航線航運(yùn)的貿(mào)易時間成本為導(dǎo)向，北極航線的經(jīng)濟(jì)治理意義重大，而北極油氣資源的開發(fā)也催生了北極航線經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)一步升級的內(nèi)生動力。俄羅斯以航運(yùn)合作、船舶研發(fā)以及能源開發(fā)為著力點(diǎn)，多層次布局北方海航線的經(jīng)濟(jì)治理。俄方現(xiàn)已同德國、中國、日本、韓國、丹麥、新加坡等國建立了雙邊航運(yùn)合作關(guān)系[5]268-278，利用北方海航線運(yùn)送北極油氣資源。在此基礎(chǔ)上，俄羅斯北方海航線的冰區(qū)航行船舶研發(fā)、港口基礎(chǔ)建設(shè)等合作事務(wù)也相繼提上日程。2019年，俄羅斯與韓國三星重工開始合作建造17艘專用于北極航線航行與開發(fā)的冰區(qū)LNG船舶；2020年，俄羅斯《2035年前俄羅斯能源戰(zhàn)略》明確提出俄屬北極地區(qū)的能源開發(fā)要通過北方海航線來實現(xiàn)產(chǎn)品出口。中俄“冰上絲綢之路”合作瞄準(zhǔn)俄羅斯北方海航線的沿線基礎(chǔ)設(shè)施以及港口建設(shè)，旨在增強(qiáng)航線適航性并協(xié)同帶動沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與俄羅斯多層次推進(jìn)北極航線經(jīng)濟(jì)治理的整體布局相比，加拿大對于西北航線經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略舉措更偏向“以點(diǎn)帶面”，“北方海上運(yùn)輸走廊”僅覆蓋北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)的小部分區(qū)域，并延伸至西北內(nèi)陸的馬更些河，但該走廊的建設(shè)方案如能落實，即可顯著提升西北航線水域的適航能力，進(jìn)而促進(jìn)西北航線沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)治理。

三、北極航線的治理挑戰(zhàn)：矛盾與沖突

(一)航線開發(fā)潛力與現(xiàn)實競爭力存在矛盾

相較于傳統(tǒng)航線，通航里程的縮短，相對安全的地緣政治環(huán)境以及對海嘯、戰(zhàn)亂、海盜安全風(fēng)險的規(guī)避，都彰顯出北極航線優(yōu)越的地理區(qū)位與經(jīng)濟(jì)價值，但北極航線開發(fā)的巨大潛力與現(xiàn)實競爭力之間的矛盾也變得愈發(fā)突出。

北極航線的開發(fā)潛力體現(xiàn)為三大方面，即航線開通后所帶來的航行里程的縮短、航行成本的降低以及相對安全的航行環(huán)境。與經(jīng)由蘇伊士運(yùn)河的亞歐傳統(tǒng)航線相比，北極航線中的東北航線可將荷蘭鹿特丹和日本橫濱之間的航程距離縮短40%以上[6]100。從航行成本角度出發(fā)，在考慮船舶折舊費(fèi)用、船員月薪資、船舶維修費(fèi)、管理費(fèi)、保險費(fèi)以及燃料費(fèi)、港口費(fèi)和破冰引航費(fèi)用等成本影響因素的前提下，北極東北航線、西北航線與傳統(tǒng)的亞歐航線、美東航線相比，航次總成本據(jù)測算可節(jié)約6%-22%[7]98。從地緣安全層面考量，北極航線能夠有效規(guī)避東南亞地區(qū)和索馬里地區(qū)的海盜威脅，繞過因美伊矛盾、也門沖突致使局勢長年處于周期性緊張狀態(tài)的海灣地區(qū)和亞丁灣地區(qū)。但北極航線所蘊(yùn)含的上述巨大開發(fā)潛力，在短期內(nèi)難以克服該航線缺乏充分競爭力的現(xiàn)實短板。

國際環(huán)保領(lǐng)域的非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會(Ocean Conservancy)和美國企業(yè)巨頭耐克于2019年10月共同發(fā)起了一項“北極航運(yùn)企業(yè)承諾”的自愿聯(lián)署項目。該項目由包括彪馬、H&M等服裝企業(yè)以及長榮、海藍(lán)德等航運(yùn)企業(yè)在內(nèi)的21家企業(yè)聯(lián)合簽署，承諾避免使用北極轉(zhuǎn)運(yùn)路線(Avoid Arctic Trans-Shipment Routes)以及促進(jìn)預(yù)防性北極航運(yùn)實踐(Promote Precautionary Arctic Shipping Practices)。這些公司占據(jù)了全球航運(yùn)業(yè)約1/3的市場份額，共涉及1 366艘船，其中三個航運(yùn)公司位列全球前五。上述國際航運(yùn)公司的決定在一定程度上反映了當(dāng)前國際航運(yùn)界對于北極航線使用前景的整體看法——即國際航運(yùn)界對于北極航道利用前景的不樂觀評估。引發(fā)這一局面的直接原因來自以非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會為代表的西方環(huán)保主義公共團(tuán)體對國際航運(yùn)公司的強(qiáng)烈壓力。以環(huán)保主義為主要訴求的非政府組織已成為西方國家政治文化和社會生態(tài)的重要組成部分，其主張在價值倫理層面更是透過如今極為發(fā)達(dá)的傳播渠道，已在西方社會中被有意無意地塑造成不容辯駁的“政治正確”認(rèn)知[8]60。因此，消費(fèi)品以及航運(yùn)業(yè)巨頭都至少需要向外界表現(xiàn)出一定的擁護(hù)環(huán)保的姿態(tài)或自愿承諾，才能確保其在西方社會中的民意認(rèn)可度。再者，目前三條航線中僅東北航線能夠滿足大規(guī)模進(jìn)行商業(yè)性通航需求，但北方海航線沿線港口設(shè)施老舊極大限制了北方海航線的運(yùn)輸能力，北極地區(qū)特有的磁暴現(xiàn)象以及國際海事衛(wèi)星系統(tǒng)的覆蓋缺失極大地增強(qiáng)了北極航線的不安全性，前述因素均成為國際航運(yùn)公司評估其投入成本的關(guān)聯(lián)性要素。因此，讓各大國際航運(yùn)公司放棄使用現(xiàn)有國際航線的現(xiàn)成豐厚收益，轉(zhuǎn)而投入高昂成本去研發(fā)適合冰區(qū)航行的破冰技術(shù)，同時還需承擔(dān)極難控制的環(huán)保風(fēng)險和可以預(yù)見的輿論壓力，對于講究現(xiàn)實效益的各大國際航運(yùn)巨頭來說顯然屬于舍近求遠(yuǎn)之舉。

(二)國際法與沿岸國國內(nèi)法相互沖突

目前，北極航行的國際規(guī)則主要包括國際海事組織框架內(nèi)的技術(shù)性規(guī)則和《聯(lián)合國海洋法公約》項下的海洋法規(guī)則。國際海事組織框架內(nèi)關(guān)于北極航行的技術(shù)性規(guī)則大致可分為航行安全與搜救規(guī)則、船舶污染防治規(guī)則兩類。2014年《極地規(guī)則》出臺后，國際海事組織同時通過了《國際海上人命安全公約》修正案、《國際防止船舶造成污染公約》修正案與《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》修正案，以此賦予《極地規(guī)則》在以上公約項下的強(qiáng)制力，建立起一套完善且具有強(qiáng)制性的極地水域船舶航行安全與污染防治標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，北極航線的沿線國家尤其是俄羅斯和加拿大兩國，積極通過各項國內(nèi)立法來規(guī)制北極航線水域的航行活動。由于缺少具體的規(guī)則以明確界分國內(nèi)國際立法在北極地區(qū)的適用領(lǐng)域，關(guān)于北極航行的國際法制度與國內(nèi)法規(guī)范之間存在沖突，雙方對北極航線的規(guī)制效果在北極國家和非北極國家的爭議中呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的動態(tài)博弈局面。

《聯(lián)合國海洋法公約》項下有關(guān)航行制度的一般規(guī)定均適用于北極，而第二百三十四條有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定，則是沿岸國國家主權(quán)在“海洋自由”價值指引背景下大幅擴(kuò)張的時代產(chǎn)物，也正是這一條規(guī)定從國際法層面明確認(rèn)可了沿岸國對北極航線施加管控的國內(nèi)法規(guī)制權(quán)?！氨鈪^(qū)域”是《聯(lián)合國海洋法公約》為極地海洋環(huán)境保護(hù)設(shè)計出的唯一一項專門條款，該條款賦予了極地水域的沿岸國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)制定非歧視性航行管控措施的權(quán)力。沿岸國的相關(guān)管控措施需滿足“非歧視性”標(biāo)準(zhǔn)和“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，并“適當(dāng)顧及航行”。但在北極航線水域，以俄羅斯和加拿大為代表的沿岸國明顯是將該條款作為其主權(quán)權(quán)力擴(kuò)張的基礎(chǔ)，以高標(biāo)準(zhǔn)的綠色環(huán)保要求為抓手來實現(xiàn)對北極航線主導(dǎo)權(quán)的掌控。盡管《維也納條約法公約》規(guī)定各國不得以國內(nèi)法為由拒絕履行國際條約，但在北極航線治理的現(xiàn)實實踐中，起主導(dǎo)規(guī)制地位的仍是俄羅斯和加拿大兩國的國內(nèi)法。俄羅斯以2013年生效的《關(guān)于北方海航線水域商業(yè)航運(yùn)政府規(guī)章的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》為基礎(chǔ)制定了一系列航行規(guī)則?！侗狈胶：骄€水域航行規(guī)則》作為其中之一，在第四條第四款中規(guī)定有“擔(dān)保條款”，即使用俄羅斯北方海航線水域的船企在提交航行申請書的同時，必須附上“證明有效性保險的文件副本”和“承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)擔(dān)保文件副本”，而該種擔(dān)保要求在《聯(lián)合國海洋法公約》中無跡可尋[9]24，甚至從某種程度講反而是對領(lǐng)海無害通過權(quán)的妨害。加拿大在1969年“曼哈頓號事件”發(fā)生后，于次年迅速通過了《北極水域污染防治法案》。該法案第四條禁止任何船只、個人在北極水域內(nèi)進(jìn)行未經(jīng)法律許可的廢物排放和處理，該種禁止排污的規(guī)定是否符合“冰封區(qū)域”中“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”以及“適當(dāng)顧及航行”的標(biāo)準(zhǔn)，至今仍存爭議。2010年出臺的《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》進(jìn)一步強(qiáng)化了加拿大完整管控西北航線的國內(nèi)法治理體系，以航行服務(wù)為名義將沿岸國在“冰封區(qū)域”內(nèi)的權(quán)力升格為強(qiáng)制性的規(guī)定，并由加拿大海岸警衛(wèi)隊來負(fù)責(zé)監(jiān)控西北航線及北極群島水域內(nèi)的過往船只。此外，沿岸國國內(nèi)法與《極地規(guī)則》之間的沖突也加深了這一問題的復(fù)雜程度。

(三)經(jīng)濟(jì)利用與環(huán)境保護(hù)難以協(xié)調(diào)

氣候變暖在推動人類北極活動進(jìn)入活躍期的同時，也增強(qiáng)了人們利用北極航線的經(jīng)濟(jì)期待。一方面是北極航線開發(fā)的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)需要，另一方面是北極脆弱環(huán)境“牽一發(fā)而動全身”的未來可持續(xù)發(fā)展必要，二者之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)是北極航線治理中亟待解決的關(guān)鍵命題。

面對全球日趨增長的貨物貿(mào)易需要，作為傳統(tǒng)航線的蘇伊士運(yùn)河與巴拿馬運(yùn)河都已到達(dá)最大運(yùn)輸承載限額，北極航線的開通不僅能夠顯著緩解傳統(tǒng)航線的運(yùn)輸壓力，亦能大幅降低時間成本。但北極航線的生態(tài)環(huán)境承受力與傳統(tǒng)航線相比要脆弱得多，特別是在北極石油和天然氣儲量約占全球22%的現(xiàn)實情境下[10]，北極航線的用途將有相當(dāng)一部分比例是作為北極油氣資源開發(fā)外運(yùn)的交通干線，這無疑將從側(cè)面增加北極航線的油污泄漏風(fēng)險。而北極生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)力較差，一旦發(fā)生嚴(yán)重石油泄露等事故，由于在偏遠(yuǎn)冰雪環(huán)境處置污染難度較大，可能會因為有效的應(yīng)急處置措施難以及時到位而導(dǎo)致污染事故造成非常嚴(yán)重的后果。而且北極獨(dú)特的氣候條件會使自然條件下的石油降解更為緩慢，可能會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更長久的有害影響[11]271-272。鑒于此，北極航線的經(jīng)濟(jì)利用將不可避免地影響北極環(huán)境，而對北極航線設(shè)置高門檻的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)又會反向影響北極航線所帶來的經(jīng)濟(jì)收益。二者矛盾的難以協(xié)調(diào)已經(jīng)成為北極航線開發(fā)進(jìn)程中的主要阻礙因素，這也與國際社會中人權(quán)、環(huán)保和發(fā)展主題相互交織滲透的大趨勢相契合[12]80-97。北極航線的系統(tǒng)治理工程也由此增添了諸多不確定性和不可預(yù)測性的挑戰(zhàn)。

四、中國在北極航線治理中的角色定位

(一)北極航線現(xiàn)有治理體系的維護(hù)者

當(dāng)前，北極航線國際治理秩序是維系北極航線和平開發(fā)利用的基石，中國作為“北極事務(wù)重要利益攸關(guān)方”和“負(fù)責(zé)任大國”的身份也決定了中國始終是北極航線現(xiàn)有治理體系的堅定維護(hù)者。

1925年，中國加入《斯匹次卑爾根群島條約》開啟了中國參與北極事務(wù)的歷史進(jìn)程。當(dāng)前，中國依據(jù)從《斯匹次卑爾根群島條約》、國際海事組織相關(guān)規(guī)則、《聯(lián)合國海洋法公約》到北極理事會項下適用于北極水域的各類規(guī)定，積極開展北極航運(yùn)活動。2012年，中國“雪龍?zhí)枴毕刃型瓿闪舜┰綎|北航線的首次破冰航行，一年后中遠(yuǎn)集團(tuán)的“永盛號”貨輪成功實現(xiàn)了國內(nèi)使用東北航線的首次商業(yè)試航。2015年，“永盛號”經(jīng)由東北航線到達(dá)歐洲后，再從歐洲經(jīng)東北航線返回，圓滿完成了雙向北極航行任務(wù)，并實現(xiàn)盈利。2019年和2020年，中遠(yuǎn)海運(yùn)特運(yùn)的3.6萬噸冰級多用途船“天恩輪”開啟了中歐北極航運(yùn)的嶄新篇章?！把?zhí)枴薄坝朗⑻枴币约啊疤於鬏啞钡暮叫谢顒訃?yán)格遵守各方規(guī)定，尊重《聯(lián)合國海洋法公約》項下“冰封條款”賦予沿岸國的環(huán)境保護(hù)權(quán)。而作為國際海事組織機(jī)構(gòu)中的重要締約國，中國積極參與國際海事組織主辦的各類會議，在國際海事組織框架下為北極以及全球的海運(yùn)治理建言獻(xiàn)策。2021年12月10日，國際海事組織第32屆大會在英國倫敦舉行了新一屆理事會選舉，中國第17次連任A類理事國。1999—2020年，中國共向國際海事組織大會、理事會、各委員會、各分委會等提交提案773份，占A類理事國提案總數(shù)的9%[13]64-66。此外，中國在2013年成為北極理事會觀察員國后積極主動地接受觀察員資格的考核評估，參與北極理事會框架下的會議項目，依托北極理事會的機(jī)制平臺為北極治理貢獻(xiàn)中國力量。過往的既有實踐足以彰顯中國對北極航線既有治理體系的維護(hù)、尊重與支持，《中國的北極政策》(白皮書)明確表明：“中國將信守申請成為北極理事會觀察員時所作各項承諾，全力支持北極理事會工作，委派專家參與北極理事會及其工作組和特別任務(wù)組的活動，尊重北極理事會通過的《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》?！?019年，國家海洋局局長王宏在“北極圈論壇”中國分論壇開幕式中強(qiáng)調(diào)，中國愿意遵循《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國海洋法公約》等有關(guān)條約，為北極的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

(二)北極航線國際合作治理的倡議者

2018年，《中國的北極政策》(白皮書)清晰描繪出中國北極政策的目標(biāo)，即“認(rèn)識北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極，維護(hù)各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續(xù)發(fā)展”。白皮書的闡釋深刻體現(xiàn)出中國倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的價值觀及合作推進(jìn)全球海洋治理的共同邏輯，強(qiáng)調(diào)以“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則引領(lǐng)北極地區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)程，以“共商、共享、共建”的理念倡導(dǎo)北極地區(qū)的國際合作治理。

《中國的北極政策》(白皮書)指出中國“倡導(dǎo)依法治理和國際合作，致力于維護(hù)和平、安全、穩(wěn)定的北極秩序”，中俄共建“冰上絲綢之路”的合作倡議就是這一合作治理觀在北極航線領(lǐng)域的投射體現(xiàn)。作為中俄新時代海陸聯(lián)通聯(lián)動組合的新領(lǐng)域和新亮點(diǎn)，“冰上絲綢之路”的核心支點(diǎn)就是北極航線的開發(fā)與合作[14]221。2017年“冰上絲綢之路”建設(shè)倡議提出后，為提升東北航線的通航能力，中俄合作對東北航線的重點(diǎn)港口進(jìn)行了再建設(shè)，包括來往船舶經(jīng)白令海峽進(jìn)入楚科奇海域的必經(jīng)之地——位于俄羅斯楚科奇自治區(qū)的烏厄連港以及東北航線東段的季克西港等。中俄在季克西港口主要進(jìn)行港口服務(wù)業(yè)的建設(shè)，為途徑該港口的船舶提供更為全面的服務(wù)[15]924。中俄對于重點(diǎn)港口的開發(fā)建設(shè)從側(cè)面推動了俄屬北極地區(qū)的資源開發(fā)，中方的資金和技術(shù)投入為東北航線沿線經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)注入了新的動力，同時帶動法國、韓國等國共同參與東北航線的國際合作治理，以亞馬爾(Yamal)天然氣項目為代表的能源合作項目開發(fā)水平，也通過東北航線的外運(yùn)安全性保障而得到進(jìn)一步提升。

(三)北極航線多邊治理體系建構(gòu)的推動者

前述種種治理挑戰(zhàn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，既是對北極地區(qū)現(xiàn)有國際治理秩序的挑戰(zhàn)，也為其在未來的發(fā)展提供了新的整合可能。北極治理體系的碎片化和不成體系性特點(diǎn)，同樣延伸至北極航線的治理領(lǐng)域。構(gòu)建一個更加公平包容、尊重北極國家和非北極國家利益的多邊合作治理體系，能夠有效提升北極航線的現(xiàn)實吸引力和競爭力，在更廣范圍和更深層次上實現(xiàn)北極航運(yùn)治理的多邊共同參與。中國作為國際社會中具有代表性和影響力的非北極大國，始終是北極航線多邊治理體系建構(gòu)的有力推動者。

作為破除北極大國間合作困境的有力抓手，多邊治理體系的構(gòu)建將為北極航線治理提供新的發(fā)展可能，同時也是協(xié)商協(xié)作的“全球海洋治理”以及“人類命運(yùn)共同體”理念走向?qū)嵺`的內(nèi)在要求。在北極航線治理方面，中國堅持共同合作的海洋治理觀。中俄共建“冰上絲綢之路”的成功合作范式表明，北極航線國際合作治理的主體不應(yīng)僅限于北極國家，本質(zhì)上全球公共產(chǎn)品的北極航線應(yīng)兼顧北極國家以及非北極國家的利益?！氨辖z綢之路”雖是以中俄為主導(dǎo)，但其中也不乏其他國家的參與，如法國道達(dá)爾公司直接參與亞馬爾項目的開發(fā)，韓國則通過提供造船技術(shù)實現(xiàn)了間接參與?！氨辖z綢之路”已成為以上參與各方互利共贏的最佳合作平臺[16]43，由此搭建起來的新型北極伙伴關(guān)系長效網(wǎng)絡(luò)也進(jìn)一步證明北極航線多邊治理體系建構(gòu)的必要性和可行性。

五、應(yīng)對北極航線治理挑戰(zhàn)的中國策略

大航海時代以來的國家海洋實踐證明，國家在海洋事務(wù)中的角色定位不僅影響到自身海洋利益的維護(hù)，還會影響到自身在具體海洋事務(wù)中的談判地位和秩序制定權(quán)。從既有的治理體系來看，北極航線的碎片化治理體系以及北極國家的內(nèi)部博弈為中國創(chuàng)造了參與北極航線治理的現(xiàn)實機(jī)遇。從地理環(huán)境來看，中國是“近北極國家”并且位于北極航線延長線上，北極航線的環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)治理都與中國的切身利益息息相關(guān)。因此，中國作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，有擔(dān)當(dāng)和引領(lǐng)北極未來發(fā)展的大國責(zé)任，為應(yīng)對北極航線的治理挑戰(zhàn)貢獻(xiàn)中國方案和中國智慧。

首先，中國作為非北極國家，對北極航線治理事務(wù)的參與始終要以與北極國家的良好合作關(guān)系為依托。中國要抓住同俄羅斯合作開發(fā)北方海航線的機(jī)遇，增強(qiáng)與俄羅斯的戰(zhàn)略互信，在雙方利益訴求不甚一致的情況下明確中國在北方海航線開發(fā)中的角色定位。同時充分利用與挪威、冰島等北歐國家建立的中國-北歐北極海洋合作平臺，開展北極航線領(lǐng)域的治理合作。在資金和技術(shù)上，加大對冰島等國的投入和扶持[17]147，以合作科考和利益協(xié)調(diào)等方式打造中國北極伙伴關(guān)系的穩(wěn)固支點(diǎn)，并攜手其他非北極國家共同構(gòu)筑“北極國際化”的統(tǒng)一戰(zhàn)線。北極航線治理挑戰(zhàn)中矛盾最為突出也最為緊迫的即為經(jīng)濟(jì)利用與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)問題，這也是阻礙北極航線潛在經(jīng)濟(jì)價值開發(fā)的重要因素。環(huán)境保護(hù)作為低政治性問題，適宜中國等非北極國家作為參與北極航線治理的切入點(diǎn)，而且在北極航線的環(huán)境治理問題上，北極國家同非北極國家存在廣泛的共同利益。由此，中國有必要進(jìn)一步實質(zhì)參與有關(guān)北極航線的環(huán)境保護(hù)行動，逐步提升自身在北極環(huán)境型事務(wù)中的能見度[18]27。中國在與俄羅斯共建“冰上絲綢之路”的同時，還要加大對“冰上絲綢之路”沿線環(huán)境保護(hù)治理措施的投入，包括在航線水域加強(qiáng)污染排放監(jiān)測、加強(qiáng)對運(yùn)載油氣資源船舶的安全檢查、對運(yùn)載油氣資源等較強(qiáng)污染物質(zhì)的船舶進(jìn)行分航等等，以謀求北方海航線乃至東北航線未來的可持續(xù)發(fā)展，將環(huán)境保護(hù)因素從使用東北航線的憂慮中剔除，增強(qiáng)東北航線應(yīng)對外部環(huán)境風(fēng)險擾動的安全保障能力[19]95-108。

其次，為解決國際法和沿岸國國內(nèi)法相互沖突的問題，必須對航道主權(quán)等難以解決的爭議暫時擱置，從國際層面完善北極航線的現(xiàn)有治理機(jī)制，首先從航線治理的規(guī)則優(yōu)化入手，倒逼沿線各國相應(yīng)國內(nèi)立法內(nèi)容及管理標(biāo)準(zhǔn)的趨同化。美國雖然將中國界定為主要的戰(zhàn)略競爭對手，不斷渲染“中國威脅論”，自特朗普執(zhí)政時起對中國在北極理事會中的參與活動也開始進(jìn)行阻撓，但中美在北極航線治理領(lǐng)域仍存在廣泛巨大的共同利益及潛在合作空間，雙方對于北極航線的法律地位和航行制度等爭議問題存在原則性共識。美國作為現(xiàn)行國際秩序的主導(dǎo)者，將在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)繼續(xù)掌握國際秩序中的制度性權(quán)力，因此有效挖掘中美兩國在北極航線領(lǐng)域的合作潛力，也將為有序推進(jìn)中國在北極事務(wù)中的持續(xù)穩(wěn)定參與作出貢獻(xiàn)。為完善北極航線的現(xiàn)有治理體系，中國要厘清北極航運(yùn)治理中各國利益分歧與合作需要的各自作用領(lǐng)域，充分利用國際海事組織等機(jī)構(gòu)平臺，推動北極航運(yùn)軟法體系的不斷完善，深度參與軟法規(guī)則的具體制訂進(jìn)程，在北極航線開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和航線搜索救援等低政治領(lǐng)域牽頭開展國際多邊合作，從多個層面為北極航線的可持續(xù)利用奠定更加深入的推進(jìn)基礎(chǔ)[20]1-6。北極航線的治理出路從來都不是零和博弈，中國協(xié)商合作的命運(yùn)共同體邏輯和海洋共同治理觀，是對西方弱肉強(qiáng)食、零和博弈的叢林思維的價值超越和路徑超越。

最后，中國應(yīng)繼續(xù)著力提升自身參與北極航運(yùn)治理的綜合技術(shù)能力，擴(kuò)大適合冰區(qū)航行船舶的數(shù)量規(guī)模，推動環(huán)保型商船及核動力破冰船的建造工作。自1994年開始，中國的兩極科考事業(yè)一直依靠“雪龍?zhí)枴笨缭饺f里的南北往返。盡管2019年有了“雪龍2號”的加入，終于結(jié)束了“雪龍?zhí)枴?0多年單兵作戰(zhàn)的歷史，但與極地海洋科考事業(yè)的領(lǐng)先國家相比，中國適合冰區(qū)航行的船舶數(shù)量較少，不少航段的水域航行還處于試航階段，對于北極航線沿線冰情的掌握總體還不甚到位。因此，中國應(yīng)加大力度提升自身對北極航運(yùn)治理的能力建設(shè)，培養(yǎng)極地航線開發(fā)治理急缺的專業(yè)人才，為有效應(yīng)對北極航線的治理挑戰(zhàn)保駕護(hù)航。除此之外，作為國際海事組織的A類理事國，中國要有效利用國際海事組織所提供的制度平臺，在《聯(lián)合國海洋法公約》與國際海事技術(shù)規(guī)則的框架下開展同北極國家以及其他北極利益相關(guān)方的雙邊外交、多邊外交以及公共外交，擴(kuò)大北極航線治理中的多元合作，在尊重北極國家對北極航線所享有權(quán)益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)多方共同參與的合作共贏。

六、結(jié)語

北極航線在本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品。歷史證明，任何一國的封鎖都是對航線航運(yùn)價值和國際公共資源的浪費(fèi)。海洋治理權(quán)和秩序權(quán)只能通過對公共產(chǎn)品的建設(shè)與維護(hù)來獲得。雖然如今“逆全球化”潮流洶涌，但北極涉及多國戰(zhàn)略利益，由世界各主要大國牽頭，并攜手其他利益攸關(guān)方共同參與北極航運(yùn)開發(fā)的合作事務(wù)，將成為未來北極航線治理走向的主要發(fā)展趨勢，而這種多邊合作也正是全球化價值投射于北極區(qū)域治理的正向引導(dǎo)與理念示范。為更好地參與北極航線治理，中國需要從提升自身治理能力、擴(kuò)大同北極國家以及其他非北極參與方的友好交往、尊重北極國家對北極航線所享有的正當(dāng)權(quán)益出發(fā)，從統(tǒng)籌全局的視角謀篇布局，在已有規(guī)則的基礎(chǔ)上推動北極航線多邊合作治理體系的形成與完善，以合作共贏的理念攜手各國共同應(yīng)對北極航線的治理挑戰(zhàn)，共同構(gòu)建富有生機(jī)與活力的極地海洋命運(yùn)共同體。